Sentencia C-502/07
 

LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION PARLAMENTARIOS ANDINOS-Trámite legislativo
 

LEY ESTATUTARIA-Puede contener disposiciones sometidas a reserva y de legislación ordinaria/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control integral sobre la totalidad del proyecto no significa que todas las normas tengan carácter estatutario
 

La Corte lo ha indicado en varias ocasiones, un proyecto de ley estatutaria puede contener normas que no sean de contenido estatutario. De esta manera, el hecho de que la Corte Constitucional realice el control previo de constitucionalidad sobre la integridad del proyecto no significa que todas las normas del mismo tengan un carácter estatutario. Es decir, si bien todas las normas del proyecto serán examinadas en su constitucionalidad, ello no significa que para la reforma de cualquier norma del mismo sea necesario cumplir con las exigencias propias de los proyectos de ley estatutaria.
 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación ordinaria previa verificación del quórum decisorio acredita aprobación por mayoría absoluta/VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobación de la decisión por mayoría absoluta
 

La Corte Constitucional ya ha definido que para demostrar que un determinado proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta es suficiente que se certifique que había quórum decisorio y que se surtió la votación ordinaria, siempre y cuando ningún congresista haya solicitado la verificación posterior. Pues bien, la aplicación de los criterios antes señalados a la secuencia de aprobación del proyecto que ha sido descrita conduce a la Corte a la conclusión de que en este punto no se violó la Constitución. Durante el trámite del proyecto sí se cumplió con el requisito de la mayoría absoluta para los proyectos de ley estatutaria. En todos los casos se certificó que existía quórum decisorio o el quórum requerido constitucionalmente y que el proyecto había sido aprobado. Así mismo, en ningún caso los congresistas participantes en la votación solicitaron la verificación del quórum o dejaron constancia del voto negativo. De esta manera, debe entenderse que en todas las oportunidades se cumplió con el requisito de la mayoría absoluta.
 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Caso en que proyecto de ley no pudo ser votado en la fecha anunciada porque no hubo sesión, pero su discusión y aprobación se verificó tan pronto las Comisiones pudieron sesionar/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento a pesar de que proyecto de ley no fue votado en la fecha inicialmente anunciada
 

Es importante anotar que, tal como le fue informado a esta Corporación por las secretarías de las dos Comisiones Primeras, en los días señalados en los anuncios no se realizó la votación sobre el proyecto, porque no se realizó ninguna sesión. De esta manera, el orden del día fijado para esos días fue trasladado a la primera oportunidad en que volvieron a sesionar las dos Comisiones. El mismo Procurador reconoce que en los dos casos la votación no se pudo adelantar en los días anunciados, por cuanto en esas fechas no hubo sesión. También señala la Vista Fiscal que en las dos situaciones la discusión y votación del proyecto se llevó a cabo en la primera sesión realizada después del anuncio, es decir, en la “próxima sesión.” Lo cierto es, entonces, que tan pronto pudieron reunirse de nuevo las dos Comisiones se cumplió con lo establecido en lo anunciado anteriormente para la siguiente sesión. Esto indica que no se vulneró el principio de la consecutividad en el anuncio de la discusión y votación del proyecto, por cuanto el orden del día que se había previsto se desarrolló en la primera ocasión en que pudieron sesionar las Comisiones, es decir, en la “próxima sesión.” De esta manera, puede concluirse que en las dos situaciones anotadas sí se cumplió con el objetivo de la norma, cual es el de darle certeza al orden del día de la siguiente reunión, con el fin de que los miembros de las Comisiones o de las Plenarias estén al tanto de lo que se va a debatir y a votar en cada sesión, y no sean sorprendidos con la inclusión de proyectos cuya consideración y votación no había sido anunciada. El hecho mismo de que las votaciones se hubieran efectuado en un ambiente de calma, sin que ningún congresista expresara protestas, indica que en las dos ocasiones se cumplió con la finalidad de la norma. Las razones anteriores conducen a esta Corporación a declarar que durante el trámite del proyecto de ley estatutaria que se analiza sí se cumplió con el anuncio previo que establece el inciso final del art. 160 de la Constitución.
 

ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Importancia
 

El art. 7° de la Ley 819 de 2003 exige que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u conceda beneficios tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República. También permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país. De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada.
 

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Carga de demostrar incompatibilidad del proyecto de ley con el marco fiscal de mediano plazo
 

La Corte considera que los primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa. Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
 

CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Consecuencias jurídicas de la falta de éste/CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Omisión no constituye vicio de trámite
 

En relación con el proyecto de ley estatutaria que aquí se analiza, cabe señalar, en primer lugar, que en la exposición de motivos del proyecto sí se presentó un estimativo del costo fiscal de la iniciativa. En segundo lugar, a partir del debate en la Comisión Primera del Senado se decidió que sí debía haber reposición de votos. Sobre los costos que ello generaría no se hicieron estimativos por parte de los miembros de las Cámaras, aunque durante todo el trámite varios congresistas llamaron la atención acerca de cuán importante sería que el Ministerio de Hacienda conceptuara acerca del impacto fiscal que ello ocasionaría. De otra parte, dentro del trámite legislativo se expresó en varias ocasiones que el hecho de que el proyecto de ley estatutaria tuviera por fin dar desarrollo a una norma constitucional expresa no hacía necesario cumplir con los trámites establecidos en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. A pesar de todo lo anterior, el Ministerio no intervino en ningún momento en el trámite legislativo, como bien lo certificó el Secretario de la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por consiguiente, y en atención a que el Ministerio de Hacienda no participó dentro del trámite legislativo para solicitar que el Congreso incluyera dentro de su deliberación la consideración del impacto fiscal del proyecto y sus consecuencias macroeconómicas, considera la Corte que en este caso la omisión parcial de las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 por parte del Ministerio de Hacienda no constituye un vicio del trámite del proyecto de ley que se analiza.
 

LEY ESTATUTARIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Iniciativa legislativa
 

La Corte reitera lo indicado en la Sentencia C-307 de 2004 en el sentido de que para los proyectos de ley estatutaria que promuevan el goce efectivo de derechos no pueden oponerse como barrera las normas sobre iniciativa gubernamental en materia de gasto público. En lo relacionado con el procedimiento de aprobación de las leyes estatutarias que atañen a los derechos no son obstáculo las normas sobre iniciativa gubernamental para decretar gastos, puesto que dichas leyes constituyen un desarrollo directo de los derechos fundamentales constitucionales, básicos para la materialización del Estado Social Democrático de Derecho. De esta manera, los proyectos de ley estatutaria pueden ser presentados por los congresistas directamente y ser aprobados por el Congreso de la República, sin contar con el aval gubernamental. En estos casos, lo que se requiere es que la ejecución de los gastos que comporten esos proyectos no sea inmediata, de tal forma que el Ejecutivo, al igual que el Congreso al aprobar la ley de presupuesto, puedan programar los recursos necesarios para cubrirlos o propiciar una reforma legislativa, bien sea para ampliar el plazo fijado, o bien para reformar la ley estatutaria aprobada por el Congreso de la República.
 

PARLAMENTO ANDINO-Antecedentes
 

LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION PARLAMENTARIOS ANDINOS-Régimen electoral aplicable
 

El régimen electoral que surge a partir de esta ley y el que habrá de resultar de la aprobación del régimen electoral uniforme para la Comunidad Andina de Naciones constituyen dos sistemas de elección separados y diferentes. El régimen uniforme para la Comunidad Andina sustituirá en su integridad al que se contempla en este proyecto de ley, salvo en lo que defiera expresamente a la normatividad interna colombiana. Esa sustitución no opera por causa de la prevalencia jurídica del régimen electoral uniforme, sino por la misma decisión del Congreso colombiano de que así sea, determinación que obra en el artículo segundo de este proyecto y que habrá de reiterar en el momento en que tenga que decidir sobre la aprobación del Protocolo sobre el régimen electoral uniforme que habrá de acordarse en el futuro. La Corte considera necesario destacar la diferencia y la separación entre el régimen de elecciones que aquí se aprueba y el que habrá de resultar del acuerdo entre los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones. Ello implica que, por ejemplo, los dos regímenes no pueden mezclarse, ni puede pretender utilizarse uno de los dos para suplir los vacíos del otro, salvo que el régimen electoral uniforme defiera el tratamiento de algunos puntos a la legislación interna colombiana – caso en el cual no se estaría en presencia de un vacío, en sentido estricto. Por lo anterior, se declarará la constitucionalidad del artículo segundo, en el entendido de que el régimen electoral transitorio establecido en la presente ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos que establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que éste defiera expresamente a la normatividad interna colombiana.
 

MIEMBRO DEL PARLAMENTO ANDINO-Calidades para ser elegido
 

REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades
 

La norma analizada establece que para los representantes colombianos ante el Parlamento Andino se aplicarán los deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades que se han contemplado en los tratados internacionales, sin hacer ninguna diferenciación. La norma no establece ningún criterio para determinar cuáles de los numerosos tratados ratificados por Colombia son aplicables. No obstante, del contexto y de la finalidad del proyecto de ley se deduce que los tratados relevantes son aquellos que regulan de manera específica la materia, es decir, la elección a dicho parlamento, el régimen de tales parlamentarios, las incompatibilidades con dicha investidura, aspecto que puede estar previsto en diversos instrumentos internacionales. De no existir en los tratados norma expresa que fije un deber, prohibición, inhabilidad o incompatibilidad al respecto, solo se aplicarán las restricciones aplicables a los Senadores de la República.
 

 

REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Inscripción de candidatura/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Facultad de establecer requisitos para inscripción de candidatos al parlamento andino es inconstitucional
 

El parágrafo del artículo determina que “el Consejo Nacional Electoral podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos.” Esta norma es contraria al inciso quinto del artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2003, el cual dispone que “la ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos.” Ello significa que la facultad de determinar los requisitos de seriedad para las candidaturas reposa es en el Legislador, quien no la puede delegar en el Consejo Nacional Electoral. Otra cosa es que el Consejo Nacional Electoral verifique el cumplimiento de los requisitos que sean necesarios para garantizar la operatividad del marco legal de contenido electoral.
 

REPOSICION DE VOTOS-Reconocimiento solamente a los candidatos que fueron elegidos al Parlamento Andino/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REPOSICION DE VOTOS-Constitución no establece que las reglas de reposición de votos tengan que ser iguales para todas las elecciones
 

En relación con la primera pregunta es necesario anotar, en primer lugar, que la Constitución no establece que habrá reposición para todos los candidatos. En ella se establece que este pago estatal se concederá solamente a los que cumplan con el “porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.” Ahora bien, la determinación legal del porcentaje no tiene que ser fija y explícita, sino que puede ser deducible para cada caso. Así ocurre en el caso del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos donde no se contempla un porcentaje fijo, aplicable para todos los casos, sino que éste se puede deducir de los resultados concretos de la elección. Lo mismo sucede en este caso: al determinar que solamente los cinco candidatos elegidos obtendrán reposición de votos se está estableciendo un procedimiento para conocer cuál es el porcentaje de votación mínimo necesario para poder acceder a la reposición de votos. Dicho porcentaje mínimo es el que resulta de la votación obtenida por el elegido que alcanzó el menor número de votos de los cinco que fueron elegidos al Parlamento Andino en representación de Colombia. Por otra parte, de la Constitución no se deduce que las reglas de reposición de votos tienen que ser iguales para todas las elecciones. Además, el mismo artículo 13 del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, que como se dijo fue declarado constitucional en la sentencia C-089 de 1994, contempla diferentes valores por voto para las elecciones de Presidente de la República en primera y segunda vuelta, de Congresistas, de alcaldes y concejales, y de gobernadores y diputados. Por lo tanto, en este caso no se puede decir que es irrazonable que se establezca una fórmula diferente para la reposición de los votos, la cual obedece a la novedad de la elección y a la incertidumbre que existe acerca del número de candidatos que se pueden presentar y acerca de las tareas que cumplirán los representantes elegidos ante el Parlamento Andino.
 

REPOSICION DE VOTOS REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Aplicación del régimen Senadores de la República
 

A primera vista la expresión “en los términos de esta ley”, contenida en el artículo 6°, parecería no referirse a ninguna disposición del proyecto, pues el artículo sexto es el único que se ocupa del tema de la reposición de votos. Sin embargo, ella debe ser entendida en relación con el artículo 10, que determina que los vacíos de la ley se suplirán con las norma aplicables para la elección de los Senadores de la República. De esta forma, ha de entenderse que la expresión anunciada significa que lo referente a la reposición estatal de votos para los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino se regirá por las normas existentes sobre la materia para los Senadores de la República, con la salvedad de que en las elecciones para el Parlamento Andino solamente habrá reposición de votos para los candidatos elegidos.
 

ELECCION PARLAMENTARIOS ANDINOS-Fórmula de conversión de votos y adjudicación de curules
 

REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Período igual al de los congresistas colombianos
 

En la oración final del artículo se dispone que los períodos de los parlamentarios andinos tendrán la misma duración que los que determina la ley para los Senadores y Representantes. Evidentemente, en Colombia no es la ley, sino la misma Constitución, la que determina los periodos de los Congresistas. Por eso, debe declararse la inconstitucionalidad de la expresión “la ley establezca.” De esta manera, la frase dirá que el período de los representantes antes el Parlamento Andino será igual al de los Senadores y los Representantes que es de cuatro años, de acuerdo con lo establecido en el artículo 132 de la Constitución.
 

TRATADO CONSTITUTIVO DEL PARLAMENTO ANDINO-No integra el bloque de constitucionalidad
 

REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Fecha de elección coincidente con la de las elecciones para el Congreso de la República
 

No puede ser objeto de reproche el que se disponga que la elección de los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino se realice en el mismo día que las elecciones para el Congreso de la República. Al respecto es importante anotar que no existe una disposición que prohíba que la elección del Congreso de la República coincida con este tipo de comicios. Esa prohibición sí existe respecto de otras votaciones. Así, el artículo 262 de la Constitución establece que “la del Congreso se hará en fecha separada de la elección de autoridades departamentales y municipales”, pero no prohíbe la coincidencia con la elección de autoridades supranacionales. También hay prohibición de coincidencia de comicios para el caso de las consultas de los partidos y de algunos mecanismos de participación ciudadana. Así, en el art. 10 del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos – la Ley 130 de 1994 – se establece que el Consejo Nacional Electoral “señalará una sola fecha, distinta a las elecciones ordinarias, en la que se efectuarán, a cargo del Estado, las consultas populares que los partidos y movimientos políticos soliciten para escoger sus candidatos a la Presidencia de la República, las Gobernaciones y las Alcaldías.” También en la Ley Estatutaria sobre los Mecanismos de Participación Ciudadana – Ley 134 de 1994 – se determina que ni los referendos (art. 39), ni la consulta para convocar una Asamblea Constituyente o la elección de los delegatarios a ella (art. 63), ni los plebiscitos (art. 77) podrán coincidir con otro acto electoral.
 

REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Periodo “institucional”/REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Reemplazo en caso de falta absoluta o temporal/PERIODO DE ALCALDE-Carácter institucional a partir del Acto Legislativo 02 de 2002/PERIODO DE GOBERNADOR-Carácter institucional a partir del Acto Legislativo 02 de 2002
 

En la oración final del artículo se dispone que el período de los representantes al Parlamento Andino será institucional. Sobre este punto cabe expresar que la discusión acerca de si los períodos son institucionales o personales se ha presentado en el país es con relación a los cargos de elección unipersonal. Así, durante un buen tiempo se agitó un debate jurisprudencial acerca de si los períodos de los alcaldes y gobernadores eran institucionales o personales. Esta controversia fue decidida mediante el Acto Legislativo 02 de 2002, “por el cual se modifica el período de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles”, en el cual se determinó con claridad que los períodos de los gobernadores y los alcaldes son institucionales. En este caso, la norma establece que los períodos de los representantes ante el Parlamento Andino son institucionales, a pesar de que su elección se realiza en listas y de que la Constitución contempla un procedimiento para los casos en los que se presenten faltas – absolutas o temporales - en las corporaciones públicas, consistente en que esas vacancias “serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral” (C.P., art. 134, de acuerdo con modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 03 de 1993). Por lo tanto, la determinación acerca de que el período de los parlamentarios andinos “será institucional” es inapropiada. Empero, ello no la hace inconstitucional. Sin embargo, habrá de interpretarse en el sentido de que los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino son elegidos por un período determinado, que es igual al que fija la Constitución para los Senadores y Representantes, es decir, cuatro años. También habrá de entenderse que en el caso de que se presente una falta – absoluta o temporal - de alguno de los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino lo sucederán en el cargo los candidatos de su lista, de acuerdo con el orden de la lista. Este orden se determinará con base en la opción asumida por el partido o movimiento político correspondiente alrededor de la definición de si su lista de candidatos será cerrada y bloqueada o contará con voto preferente.
 

LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION PARLAMENTARIOS ANDINOS-Vigencia
 

En este caso la norma de vigencia no trata sobre el problema clásico de sucesión de las normas en el tiempo, de acuerdo con el cual en caso de antinomia rige la norma posterior. Como se ha expresado, el régimen electoral que se aprueba a través de esta ley es distinto y separado del régimen electoral uniforme que habrá de aprobarse en la Comunidad Andina de Naciones, de tal manera que la entrada en vigencia del segundo supondrá la sustitución integral del primero, salvo en lo que defiera expresamente a la normatividad interna colombiana. Por lo tanto, se declarará la constitucionalidad de este artículo, en el entendido de que el régimen electoral transitorio establecido en la presente ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos que establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que éste defiera expresamente a la normatividad interna colombiana.
 

 

Referencia: expediente PE-028
 

Revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos.”
 

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
 

 

Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil siete (2007).
 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
 

 

SENTENCIA
 

 

I. ANTECEDENTES
 

La Secretaría del Senado remitió a la Corte, para efectos de su revisión de constitucionalidad, el proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre el asunto de la referencia.
 

 

II. PROYECTO DE LEY BAJO REVISIÓN
 

A continuación, la Corte transcribe el proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”,  conforme al texto remitido por el Congreso.
 

 

“TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA 34 DE 2005 SENADO, 207 DE 2005 CÁMARA
“Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”

“El Congreso de Colombia
 

“DECRETA:
 

“Artículo 1°. Del objeto. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 227 de la Constitución Política de Colombia, los ciudadanos elegirán en forma directa y mediante sufragio universal y secreto cinco (5) Representantes de Colombia al Parlamento Andino.
“Artículo 2°. Del régimen electoral aplicable. Mientras se establece un régimen electoral uniforme, el sistema de elección de los Representantes ante el Parlamento Andino se regirá de acuerdo con la legislación electoral colombiana.
“Artículo 3°. De las calidades. Para ser elegido al Parlamento Andino en representación de Colombia se requieren las mismas condiciones que se exigen para ser elegido Senador de la República.
“Artículo 4°. De los deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades. A los Representantes por Colombia al Parlamento Andino les serán aplicables las mismas normas sobre Deberes, Prohibiciones, Inhabilidades e Incompatibilidades que rigen para los Senadores de la República, además de las que establezcan Tratados Internacionales.
“Artículo 5°. De la inscripción de candidaturas. El Registrador Nacional del Estado Civil o los Registradores Departamentales, inscribirán los candidatos a solicitud de los representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida en la República de Colombia, o de los movimientos sociales o un grupo significativo de ciudadanos colombianos.
“Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos.
“Artículo 6°. Reposición de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los términos de esta ley.
“Artículo 7°. Fórmula de conversión de votos y proceso de adjudicación de curules. Para las elecciones de Parlamentarios Andinos se aplicará el sistema de cifra repartidora, de acuerdo con la votación alcanzada entre las listas que superen el umbral del 2% del total de los votos emitidos válidamente en las elecciones de Parlamento Andino.
“Artículo 8°. Fecha de elecciones y período. Hasta tanto la Comunidad Andina establezca un Régimen Electoral uniforme, las elecciones para los Representantes por Colombia al Parlamento Andino se realizará el mismo día en que se efectúen las elecciones generales de Congreso Colombiano. El período será institucional y será el mismo que la ley establezca para Senadores y Representantes.
“Artículo 9°. Declaratoria de elección de titulares. El Consejo Nacional Electoral, como suprema autoridad electoral, declarará la elección de los Representantes titulares por Colombia al Parlamento Andino y los acreditará ante este organismo.
“Artículo 10. Vacíos. Mientras los países andinos establecen un régimen electoral uniforme, en caso de que se presenten vacíos, estos se interpretarán con las normas que le son aplicables a la elección de Senadores de la República.
“Artículo 11. Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias.”
 

 

III. INTERVENCIONES OFICIALES
 

INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
 

Solangel Ortiz Mejía, apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, intervino en el proceso para aportar distintos datos sobre los antecedentes del proyecto y su relación con la normatividad andina.
 

Expone, en primer lugar, que el art. 227 de la Constitución Política dispone que “la ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano.”
 

Luego, destaca los instrumentos de la Comunidad Andina de Naciones en los que se ha establecido el Parlamento Andino. Así, relata que el 25 de octubre de 1979 se firmó el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, el cual fue aprobado por Colombia mediante la Ley 47 de 1983 y entró en vigor el 8 de diciembre de 1984.  En sus artículos 2 y 3 se determinó que sus miembros serían elegidos por sufragio universal y directo, según el procedimiento que se fijaría en un Protocolo Adicional,  y que hasta que no se dictara el protocolo cada país enviaría cinco representantes al Parlamento, elegidos por los Congresos Nacionales.
 

Posteriormente, el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena), suscrito en Trujillo, el 10 de marzo de 1996, dispuso, en su artículo 42, que el Parlamento Andino es el órgano deliberante del Sistema y ratificó que hasta que no se dictara el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, “el Parlamento Andino estará conformado por representantes de los Congresos Nacionales de conformidad a sus reglamentaciones internas y al reglamento del Parlamento Andino.”
 

Indica entonces que en el artículo 5 del Reglamento del Parlamento Andino se estableció que los miembros el Parlamento son “elegidos por sufragio universal y directo, según el procedimiento establecido en el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo original del Parlamento Andino y el Protocolo Modificatorio al Tratado Constitutivo, así como en el Protocolo Adicional sobre elecciones directas y universales.” En el mismo artículo se prevé que en los países que no han dispuesto aún la elección directa de los parlamentarios andinos, éstos serán designados por los Congresos Nacionales de entre sus miembros.
 

De otra parte, expresa que el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre elecciones directas y universales de sus representantes, suscritos en la ciudad de Sucre, el 23 de abril de 1997, instrumentos que señalan el período de los parlamentarios, así como otras normas relativas a las elecciones, no han entrado en vigor.
 

Concluye este aparte mencionando las siguientes diferencias entre el proyecto de ley aprobado y los instrumentos comunitarios:
 

“Respecto del proyecto de ley existe una diferencia entre el mismo y los instrumentos internacionales vigentes para Colombia, pues el proyecto de ley determina como período de los representantes cuatro años, mientras que el tratado Constitutivo del Parlamento Andino de 1979, aprobado por la Ley 47 de 1983, señala como período de los parlamentarios un término de dos años.
 

“Igualmente, el proyecto de ley no contempla la elección de primera y segunda suplencia de los parlamentarios andinos, como está previsto en el artículo 7 del tratado de 1979, ni menciona el órgano que estará a cargo de pagar las remuneraciones y demás conceptos a los Parlamentarios.”
 

Con base en lo manifestado presenta las siguientes conclusiones:
 

“Si bien la Constitución Nacional permite expresamente la posibilidad de que la ley establezca elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino, tanto el Tratado Constitutivo vigente como su Protocolo modificatorio suscrito en Trujillo, instrumentos de los que Colombia es parte, establecen que transitoriamente los representantes al Parlamento Andino provendrán de los Congresos Nacionales.
 

“De otra parte, con el fin de ratificar el Protocolo referente a las elecciones directas, una vez consultado con los entes competentes, la Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó no tener objeciones para la presentación del proyecto aprobatorio del instrumento en mención, pero condicionó la celebración de elecciones a la destinación de recursos por parte del Gobierno Nacional. Consultado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, advirtió sobre el elevado costo de este proceso electoral para el país, difícil de cuantificar por desconocer el número de candidatos al Parlamento, que permitirá cuantificar el valor del tarjetón, y el costo de la nómina adicional por el pago de los parlamentarios elegidos (...). En consideración a razones presupuestales, el Protocolo no fue presentado para la aprobación legislativa.”
 

Adjunta a su escrito varios documentos elaborados por la Registraduría y el Ministerio de Hacienda, en el año 2004, como respuesta a la intención manifestada – y luego no cristalizada - por el Ministerio de Relaciones Exteriores de presentar al Congreso para su aprobación el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elección Directa y Universal de su Representantes. Así, anexa una carta de la Registradora Nacional del Estado Civil al Viceministro de Relaciones Exteriores, fechada el 9 de julio de 2004, en la que la Registradora expresa que la entidad no tiene objeciones sobre el proyecto, pero aclara que “[e]l Gobierno Nacional, en el evento de que sea aprobado el proyecto, deberá considerar la asignación de las correspondientes partidas que permitan a la Registraduría organizar estas elecciones.”
 

También acompañó otra nota de la Registradora al Viceministro de Relaciones Exteriores, del 3 de septiembre de 2004, en la que ella expresa que “la Entidad no puede asumir los costos que implicarían estas elecciones por cuanto no cuenta con la apropiación presupuestal disponible.”
 

Igualmente, adjunta un oficio de la Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda al Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, del 15 de septiembre de 2003, en la que después de referirse a los arts. 1 y 5 del Protocolo Adicional, asegura que el cumplimiento de esas normas  “representa un costo adicional a las elecciones que contempla nuestro ordenamiento legal, debido a que se tendría que incluir un tarjetón adicional, cuyo costo no es cuantificable dado que no se tienen elementos de juicio para determinarlos, por cuanto los mismos pueden variar dependiendo del número de candidatos inscritos.”
 

En el mismo oficio se transcribe el artículo 10 del Protocolo Adicional, que señala que las remuneraciones de los parlamentarios andinos deben ser asumidos por los respectivos Congresos Nacionales. Al respecto se comenta: “La incidencia presupuestal del precepto anteriormente citado es de $1.312.8 millones anuales adicionales en el presupuesto del Congreso de la República en servicios personales para el pago de los cinco representantes y $56.2 millones en el Fondo de Previsión del Congreso para el pago de cesantías de los mismos (…). Finalmente, y como una ley aprobatoria del presente Protocolo implicaría una serie de nuevos gastos, para su trámite se deberá, en consecuencia, dar cumplimiento a lo establecido en el art. 7 de la Ley 819 de 2003, en especial con relación a la fuente de ingreso adicional generado para su financiamiento. Es menester en relación con este punto recordar la grave situación financiera que atraviesa nuestra Nación y la importancia de racionalizar gastos como recursos con el fin de superar prontamente dicha situación.”
 

2. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
 

Fernando Gómez Mejía, actuando en su calidad de Director del Ordenamiento Jurídico, participó dentro del proceso para defender la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria.
 

En primer lugar, realiza un análisis acerca del trámite que surtió el proyecto de ley en el Congreso de la República. Para ello expone los pasos que deben seguirse y luego de aplicarlos al curso adelantado por el proyecto llega a la siguiente conclusión:
 

“De lo expresado se puede deducir que no existe ningún vicio de forma en el trámite del proyecto del ley estatutaria 34 de 2005 Senado, 207 de 2005 Cámara, por cuanto el Congreso de la República tramitó el proyecto de ley de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución; fue publicado antes de darle trámite en las comisiones primeras constitucionales; aprobado en primero y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas; las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en las plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates correspondientes; entre el primero y segundo debate en cada Cámara mediaron los términos a que aluden los artículos 160 y 161 de la Constitución, y se aprobó con el quórum constitucional requerido en cada Cámara según el artículo 153 de la carta.
 

“Por ello este Despacho concluye que la iniciativa legislativa fue discutida y aprobada en las comisiones y plenarias del Congreso, respetando los plazos, trámites y quórum establecidos en la Carta política y en la Ley 5ª. de 1992.”
 

Luego de describir el articulado del proyecto de ley pasa a explicar la historia y la naturaleza del Parlamento Andino:
 

“El Parlamento Andino es un órgano deliberante del Sistema Andino de Integración, su naturaleza es comunitaria y representa a los pueblos de la Comunidad Andina. Su creación no se contempla de manera explícita en el Acuerdo de Cartagena. Sin embargo, instrumentos como la Declaración de Bogotá, en 1978, el Mandato de Cartagena, en 1979, y la Declaración de Presidentes de Quito del 11 de agosto de 1979 apoyan la creación de un Parlamento para la Comunidad Andina de Naciones.
 

“La Declaración de Caracas, del 27 de septiembre de 1979, determinó la constitución del Parlamento Andino y el 2 de octubre del mismo año se expidió el Acta de Panamá, donde se señala el 25 de ese mes y año como la fecha acordada para la suscripción de su Tratado Constitutivo, en la Paz, Bolivia...
 

“(...)
 

“Durante el VII Consejo Presidencial Andino reunido en Trujillo, Perú, en marzo de 1996, se creó un nuevo marco jurídico para el proceso de integración subregional andino y la voluntad de apoyar el fortalecimiento del Parlamento Andino y de impulsar las elecciones por sufragio universal y directo de todos sus representantes, para lo cual determinaron un plazo máximo de cinco años.
 

“El Protocolo de Trujillo, que fue aprobado por Colombia mediante Ley 323 de 1996, estableció adicionalmente en su artículo transitorio sétimo el mandato de que las elecciones directas de Parlamentarios Andinos se realizarán en un plazo de hasta cinco años desde la entrada en vigencia de la misma norma, la que entró a regir a nivel comunitario en dicho año. Esto implica, en ese momento, la existencia de una obligación comunitaria para nuestro estado de realizar elecciones directas en el año 2002, o por lo menos avanzar decididamente hacia ellas, so pena de incurrir en un incumplimiento al ordenamiento jurídico comunitario.
 

“(...)
 

“Por otra parte, con ocasión del IX Consejo Presidencial en Sucre, Bolivia, los días 22 y 23 de abril de 1997, los Presidentes reiteran su compromiso de continuar consolidando el proceso de integración subregional. En la misma reunión se suscribe el Protocolo Modificatorio del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y se da un avance significativo en cuanto al tema de elecciones directas, al suscribirse y aprobarse por parte de los Ministros de Relaciones Exteriores de los cinco países el protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus representantes.
 

“Dicho Protocolo ratifica lo dispuesto por los Presidentes en Trujillo, pues establece que en un período no mayor a cinco años deben ponerse en marcha los procedimientos necesarios para que en los Países Miembros se lleven a cabo los procesos de elección de los diferentes representantes al Parlamento Andino por medio del sufragio universal, directo y secreto.”
 

Menciona entonces que el art. 4 del Protocolo establece que hasta tanto no se establezca un régimen uniforme de elecciones, el régimen para las elecciones de los parlamentarios andinos de cada país será el decidido por cada país. Resalta además que en el XV Consejo Presidencial de Quito, realizado en junio de 2005, los Presidentes participantes reiteraron la importancia de la suscripción del Protocolo sobre Elecciones Directas del Parlamento Andino y exhortaron a los Congresos Nacionales a ratificarlo. Igualmente, destaca que en el XXVI período ordinario de sesiones del Parlamento Andino se recomendó que las elecciones directas de los parlamentarios andinos por la República de Colombia, por sufragio universal y directo, fueran aprobadas por el Congreso de la República, con el objeto de poder llevar a cabo la elección  en el año 2006.
 

A continuación destaca que la elección de los parlamentarios andinos mediante voto universal y directo se fundamenta en el artículo 227 de la Constitución, el cual está en concordancia con los artículos 9, 40 – num. 2 -, 258, 95, 150 –num. 16 – y 189.
 

Con base en todo lo señalado recapitula de la siguiente manera:
 

“Así las cosas, la elección directa y universal de los parlamentarios andinos era una necesidad para Colombia como una demostración de la voluntad de cumplimiento de sus compromisos y obligaciones internacionales, que en materia de integración andina tienen su fundamento en el Acuerdo Subregional Andino, Acuerdo de Cartagena, y especialmente en el Protocolo de Trujillo.
 

“Constituyéndose en un paso más en el proceso de integración de los países andinos. Los esfuerzos que hasta la fecha se han hecho en el orden económico y legislativo se deben complementar de manera decisiva en el campo político; lo cual se alcanza, sin duda, al establecerse la elección directa de los representantes al Parlamento Andino, como lo prevén las Constitución Política colombiana y los tratados internacionales aprobados por nuestro país.
 

“En consecuencia, resulta indispensable para el Estado colombiano cumplir con la Constitución Política de Colombia, con las obligaciones internacionales derivadas del Acuerdo de Cartagena y de su protocolo Modificatorio de Trujillo y el Acta de San Francisco de Quito, en relación con la 'la elección directa de representantes al Parlamento Andino por sufragio universal, secreto y directo”, como ya lo establecieron Venezuela y Ecuador.
 

“Finalmente, se observa que el articulado del proyecto se ajusta a los postulados del Acto Legislativo 01 de 2003 y recoge en un todo las disposiciones contenidas en esa enmienda a la Constitución Nacional; en cuanto la circunscripción, procedimiento y sistema electoral se acogen las mismas normas existentes en la legislación colombiana para la elección de senadores, mientras se expide una legislación única a nivel andino.”
 

3. INTERVENCIÓN DEL PARLAMENTO ANDINO
 

Rubén Vélez Núñez, Secretario General del Parlamento Andino, intervino en el proceso para ilustrar sobre los antecedentes regionales del proyecto de ley bajo análisis y para resaltar la importancia del proyecto para el proceso de integración andina.
 

En primer lugar, el interviniente expone el marco jurídico-institucional que dio origen al proyecto. De esta manera, plantea que el art. 227 de la Constitución Política dispone que se promoverá la integración económica, social y política con los países de la región y que “la Ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del parlamento andino y el parlamento latinoamericano”.
 

Expresa que, en concordancia con lo anterior, el Gobierno colombiano ha suscrito todos lo tratados que hacen parte del ordenamiento jurídico comunitario de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), entre ellos el Protocolo de Trujillo de 1996, que fue ratificado por el Congreso de la República mediante la ley 323 de 1996. Anota que precisamente en la reunión de Trujillo (Perú) se creó “el nuevo marco jurídico para el proceso de integración subregional andino con el establecimiento de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y con ésta el SAI (Sistema Andino de Integración). En esta misma ocasión los mandatarios andinos expresaron su voluntad política de apoyar el fortalecimiento del Parlamento Andino y de impulsar las elecciones por sufragio universal y directo de todos sus representantes, para lo cual determinaron un plazo máximo de cinco años. Según lo establecido en el Acuerdo de Cartagena (Protocolo de Trujillo de 1996) en sus artículos 42 y 43 el Parlamento Andino se consagró como el órgano deliberante de la Comunidad Andina, de naturaleza comunitaria y representante de los pueblos andinos.”
 

Sobre el Parlamento Andino y los antecedentes regionales del proyecto de ley estatutaria que se examina expresa:
 

“El Parlamento Andino, con sede en Bogotá, Colombia, es uno de los órganos encargados de la promoción y orientación del proceso de integración y es el órgano referido al examen deliberante del Sistema de Integración Andino. También se le considera representante de los pueblos de la Comunidad Andina, con atribuciones acerca de la marcha del proceso de integración y la sugerencia de acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la adopción de modificaciones, ajustes o nuevos lineamientos generales con relación a los objetivos programáticos y a la estructura institucional del mimo SistemaArtículo 43 del Acuerdo de Cartagena.
 

“Los parlamentarios andinos están llamados a ser elegidos para dicha corporación por votación popular directa, antes que designados por los respectivos Parlamentos Nacionales – los cuales, a su vez sufragan los gastos de sus delegados ante el Parlamento Andino. Al respecto es oportuno señalar que hasta la fecha ya hay elección popular directa en Ecuador y PerúAntes de que Venezuela denunciara el Acuerdo de Cartagena, este país tenía representantes ante el Parlamento Andino, elegidos de manera directa mediante sufragio universal y secreto.
 

“Con ocasión del IX Consejo Presidencial en Sucre, Bolivia, los días 22 y 23 de abril de 1997, los Presidentes reiteran su compromiso de continuar consolidando el proceso de integración subregional. En la misma reunión se suscribe el Protocolo Modificatorio del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y se da un avance significativo en cuanto al tema de elecciones directas, al suscribirse y aprobarse por parte de los Ministros de Relaciones Exteriores de los cinco países el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes.
 

“Dicho Protocolo ratifica lo dispuesto por los Presidentes en Trujillo, pues establece que en un período no mayor a cinco años deben ponerse en marcha los procedimientos necesarios para que en los Países Miembros se lleven a cabo los procesos de elección de los diferentes representantes al Parlamento Andino por medio del sufragio universal, directo y secreto.
 

“El artículo 4 del Protocolo establece que en tanto se establezca un régimen electoral uniforme, el sistema de elección de los representantes titulares ante el Parlamento, así como el de sus suplentes, se regirá de acuerdo a la legislación interna de cada país miembro. Por último, su artículo 13 establece que al Parlamento Andino le corresponde la reglamentación orgánica, estructural y funcional del Protocolo.
 

“De igual manera, en el marco del XV Consejo Presidencial en Quito, Ecuador, realizado en el mes de junio de 2005, los Presidentes de Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela reiteraron la importancia de la suscripción del Protocolo sobre Elecciones Directas del Parlamento Andino. Igualmente, exhortaron los Congresos Nacionales de los Países Miembros que aún no lo han ratificado a hacerlo en el más corto plazo posible, de modo que se realicen las elecciones directas y universales de los representantes ante el Parlamento Andino en los procesos electorales que estén próximos a ejecutarse.
 

“En este mismo sentido, la Plenaria del Parlamento Andino, en reiteradas ocasiones ha venido recomendando que las elecciones directas de los parlamentarios andinos por la República de Colombia, por sufragio universal y directo, se realicen en el menor plazo posible.
 

“(...)
 

“Desde la suscripción del Protocolo de Trujillo han pasado más de 10 años y el gobierno colombiano aún no ha dado cumplimiento al mandato supranacional de reglamentar lo correspondiente a las elecciones directas y universales de sus representantes ante el órgano deliberante de la CAN.”
 

A renglón seguido manifiesta que a través del Acuerdo de Cartagena se conformó una Organización Internacional de Integración – la Comunidad Andina de Naciones, y que el Acuerdo “se configura como un tratado multilateral suscrito según la disciplina de la Convención de Viena 'sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados.” Por eso, afirma que las disposiciones del Acuerdo de Cartagena “tienen el carácter de supranacionales, intangibles, vinculantes, prevalentes y preeminentes, autónomas, de aplicación directa, así como de efectos directos e inmediatos.”
 

Resalta entonces “el carácter vinculante del Acuerdo de Cartagena, pues las normas emitidas en el seno de la Comunidad comprometen a los Países Miembros y deben ser acogidas, observadas y respetadas por éstos.” Al respecto anota que el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal Andino de Justicia de la Comunidad Andina  establece el carácter vinculante de la normatividad andina al disponer:
 

“Los países miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
 

“Se comprometen, asimismo a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculicen su aplicación.”
 

De allí concluye:
 

“Por todo lo anterior, es claro que las disposiciones supranacionales de la Comunidad Andina que establecen la elección mediante sufragio universal y directo de los representantes de los países miembros ante el Parlamento Andino deben ser observadas y acatadas por los gobiernos nacionales, con el fin de respetar el ordenamiento jurídico superior y materializar la representación popular y democrática de los pueblos andinos dentro del proceso de integración.
 

“En suma, el gobierno colombiano tiene el deber de dar cumplimiento a las disposiciones andinas de realizar las elecciones directas y de garantizar la participación y el cumplimiento de funciones de sus representantes ante el Parlamento Andino”
 

Asegura que el proceso de integración andina ha generado “una serie de oportunidades inmejorables de desarrollo y progreso para nuestros países” en sus 36 años de existencia, a pesar de lo escollos que ha tenido que afrontar. Precisamente, considera que
 

“actualmente la CAN presenta un problema conocido por los expertos de la materia como 'Déficit Democrático en la Integración' el cual consiste en que las autoridades ejecutivas del proceso integracionista son las encargadas de diseñar las políticas, implementarlas y adicionalmente ejercen el control de su aplicación debido a la debilidad de un ente evaluador que garantice su adecuada ejecución.
 

“Esta última función debe ser realizada por un órgano autónomo fuerte, con capacidad vinculante en sus pronunciamientos, y que garantice la debida aplicación de las directrices integracionistas, lo cual sólo podrá darse cuando el Parlamento Andino goce de la legitimidad que le otorga tener miembros designados directamente por el pueblo.
 

 

“(...)
 

“Es así como se evidencia el déficit democrático, por cuanto, al afectarse a los parlamentos nacionales en sus competencias quitándoselas para transferirlas o congelarlas, por vía indirecta se está cercenando la capacidad de decidir de los ciudadanos. Por otro lado, se observa que el Ejecutivo de alguna manera absorbe estas atribuciones transferidas o congeladas, ejerciéndolas en virtud de su atribución de manejar las relaciones internacionales, ya en un estadio de integración con un control mínimo por parte del parlamento.
 

“En segunda instancia, y como prolongación de la anterior idea, se observa cómo estos poderes regulativos que han perdido los Parlamentos Nacionales, cuando no se le han cercenado totalmente al Estado Nación, le han sido asignados a instancias supranacionales conformadas por miembros de los ejecutivos nacionales y/o instancias que siendo supranacionales no responden en su conformación a los principios  establecidos por el sistema político de la democracia representativa. Este aspecto enunciado es la segunda forma como se observa el problema del déficit democrático en la integración y frente al mismo se considera pertinente plantear las siguientes cuestiones: ¿a quién responde estos funcionarios supranacionales? ¿Qué medio de control democrático los somete? ¿A qué riesgos se ven ellos sometidos en el ejercicio de sus funciones?
 

“Uno de los fundamentos para elegir directamente a los representantes ante el Parlamento Andino y de esta manera legitimarlo en el marco del proceso de integración, radica entonces en la falta de capacidad del SAI para orientar una participación más activa del órgano deliberante que implique una efectiva democratización del Proceso Andino de Integración.”
 

De esta manera, recapitula así:
 

“Por lo antes expuesto, resulta claro que las elecciones directas y universales de los representantes de la República de Colombia ante el Parlamento Andino, no sólo representan el cumplimiento de un mandato superior, el mismo que establecía un plazo que a la fecha ya se venció, sino que por otro lado consolida la democracia en la subregión andina.
 

“La representación de los pueblos de manera efectiva en el Sistema Andino de Integración, más que un anhelo, constituye el camino de fortalecimiento y consolidación del proceso de integración andino. La dinámica comercial y política actuales, llevan a que cada día sea más importante profundizar en la integración con nuestros vecinos, razón principal que mantiene la validez y vigencia de la CAN y del SAI. Sin embargo, esa misma dinámica impone unos retos que deben ser asumidos por los países miembros en pro de participar en la construcción de políticas y programas que garanticen el bienestar de nuestros pueblos y contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida.
 

“El Parlamento Andino está llamado a convertirse en la columna vertebral del proceso de integración andina y suramericana. Por lo tanto, es indispensable que los países miembros respalden mediante la elección directa de sus representantes la consolidación y legitimación del órgano representante de los ciudadanos andinos en el contexto supranacional.”
 

 

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
 

El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, rindió su concepto y solicitó que se declarara la inexequibilidad del proyecto de ley.
 

En su escrito, la Vista Fiscal describe el contenido del articulado y luego asegura que el proyecto “desarrolla cabalmente el art. 227 de la Constitución Política.” Sin embargo, el Procurador también describe el curso de la iniciativa legal en el Congreso de la República, luego de lo cual concluye que en el trámite se incurrió en distintos vicios que redundan en la inconstitucionalidad del proyecto.
 

En primer lugar, afirma que se violó el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Sobre este punto manifiesta que se presentaron “dos violaciones a la prohibición de votar un proyecto en sesión diferente a aquella para la cual fue anunciado, lo cual implica la invalidez de la aprobación en tales casos.”
 

La primera violación se habría presentado en el primer debate en el Senado de la República, pues en ella no se habría cumplido con la norma sobre el anuncio previo:
 

“(...) en sesión de fecha 20 de septiembre de 2005 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley 034 de 2005 Senado para la próxima sesión que fue convocada para el día 21 de septiembre, pero llegada esa fecha no tuvo lugar sesión alguna. La siguiente sesión se realizó el 27 de septiembre y en ella se retomó el estudio de los proyectos anunciados para debate y aprobación el 21 de septiembre. ¿Qué significa ello? Pues que se violó el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, debido a que el proyecto fue sometido a votación en sesión diferente a aquélla para la que previamente fue anunciado, entonces, la aprobación que tuvo lugar en primer debate del Senado se impartió sin cumplir el requisito señalado, por lo tanto, carece de eficacia. La votación ha debido hacerse el día 21 de septiembre de 2005, fecha para la que previamente fue anunciada, y no otro día.”
 

La segunda violación se habría configurado en el primer debate en la Cámara de Representantes, por motivos similares:
 

“(...) al finalizar la sesión del 6 de diciembre de 2005, sesión en la que se realizó el anuncio del proyecto de ley N° 207/05 Cámara, 034/05 Senado se indicó: 'se levanta la sesión y se cita para mañana a las diez de la mañana.' Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, se está frente a una fecha plenamente determinada. En este sentido, la votación debía tener lugar al día siguiente al 6 de diciembre de 2005, es decir el 7 de diciembre, pero finalmente ésta se dio el 13 de diciembre de 2005. Así, se pregunta: ¿debe entenderse que el orden del día previsto para  el 7 de diciembre sería el del día en el que se volviera a sesionar? O mejor aún ¿ a la expresión mañana puede dársele el alcance de próxima sesión? Lo anterior, teniendo en cuenta que no se realizó sesión alguna entre la sesión en la que se hizo el anuncio y aquella en la que finalmente se llevó a cabo la votación. Para este Despacho la respuesta es negativa. Responder afirmativamente los interrogantes planteados implicaría flexibilizar en extremo la interpretación del requisito exigido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 al punto de terminar haciéndolo inoperante. La votación ha debido hacerse en la sesión del 7 de diciembre que fue para la que previamente se anunció. Ese es el real alcance del artículo 160 constitucional. En estos casos, si se cambió la fecha de la sesión, lo procedente es actuar en la forma como lo establece el artículo 8 citado: en una sesión anunciar la fecha en que se discutirá y votará un proyecto de ley.”
 

Anota que el vicio es insubsanable. Al respecto asegura que el vicio se presentó tanto en el Senado como en la Cámara, y que se evidenció desde el primero de los debates en el Senado, razón por la cual el proyecto no ha debido seguir su curso. Así, como “el vicio ocurrió en una de las etapas iniciales, corregirlo implicaría repetir todo el procedimiento.”
 

Por lo anterior, el Procurador General de la Nación solicita que se declare la inexequibilidad el proyecto por violación de la norma que ordena anunciar  previamente el debate y aprobación de los proyectos.
 

En segundo lugar, la Vista Fiscal considera necesario llamar la atención de los Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las dos Cámaras, “en el sentido de dejar constancia en las certificaciones del quórum y del desarrollo de las votaciones, es decir que deben indicar el número exacto de Senadores y Representantes que adoptan las decisiones.”
 

En relación con la votación manifiesta también que la certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado no es clara: “La certificación señala que el proyecto fue aprobado por unanimidad y que obtuvo 14 votos afirmativos. No resulta precisa la afirmación anterior, pues por un lado se indica que el proyecto de ley fue aprobado por unanimidad y seguidamente se expresa que lo fue con el voto afirmativo de 14 senadores. Se pregunta, ¿si la Comisión Primera del Senado está integrada por 35 miembros no se necesitaría el voto favorable de todos ellos para que la votación fuese unánime? Se reitera la poca claridad de la certificación y por el contrario se considera contradictorio su contenido. Aunado a lo anterior, revisada el Acta N° 13 del 27 de septiembre de 2005, que corresponde a aquella en que tuvo lugar la discusión y aprobación del proyecto de ley en estudio, tampoco fue posible determinar la distribución de los votos emitidos.”
 

Además, considera que no es clara la certificación del Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes acerca de la votación, “pues no se expresa cómo estuvieron distribuidos los votos. Vista el Acta N° 27 de 2005, que corresponde a la sesión en la que se realizó la discusión y votación este despacho considera que la aprobación se obtuvo con el voto afirmativo de todos los miembros presentes de la comisión, debido a que no se advierte ni en la certificación ni en el acta constancia expresa de voto en contra.”
 

De la misma manera, afirma que la certificación sobre la votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes no señala de forma clara el desarrollo de la votación, “debido a que no se expresa cómo estuvieron distribuidos los votos, vista el Acta N° 232 de 31 de mayo de 2006, que corresponde a la sesión en la que se realizó la discusión y votación, este despacho considera que la aprobación se obtuvo con el voto afirmativo de todos los miembros presentes de la Comisión, en razón de que no se advierte ni en la certificación, ni en el acta constancia expresa de voto en contra.”
 

Lo mismo señala acerca de la certificación expedida sobre la votación del Informe de Conciliación en la Plenaria de la Cámara. Al respecto se expresa que ella no señala de forma clara el desarrollo de la votación del proyecto en Plenaria de la Cámara, “debido a que no se expresa cómo estuvieron distribuidos los votos, vista el Acta N° 235 de 13 de junio de 2006, que corresponde a la sesión en que se realizó la discusión y votación, este despacho considera que la aprobación se obtuvo con el voto afirmativo de todos los miembros presentes de la Comisión, en razón de que no se advierte ni en la certificación ni en el acta constancia expresa de voto en contra.”
 

Por todo lo anterior, el Ministerio Público le solicita a la Corte que examine si se cumplió efectivamente con el quórum requerido para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria.
 

En tercer lugar, después de analizar la intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Procurador General de la Nación concluye que el trámite del proyecto contiene otro vicio insubsanable, puesto que para la aprobación del proyecto no se estudiaron los costos fiscales que comportaba y la fuente adicional de ingreso para su cubrimiento. Dice al respecto:
 

“(…) al margen de la importancia de la elección directa de los Parlamentarios Andinos, una vez analizado el escrito del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el cual se sostiene que conforme a los oficios aportados por la Registradora Nacional del Estado Civil y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no existen recursos disponibles para realizar las elecciones de los Parlamentarios Andinos y mucho menos hay disponibilidad presupuestal para el pago de los salarios, el Despacho echa de menos que dentro del trámite del proyecto de ley se hubiese proyectado el costo que implica la puesta en marcha de la iniciativa y, en ese orden, se pregunta si el proyecto de ley objetado, para no vulnerar el art. 151 de la Constitución debió cumplir los presupuestos exigidos por el art. 7 de la Ley 819 de 2003…”
 

Sobre el punto manifiesta que “en relación con las leyes que preceden al presupuesto público y que conforman los denominados títulos de gasto, el Gobierno puede tener diferentes grados de discrecionalidad respecto de su inclusión en el presupuesto.” De esta manera, afirma que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en relación con las leyes que contemplan prestaciones laborales o que desarrollen el Estado de Derecho o los derechos fundamentales no existe realmente un margen de discrecionalidad para el Ejecutivo. Por el contrario, otras leyes “sí admiten una cierta forma de discrecionalidad en el sentido de permitirle al Gobierno que, al estructurar el presupuesto, fije prioridades y si es el caso postergue para vigencias futuras ciertos gastos que, frente a la escasez de recursos, deban ceder su paso a erogaciones que se consideran indispensables.”
 

A partir de lo anterior concluye que el artículo 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003 “se refiere en general a los proyectos de ley que entrañen gasto público directo o indirecto. Directo, si cuando hayan de cumplirse conlleven erogaciones con cargo a los recursos estatales, e indirectos en la hipótesis de los beneficios o exenciones tributarias que un sector de la doctrina denomina 'gastos por beneficios tributarios' y que otro sector identifica como 'renuncias fiscales.”
 

Por lo tanto, concluye que el sentido del art. 7° citado es “obligar al Legislador a examinar siempre la viabilidad financiera de las leyes que apruebe, como lo impone la situación actual de nuestras finanzas públicas (…). Es por ello que se puede concluir que el proyecto de ley analizado no se ajusta al art. 7 de la Ley 819 en tanto que en el trámite legislativo no se estudió el impacto fiscal de los gastos que implica dicha normativa: en ninguna parte se hizo la más mínima alusión al tema, luego es apenas natural que no se sepa ni el costo fiscal de la iniciativa ni la fuente de ingreso fiscal adicional generada para el financiamiento de dicho costo, razón por la cual puede concluirse que el proyecto de ley analizado vulnera el art. 151 de la Constitución Política”
 

El concepto de la Vista Fiscal finaliza con el siguiente resumen de la intervención:
 

“El Ministerio Público concluye que el proyecto de ley analizado adolece de vicios de trámite insubsanables y, a su vez, presenta problemas de tipo sustancial que lo hacen inexequible. Veamos:
 

“3.1. En cuanto a los aspectos formales: i) por violación del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 tanto en el primer debate en Senado como en primer debate en Cámara de Representantes. ii) vulneración del requisito de la mayoría absoluta para la aprobación de las leyes estatutarias consagrado en el artículo 153 Superior, por virtud de la ausencia de claridad sobre el desarrollo de las votaciones en las certificaciones expedidas por los secretarios de la Comisión Primera del Senado, de la Comisión Primera de la Cámara y de la Plenaria de la Cámara.
 

“En este sentido, el Ministerio Público reitera el llamado de atención a los secretarios de las Comisiones y Plenarias en el sentido que tienen la obligación constitucional de dejar en las actas y en las certificaciones información expresa, clara y concreta acerca del transcurso de las sesiones y en torno al quórum y las votaciones, con el fin de permitir que se ejerza a cabalidad el control de constitucionalidad.
 

“3.2. Por otra parte, el proyecto de ley vulnera el art. 151 de la Constitución Política por desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, referido al análisis del impacto fiscal de la ley.”
 

 

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
 

Competencia
 

1. De conformidad con los artículos 153 inciso 2° y 241 numeral 8° de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer del proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”, tanto por su contenido material, como por vicios de procedimiento en su formación, por tratarse de la revisión de un proyecto de ley estatutaria.
 

La competencia del legislador estatutario en la reglamentación de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales
 

2. El proyecto que se analiza reglamenta la elección directa de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En vista de ello, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de la Carta, que dispone que las funciones electorales se regularán mediante leyes estatutarias.
 

En este punto es pertinente aclarar que, como la Corte lo ha indicado en varias ocasiones, un proyecto de ley estatutaria puede contener normas que no sean de contenido estatutario. De esta manera, el hecho de que la Corte Constitucional realice el control previo de constitucionalidad sobre la integridad del proyecto no significa que todas las normas del mismo tengan un carácter estatutario. Es decir, si bien todas las normas del proyecto serán examinadas en su constitucionalidad, ello no significa que para la reforma de cualquier norma del mismo sea necesario cumplir con las exigencias propias de los proyectos de ley estatutaria. Al respecto se expresó en la Sentencia C-307 de 2004, en la que se realizó el estudio previo de constitucionalidad del proyecto de ley “por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”:
 

 

“¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias.
 

“Esta concurrencia, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas materias, que en general están sujetas a la reserva especial, sin que resultase razonable, en tal caso, que el legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y otra estatutaria.Magistrados Ponentes Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra. Ver al respecto también las Sentencias C-473 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1338 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlessinger; C-114 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, C-523 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
 

 

Lo anterior significa que la inclusión de una norma de carácter ordinario dentro de un proyecto de ley estatutaria no “petrifica” el rango o tipo de ley con el que debe ser modificado el precepto respectivo.
 

Ahora bien, en esta  sentencia la Corte no indicará cuáles son las normas del proyecto que tienen carácter estatuario y cuáles las que tienen un carácter ordinario, puesto que el objeto de la providencia es el de practicar el examen integral del proyecto. La definición de cuáles normas de un proyecto de ley estatutario tienen carácter ordinario se debe realizar en un proceso propio, en el que se estudie concretamente la norma en cuestión.
 

A pesar de todo lo señalado se puede afirmar que, en esencia, este proyecto reglamenta funciones electorales, a pesar de que puede contener algunas normas que no posean carácter estatutario.
 

3. De otra parte, es importante mencionar que la Corte ha reiterado en sus pronunciamientos que el análisis de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria es integral y definitivo. La integralidad del examen significa que la Corte debe hacer el estudio tanto del trámite del proyecto como de su contenido material. A su vez, el carácter definitivo del juicio implica que las normas del proyecto que son declaradas constitucionales hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y, por consiguiente, no podrán ser demandadas nuevamenteVer al respecto la sentencia C-011 de 2004, M.P. Alejandro Martínez Caballero, que fijó las características del examen previo de constitucionalidad al analizar el proyecto de ley mediante el cual se reglamentó el voto programático. Ver también, entre otras, la sentencia C-088 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, que trató sobre el proyecto de ley que desarrollaba el Derecho de Libertad Religiosa y de Cultos; los Autos de Sala Plena Nos. 038 de 1998 y 042 de 2002, M.P. Hernando Herrera Vergara y Clara Inés Vargas Hernández, respectivamente, que confirmaron los autos que habían rechazado sendas demandas presentadas contra normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, por cuanto ellas ya habían hecho tránsito a cosa juzgada; la sentencia C-292 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, que examinó el proyecto que reglamentaba las veedurías ciudadanas, y en la cual el magistrado ponente formuló un salvamento parcial de voto, referido entre otras cosas a su desacuerdo con la definición de la Corte acerca de este punto; y la sentencia C-307 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra, en la que se hizo la revisión previa de constitucionalidad del proyecto de ley que establecía el voto electrónico.
 

ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA N° 34 DE 2005 –SENADO, 207 DE 2005 -CÁMARA
 

4. Para su aprobación, los proyectos de ley estatutaria  deben cumplir con los requisitos propios de los proyectos ordinarios (C.P., arts. 157 ss.), además de los exigidos especialmente para ellos (C.P., art. 153). 
 

De esta manera, los proyectos de ley estatutaria deben cumplir con los siguientes requisitos para convertirse en ley de la República:
 

 

5. A continuación se presenta la secuencia de los procedimientos surtidos por el proyecto de ley que se examina, para luego pasar a analizar los distintos puntosCon el propósito de poder identificar los distintos cuadernos del expediente en los que se encuentran los documentos a que se hará mención en adelante, el cuaderno principal se identificará como CPrin. Los cuadernos de pruebas se identificarán con la letra C, seguida de un número que representa el número del cuaderno (el expediente tiene un cuaderno principal y 6 cuadernos de pruebas).
 

- El proyecto fue presentado el día 28 de julio de 2005, por los Representantes a la Cámara Luis Fernando Duque, Jaime Darío Espeleta y Tania Álvarez Hoyos, y por los Senadores Alfonso Angarita Baracaldo y Samuel Moreno Rojas. Fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 481 del 4 de agosto de 2005 (páginas 2-5), como proyecto de ley No. 034 de 2005 –Senado.
 

- La ponencia para primer debate, presentada por el Senador Andr&eacu