Sentencia C-473/04
DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones de existencia y desarrollo
DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que las distintas normas constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes señalan la importancia del debate parlamentario en la realización del principio democrático.
DEBATE PARLAMENTARIO-Elementos fundamentales señalados en la Constitución
DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones legales
DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance del término “debate”
DEBATE PARLAMENTARIO-Iniciación y terminación
DEBATE PARLAMENTARIO-Determinación de suficiente ilustración/DEBATE PARLAMENTARIO-Garantía de participación a las minorías a través de la figura de la suficiente ilustración
La suficiente ilustración se presenta, de manera general, cuando en la respectiva célula legislativa la mayoría de los congresistas que la componen consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta figura, a la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo, se garantizan condiciones de participación a las minorías.
DEBATE PARLAMENTARIO EN PROYECTO DE LEY-No violación de reglas cuando no han intervenido todos los Congresistas inscritos/DEBATE PARLAMENTARIO-No establecimiento de condiciones sobre calidad o profundidad/DEBATE PARLAMENTARIO-Reglas no están orientadas a su calidad o suficiencia/JUEZ CONSTITUCIONAL EN DEBATE PARLAMENTARIO-No juzgamiento de calidad y suficiencia
La Corte ha estimado que no se violan las reglas sobre debate parlamentario de un proyecto de ley cuando no han intervenido todos los congresistas inscritos para hacerlo, después de que el debate se ha prolongado por más de tres horas o cuando para facilitar el proceso de debate éste se haya organizado por bancadas, pues ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideración del Congreso. Las reglas existentes están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. Ninguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia. Los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Interpretación de las normas regulatorias
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Aplicación en la interpretación de reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE DEBATE PARLAMENTARIO-Análisis de la trascendencia de un vicio de forma
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN DEBATE PARLAMENTARIO-Determinación si vicio de procedimiento genera inconstitucionalidad o se trata de una irregularidad irrelevante
Para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas.
FORMACION DE LA LEY-No toda vulneración de una regla acarrea ineluctablemente la invalidez o inconstitucionalidad
De manera general, ha señalado la Corte que “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, (…).”
TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidad que puede convalidarse
Puede suceder que se trate de una irregularidad que pueda ser convalidada en el proceso mismo de formación de la ley, “en la medida en que se haya cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento.”
TRAMITE LEGISLATIVO-Vicio no convalidado que puede subsanarse devolviéndolo a la autoridad que lo profirió
Puede suceder que la Corte, de conformidad con lo que establece el artículo 241 de la Constitución, al hacer la revisión del trámite legislativo constate que un vicio no convalidado puede ser subsanado devolviéndolo a la autoridad que lo profirió para que ésta proceda a subsanarlo.
TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidad no constitutiva de inconstitucionalidad cuando se cumple materialmente con el procedimiento constitucional aún cuando nominalmente haya sido tramitado de manera distinta
Ha reconocido la Corte que se está ante una irregularidad que no acarrea la inconstitucionalidad de la ley cuando se ha cumplido materialmente con el procedimiento señalado en la Constitución, aun cuando nominalmente haya sido tramitado de manera distinta.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Subsanación de vicios de trámite
De manera general, tal como lo ha señalado ésta Corporación, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo, o cuando para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad, o cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencido.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Factores a examinar al estudiar gravedad de la irregularidad
De conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, y el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992, la Corte ha señalado que al estudiar la gravedad de la irregularidad ocurrida en el trámite legislativo debe examinar “(i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIONES-Expedición y reforma/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIONES-Condiciones para modificaciones/LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Modificaciones
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATE PARLAMENTARIO-No comprende la calidad, ni la suficiencia, ni los argumentos esgrimidos
El control constitucional sobre las características del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. El alcance del control constitucional se circunscribe a que se hayan cumplido las etapas que permiten debatir en las comisiones y en las plenarias un proyecto de ley y a que se reúnan los requisitos que propenden por asegurar un espacio de deliberación democrática.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-No cualquier fallo procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance respecto de la trascendencia de un vicio de forma/PROYECTO DE LEY-Características de los vicios de carácter sustancial
No cualquier falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad. En virtud del principio de instrumentalidad de las formas, algunas fallas pueden ser intrascendentes, otras pueden ser suplidas por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otras pueden ser saneadas a lo largo del proceso legislativo y otras constituyen vicios subsanables. Los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de ley han sido definidos por la jurisprudencia como “vicios de carácter sustancial.” Tales vicios tienen las siguientes características: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta. Como consecuencia del principio de instrumentalidad de las formas, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, así como el conjunto integral del trámite legislativo.
DEBATE PARLAMENTARIO-Principal derecho de las mayorías/DEBATE PARLAMENTARIO-Principal garantía para las minorías/FORMACION DE LA LEY-Armonización de derechos de las mayorías con las garantías para las minorías/DEBATE PARLAMENTARIO-Decisión por mayorías sin atropellar a las minorías
DEBATE PARLAMENTARIO-Oportunidad de ser escuchadas efectivamente las minorías
DEBATE PARLAMENTARIO-Función esencial de proposición de suficiente ilustración/TRAMITE LEGISLATIVO-Verificación de la votación de la proposición de suficiente ilustración/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia de vicio de inconstitucionalidad por cumplimiento de requisitos ante falta de verificación de la votación de la proposición de suficiente ilustración/TRAMITE LEGISLATIVO-Verificación de la votación como garantía para las minorías en proposición de suficiente ilustración
La proposición de suficiente ilustración tiene como función esencial facilitar que las mayorías decidan cuando consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, si ya han transcurrido los lapsos que aseguran un espacio de deliberación pública pluralista y se han cumplido los requisitos que garantizan los derechos de las minorías. La verificación de la votación es una garantía para las minorías con la cual se busca impedir que se burlen las reglas sobre quórum y mayorías decisorias. No obstante, si del contexto resulta claro que se cumplieron estos requisitos en la aprobación del proyecto y de las actas y demás pruebas se deduce que las minorías pudieron fijar su posición, la falta de verificación de la votación de la proposición de suficiente ilustración no constituye un vicio de inconstitucionalidad del proyecto de ley.
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Oportunidad suficiente para que minorías intervinieran y expusieran sus observaciones y críticas/PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Propuestas de Congresistas fueron objeto de consideración
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objeto de estudio previo a la iniciación del debate formal en sesiones informales
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Decisión de la mayoría sobre suficiente ilustración se respetó
DEBATE PARLAMENTARIO-Cumplimiento de requisitos aún cuando debate formal no fue extenso
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reuniones informales de estudio
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Propuestas de modificación por el Congreso
TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobación de moción de suficiente ilustración sobre la totalidad del proyecto
TRAMITE LEGISLATIVO-Aspectos sobre los cuales opera la suficiente ilustración
TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidad convalidable consistente en la no verificación de la votación sobre la proposición de suficiente ilustración
Aún en el evento en que se hubiera demostrado el vicio alegado por el actor en torno a la no verificación de la votación, tal irregularidad no acarrea como consecuencia la inconstitucionalidad de la ley. Un estudio integral del debate parlamentario en este caso y de la votación posterior del proyecto, muestra que de haber existido el vicio alegado, éste fue subsanado con la voluntad expresada por las mayorías al votar el proyecto en las comisiones económicas del Congreso. Tal convalidación resulta conforme a la Constitución, pues no se desconoció ningún principio fundamental, ni se pretermitieron los derechos de las minorías dado que éstas tuvieron oportunidad de intervenir en la deliberación y de consignar su voto negativo. Por lo tanto, encuentra la Corte que la supuesta falta de verificación de la votación en este caso tendría las características de una irregularidad que no tiene como consecuencia invalidar todo el trámite legislativo
Referencia: expediente D-4890
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 812 de 2003.
Demandante: Wilson Alfonso Borja Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz presentó demanda contra la Ley 812 de 2003, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006.
2. Mediante Auto del 9 de octubre de 2003, la Corte admitió la demanda contra la Ley 812 de 2003.
3. Presentado a consideración de la Sala el proyecto de sentencia por el magistrado Jaime Araujo Rentería, quien había sido sorteado como ponente, luego de la discusión correspondiente, en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión de mayo 18 de 2004, se designó como nuevo ponente de la sentencia en este proceso al magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
LA NORMA ACUSADA
Dada la extensión de la Ley 812 de 2003, la Sala se remite al Diario Oficial No. 45231 de 27 de junio de 2003 para efectos de su examen.
LA DEMANDA
Considera el demandante que la Ley 812 de 2003 vulnera los artículos 150-3, 151, 157, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución. Sus argumentos se expresan así:Esta sección de la sentencia, así como las siguientes hasta antes de la sección VI Consideraciones y Fundamentos, corresponden a la versión de la ponencia presentada por el Magistrado Jaime Araujo Rentería.
- Tal como se evidencia en las actas de las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras de los días 19 y 20 de marzo de 2003, el Plan Nacional de Desarrollo no fue objeto de discusión ni debate, según lo ordenado por el artículo 20 de la Ley 152 de 1994, en desarrollo del procedimiento de aprobación del Plan Nacional de Desarrollo contenido en el artículo 342 de la Constitución Política, por lo siguiente:
- El análisis de las actas determina que en el seno de las comisiones económicas de ambas cámaras, no se dio una discusión sino que se presentaron únicamente inquietudes de los parlamentarios frente a lo planteado por el Gobierno.
- Tal como se reseña en el Acta No. 6 el señor Ministro de Hacienda afirmó: “En ese orden de ideas y a raíz de toda esta serie de normas constitucionales y legales, el Gobierno Nacional considera que la inclusión de modificaciones en la ponencia equivale a un conjunto de propuestas del Congreso de la República, para ser evaluadas por el Gobierno”.
- Así las cosas, el Gobierno presentó su iniciativa sin permitir la intervención activa de los legisladores haciendo una interpretación restrictiva de la ley, y por tanto violando el procedimiento para la expedición del Plan Nacional de Desarrollo.
- Frente a esta actitud del Gobierno los parlamentarios hicieron observaciones señaladas por los Representantes a la Cámara Darío Córdoba Rincón, Aníbal José Ariza Orozco y Arcángel Clavijo Valencia, entre otros, en el sentido de que según lo planteado por el Gobierno el papel del Congreso es el de votar el proyecto que el Gobierno previamente evalúe y apruebe; proceso en el cual la discusión del Congreso no se tiene en cuenta. En el Acta N° 7 el Representante William Ortega Rojas reitera lo aquí planteado.
- Esta actitud del Gobierno no justifica el allanamiento de los parlamentarios en el sentido de decidir que su iniciativa se restringe a lo planteado por el Ejecutivo, ya que tal actitud viola el procedimiento previsto en la ley para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo.
- En el Acta N° 7, en donde se aprueba por parte de las comisiones económicas de ambas cámaras el Plan Nacional de Desarrollo, se acepta y vota una proposición de suficiente ilustración que de acuerdo con el artículo 108 de la Ley 5ª de 1992 no es procedente.
- El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992 determina que discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate, de lo cual se colige que la suficiente ilustración se puede predicar de artículos en particular y no de proyectos de ley en general.
- En la intervención previa a la moción de suficiente ilustración el Representante Germán Viana Guerrero manifestó: “Yo sí quisiera que el señor Ministro de Hacienda y el doctor Montenegro, pusieran mucha atención a lo que voy a decir e igualmente me agradaría mucho tener una respuesta a lo que pienso presentar, a lo que pienso decir”. Pero la moción de suficiente ilustración propuesta, impidió que se resolvieran las inquietudes de los parlamentarios y al no haber claridad sobre las propuestas del Gobierno, no era entonces posible que se diera la discusión y el debate.
- Por otra parte, tal como consta en el Acta No. 7, el Representante Wilson Borja, solicitó la verificación de la votación amparado en lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992. Sin embargo, la verificación de la votación no se realizó.
- Según el demandante de las Actas es posible observar que la discusión sobre el articulado integral del Plan Nacional de Desarrollo no se dio en debida forma por parte de las comisiones conjuntas. Así aparece en las constancias dejadas por los Representantes, quienes manifestaron por escrito su voto negativo a la ponencia presentada en primer debate ante las comisiones económicas. Tales constancias fueron presentadas por los Representantes: Omar Armando Baquero Soler, Muriel de Jesús Benito Rebollo Balseiro, Wilson Alfonso Borja Díaz, Santiago Castro Gómez, Arcángel Clavijo Valencia, Guido Sergio Díaz Granados, Adriana Gutiérrez Jaramillo, Francisco Pareja González y Gustavo Francisco Petro Urrego.
- Finalmente, el demandante señala como ilustrativas de la doctrina de la Corte Constitucional en la materia las sentencias C-557 de 1999, C-1403 de 2000, C-155 de 1998 y C-1709 de 2000.
INTERVENCIONES
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
El ciudadano Luis Edmundo Suárez Soto en representación de este Departamento Administrativo interviene para solicitar un fallo inhibitorio, y en subsidio, que se despachen negativamente las súplicas de la demanda. Sus argumentos se resumen así:
- La demanda invoca como infringidos los artículos 150-3, 151, 157, 160, 339, 341 y 342 de la Carta, y otros relativos al procedimiento legal, pero el actor no desarrolla el concepto de violación. Se limita a plantear unas aseveraciones que en modo alguno demuestran la violación de las normas constitucionales citadas como contrariadas-
- El actor agrega unas sentencias de la Corte sin integración alguna con el concepto de violación, e invoca la Ley 5ª de 1992 como presuntamente violada, pero sin demostrar la forma de dicha transgresión.
- En efecto, entre los argumentos expuestos por el demandante se afirma la violación del artículo 129 sobre la verificación de quórum y para tal efecto se remite al Acta No. 7 de 20 de marzo de 2002. Si se observa el contenido de esta Acta se advierte que el representante Wilson Borja en su intervención, se refirió al Plan Nacional de Desarrollo pero no pidió la verificación del quórum. Si se tiene en cuenta que en esa Acta sólo se aprobó una proposición para el desplazamiento de comisiones conjuntas y en ella no consta que el representante Wilson Borja haya solicitado la verificación de la votación en la forma prevista en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992. Entonces, si la verificación de la votación no se realizó, fue porque no se pidió.
- En caso de que no se dicte fallo inhibitorio, en la perspectiva de fondo se advierte que en el Acta de comisión No. 6 de 19 de marzo de 2003 se aprecia que de acuerdo con el orden del día y en desarrollo del mismo se trató la “Continuación del estudio para primer debate del Proyecto de Ley No. 169 Cámara 2003 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”.
- Igual situación se observa en el Acta de comisión No. 7 de 20 de marzo de 2003 y en el orden del día de la misma se aprecia que se trató de la “Continuación de la presentación por parte del Gobierno Nacional del proyecto de ley No. 169 de 2003 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario”.
- En tales actas se pueden ver las intervenciones de los señores parlamentarios. La afirmación del actor de que tales intervenciones no constituyen verdaderas discusiones, es apenas una apreciación subjetiva del mismo. Las intervenciones de los congresistas obran en voluminosas actas, con los nombres de todos ellos.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Alberto Carrasquilla Barrera interviene en representación de este ministerio para defender la constitucionalidad de la ley acusada. Estos son sus argumentos:
- La Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-222 de 1997 sobre el significado de debate y votación. Al efecto, en las actas correspondientes a las sesiones de las comisiones económicas conjuntas del 18, 19 y 20 de febrero; del 11 y 12 de marzo, publicadas en las Gacetas del Congreso No. 515, 516, 517, 518 y 519 de 2003, respectivamente, donde se puede constatar que se llevó a cabo una gran discusión entre los diferentes ministros y los legisladores frente a lo propuesto por el Gobierno en el proyecto de ley presentado al Congreso el 6 de febrero de 2003.
- En cada una de estas sesiones intervinieron más de 21 congresistas, llegando a ser 35 en una de ellas, al igual que varios ministros y el Director de Planeación Nacional, con quienes los congresistas intercambiaron puntos de vista sobre las metas y estrategias propuestas por el Gobierno Nacional. Todas estas sesiones versaron sobre el proyecto tal como fue presentado por el Gobierno Nacional, realizando un debate sobre las políticas y estrategias presentadas, incluso con la participación del Contralor General de la República.
- La elaboración de la ponencia para primer debate al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, buscó la participación de la mayor parte de estamentos de la vida nacional, incluidos por supuesto los particulares, con el objeto de llegar, en la medida de lo posible, a un acuerdo nacional sobre las prioridades y estrategias de acción del Gobierno Nacional durante la actual Administración.
- En cuanto a la discusión del contenido de la ponencia para primer debate del proyecto de ley, ésta fue radicada en el Congreso y publicada en la Gaceta del Congreso No. 126 de 18 de marzo de 2003, mientras que su discusión y aprobación se llevó a cabo los días 19 y 20 del mismo mes, según consta en las Gacetas del Congreso No. 520 y 521 de 2003.
- Conviene examinar también el Acta de la sesión de 19 de marzo publicada en la Gaceta No. 520, en la cual quien obró como presidente de las comisiones conjuntas del Congreso, ordenó el debate correspondiente. En esta discusión participaron más de 30 congresistas y fue llevada a cabo durante dos días consecutivos, según consta en las Gacetas.
- Fruto de la discusión, al finalizar la sesión de 20 de marzo de 2003 el presidente sometió a consideración de las comisiones económicas la propuesta presentada por los congresistas del Polo Democrático, la cual fue negada, y a continuación sometió a consideración la proposición con la que terminaba el informe de ponencia del proyecto de ley, tal como lo indica el reglamento del Congreso. Una vez aprobado el informe, el presidente siguió con la votación del proyecto de ley, procediendo en primer lugar a votar una proposición para votar en bloque el articulado, más los acuerdos a que se había llegado con el Gobierno en materia de articulado, los artículos nuevos radicados en las secretarías de las comisiones y la matriz de distribución regional elaborada por Planeación Nacional. Tal proposición fue aprobada como consta en el Acta de 20 de marzo.
- No es cierto lo que dice el actor en cuanto a que los legisladores hayan restringido su iniciativa a lo planteado por el Ejecutivo. Nótese cómo parte de la ponencia para primer debate fue aprobada sin el aval del Ministerio de Hacienda, pues los miembros de las comisiones económicas del Congreso consideraron que algunos puntos no lo necesitaban. Además, no es un requisito procedimental que el Congreso presente obligatoriamente modificaciones. Es apenas una posibilidad, con la restricción prevista en el artículo 22 de la ley 152 de 1994.
- En cuanto al decreto de suficiente ilustración pueden verse los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992, donde, el artículo 164 es aplicable a los debates sobre artículos específicos dentro de un proyecto de ley que haya sido discutido en dos sesiones; mientras que el 108 es aplicable a las demás posibilidades en las que el asunto haya sido sometido a un debate de por lo menos 3 horas a partir de su iniciación.
- Luego del primer debate, transcurrido el tiempo de ley, el senador Moreno de Caro, según obra en Gacetas 520 y 521, solicitó se aceptara la proposición de suficiente ilustración, para proceder a votar. Las comisiones conjuntas aceptaron la proposición según consta en Acta de la sesión de 20 de marzo de 2003.
- En ninguna parte del Acta de la sesión citada por el actor, de 20 de marzo de 2003, consta la verificación de la votación que el actor supuestamente hizo luego de realizada alguna de las votaciones, la cual él tampoco determina en su demanda. Lo único que existe es la referencia que hace el representante Petro a la verificación de la votación que supuestamente realizó el representante Borja, sin que él mismo la solicitara. Es decir, en el Acta no obra prueba alguna de que el representante Borja o algún otro representante solicitaran la verificación de la votación, de suerte que no era obligatorio, a la luz del reglamento, proceder a tal verificación.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto recibido en enero 15 de 2004 solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la ley 812 de 2003. Después de hacer un resumen del trámite legislativo, el procurador se expresó así:
- La ponencia para primer debate se publicó en la Gaceta del Congreso No. 126 de 18 de marzo de 2003, entre los días 17 y 22 de febrero de 2000, conforme a las actas Nos. 1, 2, 3 y 4 de 18, 19, 20 y 25 de febrero de 2003. Las comisiones económicas conjuntas escucharon la presentación general del proyecto, en sesiones informales donde los congresistas tuvieron oportunidad de conocer detalladamente el proyecto y hacer observaciones.
- En dicha ponencia y en el Acta No. 4 de 25 de febrero de 2003 se manifestó que los presidentes de las comisiones económicas conformaron 5 mesas de trabajo, integradas por grupos de ponentes y funcionarios del Gobierno Nacional con el objeto de estudiar los aspectos específicos del mencionado proyecto de ley.
- Según consta en Acta No. 5 de 11 de marzo de 2003, de las sesiones conjuntas de comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara, se continuó el estudio del proyecto de ley con la participación del Contralor General de la República y de un significativo número de congresistas.
- De acuerdo con Acta No. 6 de 19 de marzo de 2003, se inició el correspondiente debate, una vez radicada la ponencia el 17 de marzo y publicada el 18 de marzo de 2003. Donde se dio una gran discusión, prolifera y amplia. Igual discusión se dio para la aprobación en primer debate, según Acta No. 7 de 20 de marzo de 2003. Por tanto, no le asiste razón al actor, toda vez que sí existió una discusión acerca de la totalidad del proyecto, que por su diversidad y complejidad generó serias controversias en el Congreso.
- En cuanto a la proposición de suficiente ilustración, de acuerdo con la información del Acta No. 7 de 20 de marzo de 2003, el senador Moreno de Caro solicita que se declare la misma y que se proceda a votar, proposición que es puesta a consideración a las comisiones conjuntas y aprobada por todos sus integrantes.
- El demandante afirma que la proposición de suficiente ilustración sólo es dable en los casos del artículo 164 del reglamento del Congreso, es decir, cuando un artículo se ha discutido en dos sesiones, que no se aplica a la totalidad del proyecto sino a sus artículos por separado. Este despacho no comparte ese criterio, puesto que el artículo 108 del reglamento es aplicable a situaciones como la presente, debido a que es una norma que alude a todos los debates del proceso legislativo, sin excepciones ni restricciones. Además, debe notarse que este proyecto fue discutido no sólo el día de la votación (20 de marzo de 2003), sino también en los días anteriores, incluyendo los debates informales a que ya se aludió.
- Tampoco sería razonable declarar la suficiente ilustración artículo por artículo, dada la extensión del proyecto, la naturaleza de la ley y el trámite que la Carta le otorgó, disponiendo al efecto un plazo de 3 meses para su aprobación, lo cual no significa que los congresistas se sustraigan de un análisis concienzudo. En el presente caso la discusión se inició desde el momento en que el Gobierno Nacional radicó la iniciativa en el Congreso, fecha a partir de la cual los congresistas no sólo tuvieron la oportunidad de conocer el proyecto sino de hacer las correspondientes observaciones.
- Respecto a la verificación de la votación a que alude el actor, no se entiende si la misma está referida a la proposición de suficiente ilustración o a la votación del proyecto en primer debate. Revisada el Acta No. 7 de 20 de marzo de 2003, no hay intervención alguna del demandante haciendo uso de este derecho; aunque pareciera que de acuerdo con lo consignado en el acta, dicha verificación se solicitó para la proposición de suficiente ilustración, por la intervención del representante Gustavo Petro Urrego, quien manifestó: “(...) Segundo, se puede apreciar una moción de cierre del debate, pero sólo opera en relación a (sic) los debates de control político después de tres horas de iniciado; tercero, cuando un parlamentario como acaba de hacer el doctor Wilson Borja pide verificación de la votación, ésta es obligatoria no admite discusión (...)”
- Sin embargo, esta no es prueba fehaciente para determinar que evidentemente se pretermitió lo consignado en el reglamento en relación con la verificación de la votación que eventualmente configure un vicio en la formación de la ley.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los incisos acusados, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que ellos forman parte integrante de una ley.
Planteamiento del Problema
El demandante afirma que la ley demandada viola los artículos 150-3, 151, 157, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución Política, toda vez que la discusión sobre el articulado integral del Plan Nacional de Desarrollo no se dio con las formalidades de ley por parte de las comisiones conjuntas; que se aceptó y votó una proposición de suficiente ilustración que de acuerdo con los artículos 108 y 164 de la ley 5ª de 1992 no era procedente; y que se solicitó infructuosamente la verificación de la votación con apoyo en lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 129 de la misma ley, esto es, que la verificación de la votación no se realizó. La Sala observa que frente a los artículos 150-3, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución, el actor no sustentó cargo alguno.
Del resumen anterior se deduce que la Corte habrá de abordar los problemas jurídicos que se sintetizan en las siguientes preguntas:
1 ¿La manera como se adelantó el primer debate en las comisiones conjuntas desconoce las normas constitucionales y orgánicas que definen lo que es debatir un proyecto de ley y fijan las características que ha de reunir el primer debate en la formación de la ley?
2. ¿Si la proposición de suficiente ilustración es sometida a votación cuando todavía hay congresistas en la lista de oradores sobre el proyecto correspondiente y, luego, no se verifica la votación, se incurre en un vicio de procedimiento que genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley correspondiente a pesar de que éste haya sido aprobado por las mayorías requeridas y con el quórum decisorio exigido?
Para responder a estas preguntas, la Corte i) recordará su jurisprudencia sobre el concepto de debate para precisar cuándo se inicia, qué requisitos deben reunirse a lo largo de la discusión, y cuándo termina; ii) determinará cuáles son los vicios de procedimiento que por comprometer valores constitucionales generan la inconstitucionalidad de la ley correspondiente, por oposición a las irregularidades que en virtud del principio de la instrumentalidad de las formas no tienen como consecuencia necesaria la inexequibilidad de la ley o de parte de ella; iii) señalará si en la formación de la Ley del Plan existen requisitos especiales que incidan en las dos materias anteriormente mencionadas y iv) analizará los problemas jurídicos mencionados a la luz de las normas superiores atendiendo su alcance y sus implicaciones según la doctrina de la Corte Constitucional anteriormente resumida. Al abordar estos temas la Corte se detendrá en dos cuestiones específicas que son especialmente relevantes en este proceso. La primera, es el alcance del control constitucional respecto de los debates tanto en las comisiones como en las plenarias. La segunda, es la función que cumple la proposición de suficiente ilustración para lograr un equilibrio entre los derechos de las mayorías y las garantías para las minorías.
La línea jurisprudencial de la Corte sobre las condiciones de existencia y desarrollo del debate parlamentario. El principio de instrumentalidad de las formas y el carácter subsanable de algunos vicios de procedimiento
3.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que las distintas normas constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes señalan la importancia del debate parlamentario en la realización del principio democrático. En la sentencia C-760 de 2001, esta Corte sostuvo lo siguiente:
En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara (Art. 157, CP), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir el la adopción final de ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democráticoCorte Constitucional, Sentencia C-760 de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte analiza varias disposiciones del Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) acusadas por distintos vicios de procedimiento en su trámite en el Congreso. La Corte analiza los siguientes vicios de procedimiento: 1) Aprobación del texto del proyecto sin el quórum decisorio en la plenaria de la Cámara de Representantes cargo no prospera, pues certificación muestra cumplimiento de requisito, 2) Falta de publicación y desconocimiento del texto de las modificaciones introducidas por los ponentes entre la fecha de la suspensión del debate y la fecha de su aprobación en la plenaria de la Cámara. 3) Falta de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes como consecuencia del desconocimiento del texto aprobado y la votación en bloque del articulado sin lectura previa. AV: Jaime Araujo Rentería sobre inexistencia de ciertos vicios; SV Rodrigo Escobar Gil sobre las consecuencias de ciertos vicios detectados y SV parcial de Clara Inés Vargas Hernández en relación con afectación de la totalidad de la ley por los vicios detectados en su trámite.–
3.2. Los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta señalan los elementos fundamentales que deben reunir los debates. En primer lugar, el número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo 145, CP)Constitución Política, Artículo 145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (Artículo 146, CP)Constitución Política, Articulo 146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.. En tercer lugar, el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP)Constitución Política, Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: ¦ 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. ¦ 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. ¦ 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. ¦ 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno. En cuarto lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo 157, CP). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP)Constitución Política, Artículo 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. ¦ Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.¦ En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.¦ Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. Y en sexto lugar, la votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP).
Es por ello que la Corte ha declarado inconstitucionales disposiciones legales cuando su aprobación se ha dado sin que se cumplan estas condiciones. Así, por ejemplo, ha declarado inexequibles leyes porque fueron aprobadas desconociendo las reglas sobre quórum decisorioCorte Constitucional, C-008 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo que declaró inexequible en todas sus partes el proyecto de Ley Estatutaria No. 12/93 Senado, 127/93 Cámara, "Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información comercial, porque durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado a pesar de no existir quórum decisorio. Ver también la sentencia C-203 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte señala que el “El aludido vicio [adopción de decisiones sin quórum decisorio] no resulta saneado por la circunstancia de que en la misma acta de la sesión se haya dicho que, en el curso de ésta, se hicieron presentes varios representantes más, pues el quórum exigido por la Carta Política para proceder a decidir debe darse desde antes de cualquier votación y mantenerse durante el desarrollo de todas ellas, siendo certificado de manera expresa por la Secretaría para lo referente a cada uno de los proyectos o asuntos que se someten al estudio de la correspondiente célula legislativa.” También han sido declaradas inconstitucionales leyes que han sido debatidas y votadas por la respectiva célula legislativa sin que ésta conociera previamente la ponenciaVer por ejemplo, la sentencia C-861 de 2001, MP: Clara Inés Vargas Hernández que declaró inexequible la Ley porque fue aprobada en primer debate antes de la publicación del informe de ponencia y sin que se hubiera acudido al procedimiento excepcional previsto en el artículo 156 del Reglamento del Congreso. En cuanto al propósito de la publicación de las ponencias, dijo la Corte en el sentencia C-1079 de 2000, lo siguiente: “Es de observar que la publicación de las ponencias tiene un propósito fundamental “cual es poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates correspondientes.´ pues éste es el presupuesto mínimo para deliberar y decidirEn la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa esta Corte resaltó la importancia de la publicidad previa de lo que se va a debatir en los siguientes términos: “...las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso -Gaceta del Congreso-, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente.” Así también lo resaltó la Corte en la sentencia C-760 de 2001, precitada, en donde expresamente señaló que “el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. (...) el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos.”
Igualmente, esta Corporación ha declarado contrarias a la Carta, disposiciones en cuya aprobación los congresistas eludieron la responsabilidad del debate. Así sucedió en la sentencia la C-801 de 2003Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño, (SV parcial: Clara Inés Vargas Hernández, SV: Alfredo Beltrán Sierra. en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de 2003, relativo a las cesantías del sector público, tema que había sido propuesto en el curso del primer debate ante las comisiones constitucionales permanentes reunidas en sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones trasladaron la responsabilidad de debatirla y votarla a las plenarias, y una de éstas a la comisión de conciliación, con lo cual, en la práctica, la norma sólo fue objeto de un debate.
En relación con las condiciones legales que deben cumplir los debates parlamentarios, la Ley 5ª de 1992, Ley Orgánica del Congreso, precisa algunos de los parámetros que orientan la materia: (a) la definición legal de debate (artículo 94, inciso 1, Ley 5ª de 1992); (b) el momento de iniciación y de terminación del debate (artículos 94, inciso 2, 157 y 176, Ley 5ª de 1992); (c) el quórum deliberatorio y decisorio requerido(artículos 95, y 117 a 119, Ley 5ª de 1992); (d) las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos 96 a 105, Ley 5ª de 1992); (e) las condiciones para el aplazamiento del debate (artículo 107, Ley 5ª de 1992); (f) la suficiente ilustración como condición para el cierre del debate (artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992); entre otros.
En cuanto al significado del término “debate”, la Corte ha acudido al sentido que esa palabra tiene en el idioma castellano para ilustrar su alcance, pero también ha señalado que “la interpretación correcta de los términos "discusión y debate" es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones según su uso general.Corte Constitucional, Sentencia C-013 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Así por ejemplo, ha reconocido que es inherente al debate parlamentario “la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicioCorte Constitucional, C-222 de 1997, MP: José Gregorio Hernández, donde la Corte examina la constitucionalidad de una modificación introducida a un Acto Legislativo durante el segundo período y precisa las reglas sobre trámite de leyes que son aplicables a los actos legislativos. pero también ha aceptado que existe “debate” aun cuando no haya controversiaAsí lo reconoció la Corte en la sentencia C-013 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde la Corte examina una demanda contra la Ley 1ª de 1991 (Estatuto de Puertos Marítimos), demandada, entre otras cosas, porque como en la discusión de la ley en las sesiones de la Comisión III de la Cámara de Representantes y en las sesiones plenarias de Cámara y Senado, no había habido controversia ni posiciones enfrentadas, no había existido por lo tanto debate. La Corte rechaza esta visión coloquial de “debate” y precisa que debe acudirse a la definición legal.
En ese mismo sentido, al revisar el trámite seguido en la adopción de un acto legislativo, la Corte señaló en la sentencia C-222 de 1997 que “tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.”En este sentido, la Sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo establece que el debate es un requisito indispensable de la decisión y que en virtud de su importancia constitucional se estableció la necesidad de que exista un quórum deliberatorio.
De conformidad con lo que establece el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, por debate debe entenderse “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación...”. Según esta misma disposición éste se inicia, “al abrirlo el Presidente y termina con la votación general.Sobre la votación como etapa final del debate, al a cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustración, ver la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: “la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara”.– En el caso del debate que realizan las comisiones constitucionales permanentes, según el artículo 15Artículo 157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. ¦ No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión. ¦ El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate. ¦ Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate. ¦ Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término. de la Ley 5ª de 1992, éste tiene lugar, por regla general, después de la publicación del informe de ponencia y, excepcionalmente -tal como lo autoriza el artículo 15Ley 5ª de 1992, Artículo 156. Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. ¦ Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso. de la misma Ley- antes de su publicación, pero después de la entrega de una reproducción del informe de ponencia a los miembros de la comisión respectiva, cuando así lo haya autorizado el Presidente de la Comisión. En cuanto a la iniciación del debate de los proyectos de ley en comisiones, éste se inicia luego de la intervención del ponente del proyecto (artículo 157, Ley 5ª de 1992). Si la proposición con la que termina el informe es que se dé primer debate al proyecto, el debate se inicia sin necesidad de votarlo. Si la proposición es para archivar o negar el proyecto, se debate primero esta propuesta y cerrado el debate, se procede a su votación (artículo 157, Ley 5ª de 1992). El debate del proyecto puede terminar, luego de transcurridas 3 horas desde su iniciación, si cualquiera de los miembros de la respectiva corporación solicita que se declare la suficiente ilustración (artículo 108Ley 5ª de 1992, Artículo 108. Cierre del debate. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. ¦ Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos. Ley 5ª de 1992). El debate de artículos del proyecto también puede concluir si se solicita la declaratoria de suficiente ilustración respecto de artículos que hayan sido discutidos en dos sesiones (artículo 164Ley 5ª de 1992, Artículo 164. Declaración de suficiente ilustración. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate. Ley 5ª de 1992).
La iniciación del debate parlamentario de proyectos de ley o de acto legislativo en las Plenarias, ocurre luego de que el ponente presente su informe (artículo 176, inciso 1, Ley 5ª de 1992). A diferencia de lo que ocurre en las comisiones constitucionales permanentes –en donde no se exige la aprobación del informe cuando éste termina con la proposición “Dése primer debate”- el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, supone siempre la aprobación del informe como condición previa a la iniciación del debate (artículo 176, Ley 5ª de 1992). Si la plenaria aprueba el informe, se procede al debate global del proyecto, salvo que se solicite la discusión separada de algunos de los artículos del proyecto (artículo 176, inciso 2 Ley 5ª de 1992). Finalizado el debate y aprobado el texto del proyecto de ley, el ponente debe elaborar un informe que será remitido a la otra cámara (artículo 182, Ley 5ª de 1992)La Ley 5ª de 1992 no trae reglas especiales sobre quórum decisorio, cierre del debate, intervenciones, para la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate, pero remite al procedimiento establecido para el primer debate, en lo que fuere compatible (artículo 185, Ley 5ª de 1992).
3.3. Tal como lo ha señalado la Corte de manera reiterada, a la etapa de votación sólo se procede bajo el supuesto de la suficiente ilustración, cuya determinación se deja en manos de los congresistas que participan en el debate respectivo, a través de la figura regulada en los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992. La suficiente ilustración se presenta, de manera general, cuando en la respectiva célula legislativa la mayoría de los congresistas que la componen consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta figura, a la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo, se garantizan condiciones de participación a las minorías, tal como pasa a verse.
De conformidad con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el “filibusterismo.”
En segundo lugar, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de 1992)Así lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relación con la suficiente ilustración regulada por el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, donde dijo: “El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate.” Y en tercer lugar, hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.
De conformidad con lo anterior, la Corte ha estimado que no se violan las reglas sobre debate parlamentario de un proyecto de ley cuando no han intervenido todos los congresistas inscritos para hacerlo, después de que el debate se ha prolongado por más de tres horaC-155 de 1998, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte examina la constitucionalidad de la Ley 397 de 1997, mediante la cual se crea el Ministerio de Cultura demandada, entre otras razones, porque (i) el Presidente del Congreso había dispuesto la votación del proyecto en bloque y a pupitrazo, a pesar de que se pidió que fuera artículo por artículo y nominal, (ii) fue aprobada sin debate, porque el Presidente del Senado no le dio la palabra a los congresistas inscritos para participar en el mismo. La Corte consideró que la ley no se había violado la Carta por razones de trámite. o cuando para facilitar el proceso de debate éste se haya organizado por bancadas, pues ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideración del Congreso. Las reglas existentes están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate.
Ninguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia. Aún en materia impositiva donde impera la máxima “no tributación sin representación”, la Constitución exige que exista debate sobre la trascendencia de los tributos, sin proveer parámetros sobre la suficiencia del mismo, como se dijo en la sentencia C-776 de 2003Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
3.4. Los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo. Así lo señaló esta Corporación en la sentencia C-055 de 1995, según la cual, la interpretación de las normas que regulan el procedimiento legislativo no ha de hacerse “en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 1995, MP: Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte rechaza un cargo de inconstitucionalidad porque la comisión de conciliación no conformada para superar las discrepancias no aprobó el acta, porque algunos de sus miembros no la suscribieron.
Este es el sentido del principio de la instrumentalidad de las formas, el cual fue definido de la siguiente forma en la sentencia C-737 de 2001:
El principio de instrumentalidad de las formas, según el cual, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…), tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en apariencia contradictorias, pero en realidad plenamente complementarias.
De un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. (…)
Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia, por los valores superiores que estas disposiciones protegenCorte Constitucional, sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett.
Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que “lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.
Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas.
De manera general, ha señalado la Corte que “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, (…).Corte Constitucional, C-737 de 2001, precitada.
Igualmente puede suceder que se trate de una irregularidad que pueda ser convalidada en el proceso mismo de formación de la ley, “en la medida en que se haya cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento.Corte Constitucional, C-737 de 2001, precitada. Así ha sucedido, por ejemplo, en aquellos casos en que un proyecto o materia de iniciativa privativa del gobierno es presentado por algún parlamentario, y recibe posteriormente el aval ministerialCorte Constitucional, C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que reestructura el SENA y que fue cuestionada porque supuestamente desconocía la iniciativa gubernamental en materia de reestructuración de entidades descentralizadas. El proyecto inicial es presentado por un grupo de ciudadanos y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una norma y el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por una comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, representantes de los trabajadores, representantes de los gremios y congresistas y se convierte en un proyecto de más de 50 artículos. La materia del proyecto es de iniciativa gubernamental, y aunque no fue presentada inicialmente por el gobierno, la iniciativa es convalidada tanto durante el proceso de elaboración del texto, como posteriormente y de manera verbal por el ministro de trabajo y seguridad social durante su primer debate en el Senado. Igualmente, en los casos de suscripción de tratados sin contar con plenos poderes, la Corte ha aceptado la convalidación de esta irregularidad mediante la figura de la confirmación presidencialVer entre otras las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero. Otro ejemplo de este tipo de convalidación, es la subsanación de la falta de publicación de la ponencia, cuando se ha acudido al procedimiento alternativo previsto en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992Ver entre otras las sentencias C-1145 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil; C-915 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés Vargas Hernández.
También puede suceder que la Corte, de conformidad con lo que establece el artículo 241 de la Constitución, al hacer la revisión del trámite legislativo constate que un vicio no convalidado puede ser subsanado devolviéndolo a la autoridad que lo profirió para que ésta proceda a subsanarlo. Así ha sucedido con la votación del informe de objeciones, cuando el asunto no fue incluido previamente en el orden del día, de conformidad con lo que ordena el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003Corte Constitucional, Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. o cuando sin alterar los principios y reglas propios de la función legislativa, ni desconocer las disposiciones constitucionales que exigen un requisito especial, es posible retrotraer la actuación para enmendar la falla en el trámiteAsí sucedió en la revisión del proyecto de Ley Estatutaria N°142/02 Senado y N°005/02 Cámara “por la cual se reglamenta el artículo 30 de la Constitución Política”, que fue devuelto al Congreso porque al revisar las certificaciones sobre votación del proyecto en el segundo debate en la plenaria de la Cámara, no fue posible determinar si se había cumplido con el requisito de aprobación por mayoría absoluta que establece el artículo 153 de la Carta. Auto 170 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis.
Finalmente, también ha reconocido la Corte que se está ante una irregularidad que no acarrea la inconstitucionalidad de la ley cuando se ha cumplido materialmente con el procedimiento señalado en la Constitución, aun cuando nominalmente haya sido tramitado de manera distinta, como por ejemplo, cuando una materia es tramitada como ley orgánica, aunque para su aprobación se requería una ley ordinariaCorte Constitucional, C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett. En la aclaración de voto de los magistrados Eduardo Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda a la C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett se precisa que la Corte estaría habilitada para darle mayor jerarquía a una ley (por ejemplo, a pesar de haber sido tramitada como ordinaria, reclasificarla como orgánica) subsanando así el vicio referido, siempre y cuando se cumpla con los siguientes requisitos: “a) Que no se desvertebre el sistema de control constitucional, cuya estructura impone límites a la actuación de esta Corporación. Así, por ejemplo, existen ciertas leyes -como las leyes estatutarias, o las aprobatorias de tratados internacionales-, que están sujetas a un control de constitucionalidad previo a su expedición; en ese sentido, no podría la Corte, al convalidar un vicio del tipo indicado, reclasificar como leyes estatutarias, normas legales que fueron tramitadas como ordinarias o como orgánicas, ya que ello contravendría el esquema de funcionamiento mismo de la jurisdicción constitucional. ¦ b) Que con la declaración mediante la cual se pretende subsanar el vicio, la Corte no lesione la voluntad democrática del Congreso; así, no se podrá declarar que una ley es orgánica, si no se presenta, como mínimo, la votación mayoritaria requerida por la Carta; y ¦c) Que se trate de vicios que no hagan imperativa la devolución del proyecto al Congreso, para que allí se surta una etapa que fue omitida. o cuando un asunto de reserva de ley orgánica no sigue nominalmente ese trámite, pero cumple materialmente con los requisitos exigidos constitucionalmenteCorte Constitucional, C-540 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño, en donde la Corte declara la exequibilidad de varias disposiciones incluidas en la Ley 617 de 2001, cuyo materia era de reserva de ley orgánica, porque en su aprobación se reunieron materialmente los requisitos señalados en la Constitución para este tipo de leyes.
Por lo anterior y de manera general, tal como lo ha señalado ésta Corporación, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a caboSentencia C-760 de2001 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa. o cuando para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidadVer entre otras las sentencias C-070 de 1994, MP: Hernando Herrera Vergara y C-1488 de 2000, MP(E): Marta Victoria Sáchica Méndez; C-1707 de 2000, MP(E): Cristina Pardo Schlesinger. o cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencidoVer entre otras la sentencia C-425 de 1994, MP: José Gregorio Hernández Galindo. Así lo precisó la Corte en la sentencia C-872 de 2002:
“(…) en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudenciaEsta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.
En segundo término, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
En tercer término, puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo (CP art. 241 par).
Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestiónCorte Constitucional, Sentencia C-872 de 2002, MP: Eduardo Montealegre Lynett, AV Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. Ver también la sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, SV parciales de Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández sobre efectos diferidos de los fallos de inexequibilidad, SV de Marco Gerardo Monroy Cabra sobre principio de identidad.
Como consecuencia de lo anterior, y de conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 24Constitución Política, Artículo 241, Parágrafo: “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.” de la Constitución, y el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992Artículo 45º del Decreto 2067 de 1992: Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que a autoridad está en capacidad de subsanarlo.” la Corte ha señalado que al estudiar la gravedad de la irregularidad ocurrida en el trámite legislativo debe examinar “(i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. Ver también el Auto 170 de 2003 MP. Álvaro Tafur Galvis.
3.5. Finalmente, dado que algunos de los cargos del demandante se refieren a la facultad del Congreso para introducir modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo, la Corte considera necesario recordar algunos aspectos de la doctrina constitucional en la materia.
De conformidad con la sentencia C-094 de 1996Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. Dijo la Corte entonces: “El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas sólo puede ser dictado o reformado por el Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. El Congreso puede introducir modificaciones a los proyectos que presente el Gobierno; pero para el caso específico del Plan de Inversiones Públicas, por mandato constitucional se requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto bueno del gobierno, (...)”. la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones sólo puede ser dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno, las modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de inversiones, deben mantener el equilibrio financiero. Tratándose de una ley de iniciativa gubernamental, la Corte ha señalado de manera general que el Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamentalVer por ejemplo, las sentencias C-475 de 1994, MP: Jorge Arango Mejía. Se demanda el art. 128 de la Ley 100/93 que consagra el arbitrio rentístico de la nación sobre los juegos de azar a favor del sector salud, proyecto de iniciativa gubernamental, que fue objeto de modificaciones por el Congreso. Para la Corte, las modificaciones introducidas por el Congreso no cambian el sentido de la propuesta gubernamental - son principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su sentido. La norma es declarada exequible. La Corte afirma que las Cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de iniciativa gubernamental. C-270 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo La Corte declara fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de iniciativa parlamentaria dirigido a interpretar el alcance de normas sobre régimen salarial y prestacional de los empleados de la Contraloría General de la República, porque desbordó la norma interpretada, incluyendo temas de exclusiva iniciativa gubernamental. “La ley interpretativa bajo estudio se refiere al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, lo cual está regulado por el artículo 150-19 lit. e) C.P., y requiere iniciativa gubernamental esto no se dió. Además las normas demandadas rebasan el marco de la interpretación y regulan el régimen prestacional de servidores públicos, sin haber cumplido con el trámite de leyes marco requeridas por la Carta para esta materia.”–– Si las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, en ese evento se requiere el aval del gobiernoVer por ejemplo, las sentencias C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos complementarios al Sistema General de Participaciones del Sector Salud, por desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los monopolios rentísticos. El artículo es cuestionado por varios vicios de trámite, pero la Corte se limita a examinar uno de ellos, el de la iniciativa. Según el demandante la norma debía ser de iniciativa gubernamental regulación de monopolios rentísticos-, pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las Plenarias de las Cámaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribución de competencias y participaciones (normas orgánicas de ordenamiento territorial), de iniciativa gubernamental, no incluía ninguna norma similar al artículo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria existía una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes. No existió evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso podía introducir modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados por Gobierno. C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que reestructura el SENA y que fue cuestionada porque supuestamente desconocía la iniciativa gubernamental en materia de reestructuración de entidades descentralizadas. El proyecto inicial es de iniciativa ciudadana y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una norma y el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por una comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, representantes de los trabajadores, representantes de los gremios y congresistas y se convierte en un proyecto de más de 50 artículos. Para la Corte a pesar de que el proyecto no era desde un principio de iniciativa gubernamental, ello no es contrario al artículo 154 de la Constitución, pues esta norma establece que “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional, sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley”. –
3.6. Del anterior análisis jurisprudencial se concluye lo siguiente:
1. El control constitucional sobre las características del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. El alcance del control constitucional se circunscribe a que se hayan cumplido las etapas que permiten debatir en las comisiones y en las plenarias un proyecto de ley y a que se reúnan los requisitos que propenden por asegurar un espacio de deliberación democrática.
2. No cualquier falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad. En virtud del principio de instrumentalidad de las formas, algunas fallas pueden ser intrascendentes, otras pueden ser suplidas por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otras pueden ser saneadas a lo largo del proceso legislativo y otras constituyen vicios subsanables. Los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de ley han sido definidos por la jurisprudencia como “vicios de carácter sustancial.” Tales vicios tienen las siguientes características: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta.
3. Como consecuencia del principio de instrumentalidad de las formas, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, así como el conjunto integral del trámite legislativo.
4. El principal derecho de las mayorías es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que “toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión”. Igualmente la principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones, así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan pero sin atropellar a las minorías.
5. La proposición de suficiente ilustración tiene como función esencial facilitar que las mayorías decidan cuando consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, si ya han transcurrido los lapsos que aseguran un espacio de deliberación pública pluralista y se han cumplido los requisitos que garantizan los derechos de las minorías. La verificación de la votación es una garantía para las minorías con la cual se busca impedir que se burlen las reglas sobre quórum y mayorías decisorias. No obstante, si del contexto resulta claro que se cumplieron estos requisitos en la aprobación del proyecto y de las actas y demás pruebas se deduce que las minorías pudieron fijar su posición, la falta de verificación de la votación de la proposición de suficiente ilustración no constituye un vicio de inconstitucionalidad del proyecto de ley.
El trámite legislativo de la Ley 812 de 2003
De acuerdo con la documentación incorporada en el expediente, el proyecto que dio lugar a la Ley 812 de 2003 siguió el siguiente trámite en el Congreso de la República:
4.1. En la Gaceta del Congreso No. 54 de 10 de febrero de 2003 se publicó el Proyecto de ley No. 169 de 2003 Cámara, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo hacia un Estado Comunitario 2002-2006, presentado por el gobierno nacional el 6 de febrero de 2003 (Fls. 148 a 235).
4.2. La discusión general del proyecto presentado por el gobierno se inició de manera informal, antes de la publicación de la ponencia, el día 18 de febrero de 2003 (Acta 01 de 2003, Sesiones Conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara). Según se acordó en las comisiones conjuntas, serían escuchados durante tres días los ministros de Hacienda, del Transporte, de Minas y Energía, de Defensa, de Educación, de Agricultura, de Comercio Industria y Turismo, de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y de Protección Social, y el Director de Planeación Nacional. Igualmente, los miembros de las comisiones económicas del Congreso se organizaron también cinco mesas de trabajo para el estudio a fondo de algunos temas del Plan de DesarrolloLos temas que consideraron las mesas de trabajo fueron (i) seguridad democrática y eficiencia del Estado; (ii) crecimiento económico y generación de empleo; (iii) equidad social; (iv) agricultura y desarrollo rural; (v) comunicaciones, cultura y transporte. en las cuales también participaron delegados del gobierno. Durante estas sesiones, intervinieron activamente los parlamentarios.
4.3. La ponencia conjunta para primer debate y el pliego de modificaciones al Proyecto de ley No. 169 de 2003 Cámara, 167 de 2003 Senado fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 126 de 18 de marzo de 2003. (Fls. 236 a 279). La ponencia culminó con la proposición: “Dése primer debate al Proyecto de Ley 169 de 2003 Cámara, 167 de 2003 Senado, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo hacia un Estado Comunitario 2002-2006”. El día 19 de marzo de 2003 también se distribuyó una copia magnética de la ponencia a todos los miembros de las comisiones económicas (Acta 06 de marzo 19 de 2003, Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara).
4.4. El informe de ponencia fue aprobado el día 20 de marzo de 2003, por las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara según consta en el Acta No. 07 de 2003.
4.5. De acuerdo con la certificación del Secretario General de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes (enviada con oficio de 16 de octubre de 2003 a esta Corte), en sesión conjunta de las Comisiones Económicas de 20 de marzo de 2003, el proyecto de ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo fue aprobado en primer debate con una mayoría de 28 Representantes, dejando constancia de su voto negativo 10 Representantes.
4.6. De acuerdo con oficio de 30 de octubre de 2003 dirigido a esta Corte, el Secretario General de la Comisión Tercera del Senado de la República informa que el proyecto de ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo fue aprobado el 20 de marzo de 2003 en primer debate celebrado en sesiones conjuntas de las Comisiones Económicas, por mayoría de 15 Senadores, con catorce votos a favor y uno en contra.
4.7. En la Gaceta del Congreso No. 165 de 14 de abril de 2003 se publ