1. El Secretario General de la Presidencia de la República mediante oficio de 6 de febrero de 2003, envió a la Corte Constitucional para su control, el Decreto Legislativo No. 245 de 5 de febrero del presente año “Por el cual se prorroga el Estado de Conmoción Interior”, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política.

3. En el mismo auto se ordenó la fijación en lista para que luego de practicadas las pruebas decretadas en esa providencia, los ciudadanos que deseen intervenir como impugnadores o defensores de las normas contenidas en el Decreto No. 245 de 5 de febrero de 2003, puedan hacerlo y, además, se ordenó comunicar de ese auto al señor Presidente de la República, en cumplimiento y para los fines señalados por el artículo 244 de la Constitución.

“a) ENVÍESE por el señor Presidente del Senado de la República, con destino a este proceso, copia de la solicitud formulada por el señor Presidente de la República a aquella Corporación en la cual se solicitó concepto sobre la prórroga del Estado de Conmoción Interior inicialmente declarado por el término de noventa (90) días mediante Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002.

c) SOLICÍTESE al señor Presidente del Senado de la República, con destino a este proceso, informar si la solicitud de concepto para prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción Interior declarado mediante Decreto 1837 de 2002 fue resuelta por el Senado de la República en forma favorable, indicando, en tal caso, en qué fecha se llevó a cabo la sesión para el efecto y acompañando un ejemplar de la Gaceta del Congreso en la que aparezca el acta respectiva”.

4.2. El Secretario General del Senado de la República, mediante Oficio de 24 de febrero de 2003 (fl. 13), remitió a esta Corporación “copia del informe rendido por el Gobierno Nacional, con ocasión de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior”, la cual tiene fecha de 20 de septiembre de 2002 y se refiere a la “evolución de los acontecimientos a partir de agosto de 2002” y hasta esa fecha, incluida la relación de los decretos legislativos dictados en desarrollo del Decreto 1837 de 2002.

Respecto a la información sobre la fecha en que fue recibida por el Senado de la República la solicitud del señor Presidente de la República para que se emitiera concepto sobre la prórroga del Estado de Conmoción Interior (literal a) del numeral 2 del auto de 17 de febrero de 2002), el señor Secretario General del Senado de la República expresó que “le manifiesto que este Despacho recibió el informe del punto anterior con fecha de 18 de febrero del presente año”.

“Primero.- DE MANERA CONCRETA infórmese por el señor Presidente del Senado de la República a esta Corporación y con destino a este proceso, si el señor Presidente de la República solicitó al Senado que emitiera concepto sobre la prórroga del Estado de Conmoción Interior inicialmente declarado por el término de noventa (90) días mediante Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002 (Ley 137 de 1994, artículo 40, en armonía con el artículo 213 de la Constitución Política), pues en el oficio de 24 de febrero de 2003 remitido por el señor Secretario General del Senado no se envió ese documento decretado por la Corte como prueba en auto de 17 de febrero de 2003 (numeral segundo literal a)), sino el informe de 20 de septiembre de 2002 en relación con la declaración del Estado de Conmoción Interior, documento este anterior a las dos prórrogas del mismo a que se refieren los Decretos 2555 de 8 de noviembre de 2002 y 245 de 5 de febrero de 2003.

Segundo.- REITERASE la solicitud a que se refiere el numeral segundo literal b) del auto de 17 de febrero del año 2003, para que el señor Presidente del Senado de la República informe a esta Corte en qué fecha fue recibida por el Senado la solicitud de prórroga del Estado de Conmoción Interior a que se hizo mención en el numeral precedente, pues en el oficio de 24 de febrero de 2003, suscrito por el señor Secretario General del Senado no se envió esa información, sino que se manifestó que el informe rendido por el Gobierno Nacional el 20 de septiembre de 2002 - cuando aun no había sido prorrogado ni por primera ni por segunda vez dicho Estado-, fue recibido por el Senado el 18 de febrero del presente año, que no es la información decretada por la Corte como prueba.

Tercero.- Dado que en la intervención del señor Ministro de Justicia, y del Interior (encargado) en la sesión extraordinaria del Senado de la República celebrada el 20 de diciembre del año 2002 se afirma que se está “ratificando en un documento largamente motivado” que, en virtud de la declaración del Estado de Conmoción Interior se “han producido resultados muy importantes en la lucha contra las manifestaciones del terrorismo” (Gaceta del Congreso No. 53, viernes 7 de febrero de 2003, página 56), REMÍTASE por el señor Presidente del Senado para que obre como prueba en este proceso, copia del informe aludido, con indicación de la fecha en que fue recibido por esa Corporación (artículo 39 inciso 1°, parte final, Ley 137 de 1994).

Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, alléguese a este expediente copia del “Primer informe sobre el recaudo y uso del impuesto para preservar la seguridad democrática”, remitido a esta Corporación por el señor Contralor General de la República con oficio 80110-0043 de 19 de febrero de 2003, dirigido al señor Presidente y a los Magistrados de la Corte Constitucional”

En respuesta al auto acabado de transcribir, el señor Secretario General del Senado de la República, mediante oficio de 4 de marzo de 2003 (fl. 118), remitió “fotocopia autenticada del concepto solicitado por el Presidente de la República al Congreso sobre la prórroga del Estado de Conmoción Interior”, documento este fechado el 10 de febrero de 2003, según la fotocopia autenticada por ese funcionario y que obra a folios 120 a 122.

En la misma comunicación, el Secretario General del Senado informó a la Corte que ese documento fue recibido por aquella Corporación el 10 de febrero de 2003 y anexó, además, “copia autenticada del informe presentado por el señor Ministro del Interior el día 3 de febrero del presente año”, documento este que obra a folios 123 a 138 y que contiene anexos que obran del folio 139 al 207, con todos los cuales el Gobierno Nacional manifiesta al Congreso que con ellos “se permite presentar el cuarto informe al Honorable Congreso de la República, sobre la evolución de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior mediante el Decreto 1837 de 2002, prorrogado por primera vez por el Decreto 2555 de 2002, las medidas adoptadas durante su vigencia y la evaluación de las mismas a partir del 17 de diciembre de 2002”.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política,

Que mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir de la fecha de su expedición;

Que para conjurar la grave perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos, el Gobierno Nacional dictó una serie de medidas excepcionales tendientes a restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana;

Que las causas iniciales de perturbación del orden público subsistieron, lo que hizo necesario que el Gobierno Nacional prorrogara el Estado de Conmoción Interior por noventa (90) días más mediante el Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002;

Que el comportamiento de los grupos y organizaciones al margen de la ley, como reacción a la presencia del Estado en áreas anteriormente bajo su influencia, se está dirigiendo a la ejecución de planes contra la ciudadanía, la Fuerza Pública y la infraestructura económica, persistiendo una situación de grave perturbación del orden público, lo cual hace necesario e inaplazable que el Gobierno Nacional deba continuar con facultades excepcionales que le permitan enfrentar dichas acciones e impedir la extensión de sus efectos;

Que dentro de otros actos de violencia perpetrados por distintas organizaciones delincuenciales, se destaca la detonación de varios artefactos explosivos en distintas ciudades y poblaciones del país, dejando muertos, heridos y grandes pérdidas económicas; la utilización de las vías de hecho a través del secuestro y extorsión de ciudadanos, periodistas y servidores públicos; y, atentados contra altos dignatarios del Estado;

Que de acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 213 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está facultado para prorrogar el Estado de Conmoción Interior hasta por dos (2) períodos de noventa (90) días, requiriendo para el segundo de ellos concepto previo y favorable del Senado de la República;

Que con fundamento en la situación antes descrita, y en que las causas de grave perturbación del orden público aún persisten, el Presidente de la República solicitó dentro de los términos que prevé el artículo 40 de la Ley 137 de 1994, concepto previo y favorable al Senado de la República para prorrogar la vigencia del Estado de Conmoción Interior por segunda vez, la cual fue concedida en sesión extraordinaria del día 20 de diciembre de 2002, como consta en el Acta número 34;

Que el Gobierno Nacional considera necesaria la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior, lo cual adujo al Senado de la República, por el permanente accionar de los grupos delincuenciales y al margen de la ley, que permite deducir claras y concretas intenciones de continuar sus actos delictivos y desconocer el orden jurídico y la legitimidad de las autoridades nacionales y locales, lo que hace necesario e inaplazable la continuidad de las facultades excepcionales que le permitan enfrentar y reprimir dichas acciones e impedir la extensión de sus efectos, de suerte que esté en plena capacidad de responder de forma inmediata y contundente a las organizaciones interesadas en atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad estatal y la convivencia ciudadana;

Que por las razones expuestas es necesario prorrogar por la vigencia del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002, prorrogado mediante el Decreto 2555 de 2002,

Artículo 1°. Prorrógase el Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002 y prorrogado por el Decreto 2555 de 2002, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir del 6 de febrero de 2003.

El Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

El Viceministro de Desarrollo Empresarial encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

La Viceministra de Cultura encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Cultura,

A continuación expresa que mediante el decreto citado el Presidente de la República prorrogó por segunda vez la vigencia del Estado de Conmoción Interior, por un término de 90 días, pues ya había sido prorrogado anteriormente y ahora se obtuvo para ello el concepto previo del Senado, concepto que fue emitido conforme a las exigencias del artículo 213 de la Constitución Política y de acuerdo con lo previsto por el artículo 40 de la Ley 137 de 1994, pues la solicitud para la obtención de tal concepto se formuló al Senado “en un término menor de 15 días al vencimiento de la primera prórroga, que debía producirse el 6 de febrero de 2003”.

Agrega que, las razones para la obtención de manera anticipada del concepto favorable del Senado para prorrogar el Estado de Conmoción Interior, fueron expresadas por el Gobierno “a través del Ministro del Interior” y que por ese funcionario se afirmó que “...tal y como están planteadas hoy las cosas no es en absoluto previsible que dentro de dos meses y medio las circunstancias por las que atraviesa la Nación hayan cambiado dramáticamente hasta el punto en que podamos separarnos de estas facultades de excepción...”, y remite para el efecto a la intervención del Ministro mencionado que aparece transcrita en la Gaceta del Congreso No. 53 de 20 de diciembre de 2002, página 56.

El interviniente manifestó que las sesiones ordinarias del Congreso deberían finalizar el 16 de diciembre de 2002, y que dada esa circunstancia el Gobierno Nacional convocó a sesiones extraordinarias al órgano legislativo mediante Decreto 3075 de esa fecha, para que entre otras materias el Senado se ocupara de considerar la solicitud de prórroga del Estado de Conmoción Interior, como efectivamente ocurrió en la sesión del 20 de diciembre de 2002, en la cual se emitió el concepto favorable que exige la Constitución.

Recuerda luego, que las causas iniciales de perturbación del orden público por las cuales se declaró el Estado de Conmoción Interior, fueron los actos de violencia y terrorismo como ataques contra ciudadanos indefensos con violación de los derechos humanos y de las reglas del Derecho Internacional Humanitario, la comisión de delitos de lesa humanidad, la destrucción de pueblos indefensos por parte de grupos criminales “organizados y financiados por su participación directa en delitos de narcotráfico, secuestro y extorsión”, el poder financiero de esos mismos grupos, la conexión de esos grupos con otros “afines de otros países o regiones” con capacidad tecnológica creciente para el terror”, los actos violentos previos a la declaratoria de conmoción interior en diferentes lugares del país, así como “ataques terroristas contra la población civil y autoridades nacionales, contra la infraestructura de servicios esenciales y los actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales, por parte de grupos armados”.

Añade que, tales hechos subsistían para decretar la primera prórroga del Estado de Conmoción Interior y subsisten luego de ella, por lo cual se ajusta a la Constitución el Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003, y menciona hechos violentos acaecidos en diferentes lugares del país entre el 10 y el 26 de noviembre de 2002. Así mismo, recuerda que según los informes del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior, sucedieron hechos graves como “el secuestro del señor Obispo de Zipaquirá y el párroco de Pacho Cundinamarca”, asaltos a algunas poblaciones y derribamiento de torres de energía y de comunicaciones ocurridos en el mes de enero de 2003.

Manifiesta que “si se hace una evaluación parcial de las medidas es claro que todas ellas han estado enderezadas a recuperar el clima de seguridad y tranquilidad que se requiere para restablecer el orden público, prueba de ello son las cifras sobre la ejecución misma de los decretos legislativos que han permitido como en el mes de diciembre pasado y enero conjurar en parte las causas de perturbación y evitar la extensión de sus efectos, así como garantizar que cesen los motivos que generaron la declaratoria misma de conmoción”.

De otro lado, asevera que el establecimiento de zonas de rehabilitación y consolidación ha producido “efectos positivos”, entre los cuales enumera el repliegue de los alzados en armas con pérdida de la iniciativa en la confrontación, debido a la “ofensiva de la Fuerza Pública”; el fortalecimiento de la “cooperación entre la Fuerza Pública – ciudadanía, no sólo en el marco de la red de cooperantes, sino en general de la actitud de la población y la disposición de colaborar con las autoridades; se ha minimizado el impacto de los planes terroristas mediante el “decomiso de explosivos y neutralización de ataques”; ha quedado “en evidencia la debilidad estratégica y táctica de los insurgentes, que hoy se encuentran en una situación de desequilibrio y desventaja frente al componente de la Fuerza Pública”; ha disminuido “la percepción de inseguridad”; ahora existe “un permanente control sobre la infraestructura estratégica”, situación ésta que “ha generado un revés importante en el esquema de finanzas tanto de grupos guerrilleros como de autodefensas que ejercían actividades de extorsión y cobro de vacunas sobre las vías” y, además, “se ha generado repliegue de los grupos de autodefensas, que buscan evitar confrontaciones con la Fuerza Pública”, a consecuencia de lo cual se ha producido una “disminución del conflicto entre guerrilla y autodefensas, observándose un decremento de las acciones delincuenciales de los grupos armados en general”.

Aduce el interviniente que, a pesar de lo expresado anteriormente son insuficientes las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía para restablecer el orden público, pues “ante los múltiples y graves hechos de violencia y terrorismo”, el Gobierno requiere de facultades de excepción mientras subsistan las causas de perturbación del orden público para buscar su restablecimiento.

A su memorial de intervención, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República acompañó fotocopia del cuarto informe al Congreso de la República sobre los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior mediante Decreto 1837 de 2002, fechado el 3 de febrero de 2003 y firmado por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, encargado de las funciones del Despacho del Ministerio del Interior (fls. 226 a 241), así como fotocopia de solicitud de concepto previo y favorable para prorrogar el Estado de Conmoción Interior, por segunda vez, fechada el 16 de diciembre de 2002, dirigida al Presidente del Senado de la República y suscrita por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, encargad de las funciones del Despacho del Ministro del Interior (fls. 242 a 247).

Igualmente asevera que persisten las causas que dieron origen a la declaración del Estado de Conmoción Interior, pues continúa la comisión de “acciones delictivas de los grupos armados al margen de la ley durante los meses de diciembre de 2002, enero y febrero de 2003, especialmente en lo relacionado con ataques contra ciudadanos indefensos y violaciones a los Derechos Humanos, actos terroristas contra el desarrollo de la actividad productiva de la Nación y otros delitos”, no obstante lo cual “resulta igualmente importante destacar” que se han obtenido positivos “resultados operacionales de la Fuerza Pública”, lo que demuestra “la eficacia de las medidas de excepción”.

Inicia su intervención recordando que mediante Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002, declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-802 del mismo año, se reconoció un estado de anormalidad del orden público que, conforme al artículo 213 de la Carta, autorizaba al Presidente de la República para declarar, como en efecto lo hizo el Estado de Conmoción en todo el territorio nacional.

Menciona luego los decretos legislativos que han sido dictados por el Gobierno en desarrollo de la declaración del Estado de Conmoción Interior, expresa que ha habido algunos avances en el control del orden público y agrega que no obstante persisten las causas que dieron lugar a la declaratoria de ese estado de excepción, “tal como lo revelan los hechos perturbadores de la paz social sucedidos en estos últimos 90 días”, como aparece en los informes del “Departamento Administrativo de Seguridad DAS, la Policía Nacional – Dijin, Fondelibertad, la Dirección Central de Policía Judicial, ISA, Ecopetrol, las Gobernaciones y la Federación Colombiana de Municipios”.

En cuanto al contenido material del decreto aludido, asevera que “se limita a prorrogar el Estado de Conmoción por un término adicional de 90 días calendario contados a partir del 6 de febrero de 2003, decisión que corresponde a una facultad dada por el Constituyente, pues el término originario de la conmoción interior es prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República”, requisito éste que también se encuentra cumplido.

Así mismo, encuentra ajustado a la Constitución este decreto, “toda vez que no han desaparecido las causas de la perturbación, esto es, no se han podido conjurar tales causas, y por ende, no se ha conseguido aun la finalidad propia de tal declaración, como el restablecimiento del orden público, siendo esta la razón que justificó la extensión de la vigencia del estado de excepción”, pues continúa “la situación crítica de inseguridad del país, la amenaza de la democracia, el peligro de las bandas armadas por su poder financiero” y, en fin, las causas que dieron origen a la expedición del Decreto 1837 mediante el cual se decretó el Estado de Conmoción Interior.

Tal situación de inseguridad y de subsistencia de las causas que motivaron la declaración de conmoción interior que se prorroga por el Decreto 245 de 5 de febrero de 2003, tiene manifestación en hechos recientes como el atentado contra el Senador Germán Vargas Lleras, la explosión de un carro bomba en la ciudad de Medellín y de otro en el Club El Nogal de Bogotá, el almacenamiento y explosión de bombas en una casa en la ciudad de Neiva, el asesinato y secuestro de dos ciudadanos extranjeros y un colombiano del Caquetá, explosión de bombas en Cúcuta y la especial situación de conflicto en Arauca, por lo que, a juicio de la interviniente, estos hechos han de ser tenidos en cuenta en el análisis de la constitucionalidad del decreto a que se ha hecho alusión.

Inicia su intervención recordando que en la sentencia C-063 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Legislativo 2555 de 2002, mediante el cual se prorrogó por primera vez el Estado de Conmoción Interior, sentencia en la cual se dijo por la Corte que para analizar la constitucionalidad de esa medida, debe tenerse como punto de referencia el mismo marco de análisis que se empleó al realizar el estudio del decreto que declaró la conmoción interior. Es decir, tal prórroga “no puede tener como fundamento nuevas causas de perturbación que no fueron tenidas en cuenta en el decreto que declaró la conmoción interior”.

Manifiesta que, tanto al estudiar el decreto que declaró el Estado de Conmoción Interior como el que lo prorroga, se hace indispensable establecer “si el Gobierno cumple con los requisitos que el Derecho Internacional y la Constitución han establecido para declarar y prorrogar” tal estado de excepción. Es decir, esa facultad sólo puede ser ejercida por el Presidente de la República “en los casos y dentro de los límites señalados en el artículo 213 de la Constitución, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.

En ese orden de ideas, asevera el interviniente que la grave perturbación del orden público que afecta al país, “no atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional”; además, “el Gobierno sí dispone de facultades ordinarias para conjurar la crisis” y, de otra parte, “las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior han sido ineficaces y han agravado la crisis”.

Es igualmente cierto que el Comité de Derechos Humanos, órgano de vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha precisado el concepto de “situación excepcional que ponga en peligro la vida de la Nación”, con el propósito de evitar que cualquier situación de alteración del orden público sirva como pretexto para reconocer los derechos reconocidos en ese Pacto. Así, tanto para declarar un estado de excepción como para prorrogarlo, no puede aducirse “un simple disturbio”, ni tampoco “una situación de conflicto armado” si ella “no tiene la virtualidad de poner en riesgo la vida de la Nación”, como se dijo en la “observación general No. 29 sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sobre estados de emergencia”.

Agrega luego, que “los principios de Siracusa sobre las disposiciones de limitación y derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”, establecieron criterios para interpretar lo que ha de entenderse por “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación, conforme a los cuales ellas deben afectar a toda la población o a todo el territorio o parte de él; amenazar la integridad física de la población, la independencia política o la integridad territorial del Estado o la existencia o el funcionamiento básico de instituciones indispensables para asegurar y proteger los derechos civiles y políticos reconocidos en el Pacto”. Por ello, la simple existencia de un conflicto interno o la agitación que no representen una amenaza grave e inminente a la vida de la Nación no pueden justificar la declaración de un estado de excepción, así como tampoco la existencia de dificultades económicas.

A juicio del interviniente, los ataques de grupos y organizaciones armadas al margen de la ley contra la ciudadanía, la Fuerza Pública y la infraestructura económica son una circunstancia “gravísima”. E incluso “es más grave todavía de lo que el propio decreto señala”. Pero con todo, esa situación ni es nueva, ni es sobreviniente, ni es cierto “que se haya agravado de un momento a otro y que, por consiguiente deba ser enfrentada con medidas excepcionales”.

Por otra parte, en cuanto hace referencia a las amenazas a servidores públicos que causan intimidación a éstos para el ejercicio de sus funciones, especialmente a las autoridades locales, lo cierto es que transcurridos “los primeros 180 días de conmoción interior no se puede seguir considerando esa situación como sobreviniente”, que sí lo era al momento de declararse el Estado de Conmoción Interior. Además, si esa situación persistiera, ella revelaría “la falta de idoneidad de las medidas excepcionales” para enfrentarla.

Si la situación de amenaza e intimidación a las autoridades locales se presenta todavía, ella sin embargo “no constituye riesgo que ponga en peligro evidente la estabilidad institucional y la vida de la Nación”. Lo que ocurre es que “las acciones que ha tomado el Gobierno para detener la amenaza contra los Alcaldes no han sido eficaces”, a tal punto que frente a ella altos dignatarios del Estado han declarado públicamente, tratándose de renuncias de funcionarios en municipios que forman parte de zonas de rehabilitación, que “la Gobernación es autónoma para resolver la crisis” (El Tiempo 20 de noviembre de 2002, páginas 1 a 4), lo que demuestra claramente “la falta de voluntad política para conjurar la situación de amenaza en la que los funcionarios se encuentran.

En lo que hace relación al ataque a altos funcionarios del Estado y periodistas, afirma el interviniente que ese hecho no fue incluido como causa de la declaración de conmoción interior en el Decreto 1837 de 2002 y, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional un decreto de prórroga de ese estado de excepción “no puede tener como fundamento nuevas causas de perturbación que no fueron tenidas en cuenta en el decreto que declaró la conmoción interior” (Sentencias C-063 de 2003 y C-153 de 1996).

En cuanto a las actuaciones de grupos al margen de la ley que conforme al decreto cuya constitucionalidad se analiza demuestren “claras y concretas intenciones de continuar sus actos delictivos”, manifiesta el interviniente que tal intención ha sido permanente desde hace más de 30 años, lo que significa que para que tales acciones cesen lo que se deben tomar son “medidas de tipo estructural y no medidas transitorias como las que puede asumir en un estado de excepción”.

Como consecuencia de lo anterior, afirma el interviniente que no se dan entonces las condiciones para prorrogar el Estado de Excepción, pues para superar la crisis que soporta la sociedad colombiana lo que se requiere es “que el Estado ejerza sus múltiples atribuciones ordinarias para preservar el orden público y proteger los derechos de toda la población”. En ese sentido, recuerda que esa fue la posición de la Comisión Colombiana de Juristas desde el momento mismo en que se declaró el Estado de Conmoción Interior y por ello, ahora, se insiste en ese planteamiento, pues la situación no puede superarse mediante la expedición de decretos que por ministerio de la Constitución tienen apenas una “vocación de temporalidad”.

Desde otro punto de vista, el actor manifiesta que las medidas adoptadas durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior han agravado la situación de orden público, por cuanto al amparo de ellas se “han vulnerado derechos de lideres sociales, defensoras y defensores de derechos humanos, de las poblaciones en condiciones de marginalidad, y, en general, de la población civil que ha sido perseguida. Los ataques a lideres sociales y defensoras y defensores de derechos humanos consisten principalmente en detenciones arbitrarias por parte de la Fuerza Pública; apertura de investigaciones penales sin pruebas que las fundamenten y arbitrarios allanamientos a domicilios y a sedes de organizaciones no gubernamentales y sociales”, como ha ocurrido en la ciudad de Medellín, en Bucaramanga y en otros lugares del país, y con el allanamiento de la organización “Terres des Hommes” Italia, el 11 de diciembre de 2002, realizado con el objeto de buscar armas en la sede del “Centro de Atención Psicosocial de niños y niñas afectados por el conflicto”, así como con el allanamiento a la sede de la “Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz”, el 25 de octubre de 2002, en Bogotá.

Asevera que la población marginal ha sido objeto de maltrato en actividades desplegadas por la Fuerza Pública, como ocurrió en la denominada “Operación Orión” llevada a cabo en la ciudad de Medellín en el mes de octubre del año 2002, así como el 24 de septiembre de 2002 en la “Operación Jubilo”, en la que fueron “asesinados en Cantagallo Bolívar un ciudadano y su hijastro de nueve años de edad”, y se detuvo, sin orden judicial a algunos lideres campesinos.

En relación con los requisitos de forma del Decreto Legislativo 245 de 2003, tras recordar el texto de los artículo 213 de la Constitución y 40 de la Ley 137 de 1994, según el cual para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior deberá solicitarse por el Presidente de la República al Senado concepto que ha de ser favorable y con “una antelación no menor de quince días al vencimiento de la primera prórroga, expresa que tal solicitud no puede realizarse sino “al cabo de 180 días” de la declaración del Estado de Conmoción según el texto expreso del citado artículo 40 de la Ley 137 de 1994. Agrega que el término de quince días señalado por la citada ley para que el Congreso pueda decidir si se extiende o no el Estado de Conmoción Interior por un lapso adicional, “es un tiempo razonable” para el fin que se persigue con la norma.

Por otra parte, el interviniente manifiesta que la prórroga del Estado de Conmoción Interior sólo puede realizarse, conforme al artículo 213 de la Carta y al artículo 40 de la Ley 137 de 1994, si “persistieren las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior”, lo cual no podía ser apreciado por el Gobierno el 16 de diciembre de 2002 pues en esa fecha no era posible saber que tales circunstancias “iban a persistir el 7 de febrero de 2003, fecha en que la primera prórroga se cumplía” o “el 6 de febrero, según dice el Gobierno en el escrito de sustentación de la prórroga remitido a la Corte Constitucional”.

Inicia el Procurador recordando que el Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002, mediante el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, que la Corte Constitucional encontró ajustado a la Carta Política en sentencia C-802 del mismo año, fue prorrogado por 90 días mediante Decreto 2555 de 8 de noviembre del año anterior, declarado exequible en la sentencia C-063 de 2003.

Desde el punto de vista formal, a juicio del Procurador, no existe ningún vicio de constitucionalidad en el decreto que se revisa. Afirma que merece especial consideración analizar si el concepto previo y favorable emitido por el Senado de la República en relación con la segunda prorroga del Estado de Conmoción Interior se ajusta a los artículo 213 de la Carta y 40 de la Ley 137 de 1994, pues fue objeto de crítica en el Senado y de una constancia específica suscrita por algunos de los integrantes de esa Corporación quienes consideran que resulta contrario a la Constitución que el Presidente de la República pidiera el concepto aludido y el Senado lo otorgara con una antelación de tal magnitud que resulta desproporcionada, pues la verificación de las circunstancias que justifican esa medida no podía adelantarse sobre “hipótesis inciertas” respecto de lo que podría ocurrir en materia de orden público en el futuro.

Sobre el particular expresa que el concepto previo del Senado, en este caso, forma parte del control político que la Corporación debe cumplir sobre los estados de excepción y asevera que como dicho control es de carácter permanente sobre los actos del Ejecutivo, cuando el Senado emite concepto para prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción Interior, “lo que hace es recoger la experiencia que debe haber acumulado el Congreso” y, entonces, el análisis de las circunstancias le permite apreciar “la necesidad y pertinencia de la prórroga solicitada para impedir la extensión de los efectos a conjurar”.

Afirma luego, que en la constancia del voto negativo a la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior, se adujo que el Gobierno Nacional no había cumplido con el envío de los informes periódicos sobre la evolución de la situación de orden público durante el estado de excepción que ordena rendir al Congreso el artículo 39 de la Ley 137 de 1994, razón esta por la cual en el concepto que ahora se rinde a la Corte, la Procuraduría “respetuosamente exhorta tanto al Gobierno Nacional como al Congreso de la República para que en aras de efectuar un control político más eficiente y eficaz en relación con los Estados de Conmoción Interior, el primero envíe los informes de ley con la periodicidad establecida, y el segundo ejerza un seguimiento más constante de fondo y forma, efectuando las recomendaciones a que haya lugar, y especialmente, que el Senado de la República imparta, cuando a ello haya lugar su concepto favorable lo más prudentemente cercano a la fecha de finalización de la primera prórroga del Estado de Conmoción”.

En cuanto al examen del contenido material del decreto objeto de control por la Corte, encuentra el Procurador que tampoco se quebranta la Constitución Política. Al efecto, analiza la motivación de dicho decreto y expresa que ella “contempla brevemente, por remisión, las causas por las cuales se declaró el estado de excepción”; y, señala “una serie de circunstancias fácticas, que para la mayoría de los colombianos constituyen hechos notorios, que demuestran la persistencia de las causas de perturbación del orden público que hacen necesaria la nueva y última prórroga”.

De otro lado, afirma que el Presidente de la República como responsable del mantenimiento del orden público en todo el territorio nacional, hizo una valoración de las circunstancias existentes en cuanto si ellas atentan de manera grave e inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, valoración ésta que no resulta arbitraria ni errada con respecto al presupuesto fáctico a que alude el decreto que se revisa.

Así mismo, asevera que siendo la conmoción interior una medida extrema autorizada por la Constitución para controlar y restablecer el orden público cuando fuere turbado, sólo puede acudirse a él cuando “las herramientas jurídicas ordinarias policivas no permiten conjurar la grave alteración del orden público que amenaza con disolver el acuerdo que posibilita la convivencia”, lo cual fue apreciado por el Presidente de la República en la solicitud del concepto previo al Senado con una enumeración de sucesos que le permitieron afirmar que subsisten las causas por las cuales se declaró inicialmente el Estado de Conmoción Interior, apartes de los cuales transcribe. Con fundamento en ello concluye que “hasta el 5 de febrero, día en que se expidió el Decreto 245, era “evidente” la “conexidad del accionar tan feroz y despiadado por parte de los grupos al margen de la ley” que ello explica la prórroga del estado de excepción, como quedó demostrado luego con “los atentados de las FARC de los días 7 de febrero contra el Club El Nogal, y del 14 del mismo mes en la ciudad de Neiva, los cuales ocurrieron apenas comenzó a regir la segunda prórroga”, lo cual demuestra que el juicio de necesidad de la misma y de la insuficiencia de los medios de policía ordinarios para conjurarla no fue arbitrario.

En lo que denomina “Consideraciones finales”, el Procurador reitera su exhortación al Gobierno Nacional y al Senado de la República, para que “el primero envíe los informes de ley sobre conmoción interior con la periodicidad establecida y el segundo ejerza un control más constante y profiera su concepto favorable de segunda prórroga lo más prudentemente cercano a la fecha de finalización de la primera prórroga”.

Además, insiste en que los gastos que se realicen con cargo al Presupuesto General de la Nación y provenientes del impuesto para preservar la seguridad democrática, “estén directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, ordenando la Honorable Corte darle estricto cumplimiento a las recomendaciones consignadas en el informe que el señor Contralor General de la República presentó a la Corporación con fecha 19 de febrero de 2003”.

De otro lado, manifiesta que la anunciada inversión social en las zonas de rehabilitación y consolidación en los departamentos de Bolívar, Sucre y Arauca “se ejecute y de ser posible, se concluya durante la vigencia del Estado de Conmoción”, ahora prorrogado mediante el decreto que se revisa, en cumplimiento a la sentencia C-122 de 2003 que declaró exequible el artículo 6 del Decreto Legislativo 2929 de 2002, con lo cual se acogerá “uno de los clamores más sentidos por los habitantes de tales zonas”, en cuanto ellos se quejan del “abandono inveterado del Estado en este aspecto”, situación esta que ha servido como “caldo de cultivo para la presencia y fomento de los grupos al margen de la ley responsables de la actual situación de orden público”.

Conforme a lo dispuesto por los artículos 241, numeral 7 y 214, numeral 6, de la Constitución Política, es competente la Corte Constitucional para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003 “Por el cual se prorroga el Estado de Conmoción Interior”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio que le confiere el artículo 213 de la Carta y en virtud de haber sido declarada la conmoción interior en todo el territorio nacional mediante Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002.

2.1. Dentro del marco jurídico previsto por la Constitución Política, las actividades desarrolladas por los asociados han de realizarse de manera ordinaria sin necesidad de acudir a los estados de excepción. No obstante, ante ciertas circunstancias determinadas de manera específica por la Carta Política, con el cumplimiento estricto de los requisitos señalados en ella puede el Presidente de la República declarar uno de los estados de excepción previstos por la Constitución, a saber: el estado de guerra exterior, el Estado de Conmoción Interior o el estado de emergencia económica, social o ecológica, conforme a lo dispuesto por los artículos 212, 213, 214 y 215 del Estatuto Superior.

2.2. En ese orden de ideas, el artículo 213 de la Carta autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera grave e inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, para declarar el Estado de Conmoción Interior, en todo el territorio nacional o en parte de éste, declaración que no podrá ser superior a noventa días.

2.3. Como se ha dicho en varias oportunidades por la jurisprudencia constante de esta Corporación, el Estado de Conmoción Interior no escapa a la regulación constitucional, es una respuesta jurídica a una situación excepcional y se encuentra sometido, además de la Constitución, a las leyes no suspendidas expresamente por incompatibilidad con aquel, a las reglas de los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos u Derecho Internacional Humanitario que obligan a Colombia y a Ley Estatutaria que rige los estados de excepción, pues así lo establece el artículo 214, numeral 2 de la Carta Política.

2.4. No es entonces el Estado de Conmoción Interior una autorización ilimitada al Presidente de la República para restablecer el orden público y conjurar las causas que dieron origen a su declaración como a bien lo tenga, pues ello llevaría a entronizar la arbitrariedad con grave riesgo para las libertades y los derechos fundamentales de los asociados, lo que resultaría contrario a la concepción democrática del estado de derecho. Es, por el contrario, de carácter excepcional, reglado y sometido a un régimen jurídico específico que impone el control por las otras dos ramas del poder. Así, será entonces procedente un control de carácter político acentuado por el Congreso de la República como representante democrático de la ciudadanía y, además, un control de carácter jurídico por la Corte Constitucional.

Conforme a los primeros, ha de ajustarse a los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de la incompatibilidad, justificación de la limitación e intangibilidad de algunos derechos fundamentales, según lo establecido en los artículos 213 y 214 de la Constitución, así como por los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 137 de 1994, sin que le sea permitido suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales, ni la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprimir ni modificar los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento, pues ello le está expresamente prohibido por el artículo 15 de la ley en mención, todo en armonía con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.

En relación con los segundos, esto es, con los requisitos de orden formal, la declaración del Estado de Conmoción Interior ha de realizarse mediante un decreto expedido por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, con motivación expresa, determinación del ámbito territorial donde ha de regir, pues podría abarcar todo el territorio nacional o circunscribirse a una parte del mismo, y precisión sobre el término de su duración que, en todo caso, no podrá ser superior a noventa días.

2.6. Sobre el ámbito temporal y material del Estado de Conmoción Interior, la Constitución vigente, a diferencia de la anterior, estableció límites precisos que el Presidente de la República no puede desbordar. Precisamente, fue preocupación del Constituyente de 1991 extinguir el antiguo estado de sitio de carácter permanente, al que desafortunadamente se había reducido casi por completo la Constitución de 1886.

Siendo ello así, el artículo 213 de la Carta Política, traza un primer límite temporal a la declaración del Estado de Conmoción Interior, pues éste inicialmente no puede exceder de noventa días. Pero, como quiera que dentro de ese término puede no alcanzarse el propósito de restablecer el orden público o remover las causas que dieron origen a esa declaración, autoriza al Presidente de la República para que, con la firma de todos sus ministros, prorrogue su vigencia hasta por noventa días más y, después de tal prórroga permite una segunda, por otro período igual con concepto previo y favorable del Senado de la República, todo conforme, además, a lo prescrito por los artículos 35, 39 y 40 de la Ley 137 de 1994.

3.2. Si el estado de excepción aludido se prorroga mediante decreto expedido por el Presidente de la República y sus ministros, la consecuencia inmediata de su expedición, es doble. De un lado, los decretos legislativos expedidos anteriormente y hasta entonces vigentes, prolongan su vigencia por el mismo tiempo; y, de otro lado, el Presidente de la República queda facultado para dictar nuevos decretos legislativos durante la prórroga del estado de excepción inicialmente decretado.

3.3.1. Es claro que conforme al artículo 213 de la Carta no podría prorrogarse dicho estado si no continuara la grave perturbación del orden público que por atentar de manera inminente contra la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana o la estabilidad institucional, imposible de superar con las atribuciones de policía ordinarias, dio origen a la declaración inicial del Estado de Conmoción Interior. De no ser así, no se trataría de una prórroga, es decir, de la continuación de ese estado excepcional, sino de la declaración de uno nuevo bajo nuevas circunstancias y por causas diferentes, pues prorrogar es prolongar algo en el tiempo.

3.3.2. Dado que en una democracia es de su esencia el mutuo control de las ramas del poder público como una garantía indispensable para evitar la concentración del poder en una de ellas, y para proteger de esa manera los derechos fundamentales de los asociados, la Constitución Colombiana de 1991, partiendo del supuesto necesario de la transitoriedad de los estados de excepción, optó por limitar la posibilidad de que la conmoción interior pueda prorrogarse en el tiempo ilimitadamente a voluntad del Ejecutivo.

En un Estado democrático se hace indispensable como garantía de la libertad y de los derechos fundamentales de los asociados, que se ejerzan por distintos órganos y de manera separada las funciones de legislar, administrar y juzgar. Su concentración en una sola de las ramas del poder conduce, necesariamente, a un Estado autoritario, al despotismo o a la tiranía. De la misma manera, el Estado democrático supone la adopción de recíprocos controles entre las ramas del poder, para que no impere la voluntad aislada de una de ellas. Es, pues, esencial que quien ejerza el poder, a su vez sepa que es objeto de control en su ejercicio. Es esa la razón por la cual al Ejecutivo lo vigila y controla desde el punto de vista político, el Congreso de la República que, además de la función de legislar ejerce como representante de la voluntad popular esa trascendental función democrática. Así mismo, la rama judicial, a su turno, no escapa a los controles establecidos en la Constitución Política. En síntesis, en una democracia, ninguna de las ramas del poder público puede sustraerse a la sujeción que le debe a la Constitución Política y a la ley. De lo contrario, desaparecería el Estado de Derecho.

La Corte Constitucional, a quien se confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, es el órgano a quien le corresponde hacer efectiva la garantía del ejercicio de los controles recíprocos entre las ramas del poder público, dentro del ámbito de las funciones que a cada una de ellas asigna la Carta Política para el funcionamiento pleno de las instituciones democráticas y el respeto a los derechos fundamentales de los asociados.

Por ello, de manera expresa en el artículo 213 de la Carta Política, se dispuso que para prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción Interior, se acentúan los controles por las otras dos ramas del poder público. Así, antes de dictar el decreto para el efecto, ha de obtenerse concepto previo y favorable del Senado de la República, a solicitud del Presidente de la República; y, luego, ese decreto se somete al control de constitucionalidad por la Corte Constitucional.

No son, ni el acto del Senado de la República al emitir el concepto aludido, ni el de la Corte Constitucional al proferir la sentencia sobre la exequibilidad o inexequibilidad del decreto que prorroga por segunda vez el Estado de Conmoción Interior, requisitos secundarios, simplemente formales, de carácter adjetivo, o de naturaleza superflua, sino todo lo contrario. Mediante ellos, la Constitución, para preservar el carácter democrático del Estado de Derecho y por las consecuencias que respecto de las libertades públicas conlleva la prórroga del Estado de Conmoción Interior, estableció esos dos requisitos que resultan así de orden material, sustancial, con una finalidad claramente opuesta a la posibilidad de la concentración del poder en el Ejecutivo. Es decir, son esos dos actos, el uno anterior y el otro posterior a la expedición del decreto que prorroga la conmoción interior, controles rigurosos de orden democrático que no pueden alterarse, ni siquiera con la omisión o aquiescencia de los encargados de ejercerlos, pues ello pondría en peligro las libertades públicas y sería violatorio de la Carta Política, pues de esa manera desaparecerían los controles previstos por ella.

3.3.3. El acto del Senado de la República, para que sea posible prorrogar la conmoción interior, como ya se dijo, es un concepto, que además ha de ser previo y favorable. Ello significa, que dicha Corporación ha de emitir una opinión, un juicio sobre algo. En este caso, esa opinión o ese juicio debe recaer, necesariamente sobre un objeto preciso, determinado en la Constitución Política y por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Es decir, sobre la persistencia o no de las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior que ya ha sido prorrogado en una ocasión. No es entonces, un acto carente de contenido material, sino de carácter concreto, particular, específico; un juicio, una opinión, pero desde luego fundada, razonada, es decir, con una motivación que ha de hacer la Corporación a la cual le asigna la Constitución Política esa trascendental y delicada función, como quiera que se trata de un acto de derecho público, que ha de estar precedido del debate en el cual se expongan distintos criterios antes del pronunciamiento de la Corporación en uno u otro sentido, pero en todo caso expresando los fundamentos de la decisión.

Además de su existencia, por ministerio de la Constitución se requiere que el concepto sea previo y, además favorable. No basta, entonces, con que el concepto exista y, ni siquiera es suficiente que sea anterior a la expedición del decreto que prorroga el Estado de Conmoción Interior. Se necesita, adicionalmente, que sea favorable el concepto pues, de no serlo, el Presidente de la República no puede prorrogar la conmoción interior por segunda vez. Y, como se trata de un concepto, aun siendo favorable, después de obtenerlo el Presidente de la República no está obligado a dictar el decreto respectivo, ya que como responsable del mantenimiento y restablecimiento del orden público en caso de encontrarse perturbado, puede considerar que las circunstancias imponen abstenerse de dictar ese decreto. Lo que le está vedado al Presidente de la República, es prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción Interior sin que el concepto del Senado exista y sea favorable.

3.3.4. Cuando se trata de la segunda prórroga del estado de excepción a que se ha hecho referencia, conforme a lo dispuesto por los artículos 213 de la Constitución, 35 y 40 de la Ley 137 de 1994, se requiere concepto previo y favorable del Senado de la República, además del informe que ordena rendir el artículo 39 de la citada ley al Congreso. Tal prórroga exigirá acreditar que “al cabo de 180 días” de declarada inicialmente la Conmoción Interior, “persistieren las circunstancias que dieron lugar” a la declaratoria del mismo, caso este en el cual “el Presidente deberá solicitar al Senado” que rinda su concepto, solicitud que deberá formularse “con una antelación no menor de 15 días al vencimiento de la primera prórroga” y respecto de la cual el pronunciamiento a que haya lugar deberá realizarse “antes del vencimiento de dicho término”.

Además, por expreso mandato del artículo 39 de la Ley 137 de 1994, el Gobierno, independientemente de los informes que cada treinta días ha de rendir al Congreso sobre la “evolución de los acontecimientos”, “también deberá presentar un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior”, informe este sobre el cual cada una de las Cámaras deberá pronunciarse en un “plazo máximo de 15 días”.

Como se advierte sin dificultad alguna, conforme a las normas precedentemente citadas, el concepto que la Constitución ordena emitir al Senado previamente al decreto que prorroga el estado de conmoción por segunda vez, exige que esa Corporación tenga a su disposición un informe específico que ha de ser objeto de su análisis, además de los que con periodicidad de treinta días han de rendirse al Congreso de la República sobre la “evolución de los acontecimientos” durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior. Esa nueva exigencia no es en manera alguna desprovista de razón jurídica. Ella se explica en la necesidad de que el concepto del Senado sea debidamente razonado, fundado, motivado.

De la misma manera ha de observarse que para proteger la autonomía del Senado de la República al emitir el concepto, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción en su artículo 40, establece que la solicitud formulada por el Presidente de la República deberá presentarse a aquel “con una antelación no menor de 15 días al vencimiento de la primera prórroga”, lo que pone de manifiesto la preocupación del legislador estatutario en orden a evitar que el concepto sea rendido de manera precipitada o sin la suficiente deliberación, pues lo que se quiere es todo lo contrario.

3.3.5. En ese orden de ideas, es claro entonces que la Constitución de 1991 y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción que la desarrolla, acentúa el control político a que ha de someterse el Presidente de la República en el Estado de Conmoción Interior, a tal punto que no sólo le exige informes periódicos mensuales sobre la evolución de los acontecimientos, sino, además, un informe específico cuando de la segunda prórroga de dicho estado se trate, para que el pronunciamiento del Senado de la República se realice entonces con pleno conocimiento de causa y previa evaluación de la situación particular y concreta que exista en ese momento. Es un acto de una de las Cámaras Legislativas que tiene un contenido político pero que, sin embargo, se encuentra previsto en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, lo que significa que se encuentra regulado por el Derecho, como quiera que, sin él, no podría dictarse por el Presidente de la República el decreto respectivo.

4.2. De entrada, se encuentra por la Corte que no obstante haber sido pedido por esta Corporación al Senado de la República el envío de la solicitud elevada por el señor Presidente de la República para que emitiera concepto sobre la prórroga del Estado de Conmoción Interior inicialmente declarado por el término de 90 días mediante Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002, y luego prorrogado mediante Decreto 2555 de 8 de noviembre del mismo año, ni en la comunicación del 24 de febrero de 2003, ni en la de 4 de marzo del año en curso, suscritas por el Secretario General del Senado de la República, ni en los documentos anexados a ellas, fue remitida la información solicitada por la Corte.

Ello habría sido suficiente para dar por no probado el cumplimiento de ese requisito. Sin embargo, ha de advertirse por la Corte que el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, acompañó a su intervención fotocopia de la solicitud formulada por el Presidente de la República al Senado, en la cual aparece un sello de correspondencia, según el cual ese documento fue recibido el 16 de diciembre de 2002, a las 4.30 de la tarde. En la solicitud aludida, el Presidente de la República rinde un informe que a su juicio justifica la emisión del concepto favorable impetrado al Senado.

4.3. De tal solicitud se ocupó el Senado en sesión extraordinaria celebrada el 20 de diciembre del año 2002, previa convocatoria que entre otros asuntos incluyó este según el Decreto 3075 de 16 de diciembre de 2002, sesión en la cual aprobó una proposición aprobatoria de la solicitud de prórroga del Estado de Conmoción Interior por segunda vez, presentada por el Presidente de la República.

4.4. Como ya se recordó por la Corte el Estado de Conmoción Interior no tiene vocación de permanencia, necesariamente ha de ser temporal dado que se trata de una institución de excepción, y por ello, una vez decretado y prorrogado que lo haya sido por primera vez, para la segunda prórroga el artículo 40 de la Ley 137 de 1994, en armonía con el artículo 213 de la Constitución, le exige para el efecto al Presidente de la República el cumplimiento estricto de los requisitos allí señalados, a saber: a) que hayan transcurrido 180 días de la declaración inicial del Estado de Conmoción Interior, como queda claro en el texto mismo del artículo 40 de la Ley 137 de 1994 citado (90 días de la declaración inicial y 90 de la primera prórroga); b) que al cabo de ellos persistan las circunstancias que dieron lugar a su declaración inicial; c) que se haya solicitado concepto al Senado de la República con una antelación no menor de 15 días al vencimiento de la primera prórroga; d) que ese concepto se pronuncie por el Senado antes del vencimiento de dicho término; y, e) que el concepto sea favorable.

Es claro para la Corte que su competencia no le permite ni examinar ni cuestionar el contenido del concepto que emita el Senado de la República, pues éste tiene autonomía en ejercicio de su función de control político para emitirlo en el sentido que lo estime conveniente y con las fundamentaciones que considere pertinentes. Pero es igualmente claro que la Corte Constitucional ha de verificar si el concepto aludido existe, o si, por el contrario, no existe. No es, entonces, un control de la Corte sobre el contenido material del concepto a cargo del Senado de la República sino sobre la preexistencia de éste a la expedición del decreto que prorroga por segunda vez el Estado de Conmoción Interior.

Conforme aparece en el expediente, el Presidente de la República elevó al Senado solicitud de concepto favorable para prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción Interior, mediante escrito radicado en esa Corporación el 16 de diciembre de 2002, a las 4.30 de la tarde. Así mismo, aparece demostrado en el expediente, que en la sesión extraordinaria del Senado de la República celebrada el 20 de diciembre de 2002 (según el acta No. 43, publicada en la Gaceta del Congreso el viernes 7 de febrero de 2003), se aprobó la solicitud presentada por el Presidente de la República. Así, luego de la intervención del Ministro del Interior y de Justicia, en la cual solicitó al Senado “el favor de su voto en esta proposición muy respetuosa y encarecida”, sin que mediara un informe previo único, o un informe de mayoría y otro de minoría para sustentar la conclusión luego del debate, aparece que “La Presidencia somete a consideración de la plenaria la solicitud de prórroga de la Conmoción Interior presentada por el Presidente de la República doctor Alvaro Uribe Vélez y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación” (página 61, Gaceta del Congreso citada).

De esta suerte, queda entonces establecido que hubo una solicitud al Senado de la República y una aprobación de la misma por esa Corporación. Pero, así mismo también queda establecido que tal solicitud aprobada mediante proposición de la cual no aparece el número de votos favorable ni el desfavorable a ella, lejos está de ser un concepto. En efecto, si el concepto es un juicio, una opinión, sobre la persistencia o no en este caso de las circunstancias que dieron lugar a la declaración de conmoción interior, ello supone de suyo, una motivación, una fundamentación de la Corporación como tal, en la cual se expresen las razones por las cuales el concepto se emite mediante la votación respectiva. Desde luego, la manera como aparezca la motivación y la conclusión de la misma no están sometidas a reglamentaciones de carácter formal, para que el concepto se rinda adoptando las formas de una ley, de una resolución de carácter administrativo o de una sentencia judicial, en un documento determinado, en un pliego de papel. No. Eso no es lo que echa de menos en esta oportunidad la Corte Constitucional. Lo que aquí acontece es que desde el punto de vista del contenido material la aprobación de la proposición a que se ha hecho alusión carece por completo del mismo. Es decir, el juicio, la opinión del Senado de la República sobre la persistencia o no de las circunstancias que dieron origen a la declaración del Estado de Conmoción Interior, es inexistente. No puede la Corte, desde el punto de vista constitucional dejar pasar por alto esa omisión, pues ello significaría aceptar que el control exigido por la Carta Política para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior, pasaría a ser puramente formal o aparente, cuando la Constitución exige que sea real y material, independientemente de la forma como se exprese, máxime si se trata de un control destinado a prorrogar en el tiempo un estado de excepción que limita las libertades públicas.

Sobre el alcance jurídico del artículo 213 de la Carta Política para la prórroga del Estado de Conmoción Interior por segunda vez, fue desconocido en este caso un trascendental antecedente sobre el cual, ahora, ni siquiera se hizo alusión. Así, el 29 de abril de 1993 el Presidente de la República solicitó al Senado de la República concepto favorable para prorrogar el Estado de Conmoción Interior que había sido declarado mediante Decreto 1793 de 8 de noviembre de 1992 y prorrogado por primera vez mediante Decreto 261 de 5 de febrero de 1993. En esa oportunidad el Senado de la República integró una comisión con representación de todos los grupos políticos, la cual formuló una “recomendación de concepto previo y favorable” para esa solicitud, con un análisis prolijo de las circunstancias de orden público entonces existentes. De la misma manera, hubo informe de minoría, en el cual se recomendaba no acceder a la emisión de concepto favorable a tal solicitud y, luego del debate, se optó por acoger el primero de los informes citados con la fundamentación resultante del mismo. Por ello, se expidió el Decreto 829 de 6 de mayo de 1993, por el cual se prorrogó por segunda vez, y por noventa días el Estado de Conmoción Interior a que se ha hecho mención.

La Corte Constitucional en sentencia C-294 de 29 de julio de 1993, Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes Muñoz, por unanimidad lo declaró exequible, y en relación con el concepto previo del Senado de la República, entonces expresó: “El requisito de concepto previo del Senado de la República respecto del segundo y último período de prórroga del Estado de Conmoción Interior, fue instituido por el constituyente con el objeto de asegurar un control político efectivo a la utilización del estado excepcional, con lo cual se le imprime legitimidad democrática. En efecto, la necesidad de obtener dicho concepto compromete al Presidente a justificar ante el Senado las razones por las cuales han sido insuficientes la declaratoria inicial y la primera prórroga del Estado de Conmoción Interior”.

4.6. Pues bien, si el Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002 declaró el Estado de Conmoción Interior por el término de 90 días, es claro que éstos se cumplían el 11 de noviembre del mismo año. Prorrogado dicho estado mediante Decreto 2555 de 8 de noviembre de ese año, por el término de 90 días adicionales, aparece entonces que al momento de formular la solicitud al Senado para que este emitiera concepto sobre la segunda prórroga, esto es, el 16 de diciembre de 2002, sólo habían transcurrido 35 días de la primera prórroga, vale decir 125 días desde la declaración inicial.

Ello significa entonces, que la solicitud fue formulada y aprobada mediante proposición, cuando no había transcurrido ni siquiera la mitad del período de la primera prórroga, con lo cual se vulneró lo prescrito por los artículos 213 de la Carta Política y 40 de la Ley 137 de 1994, pues la exigencia que ésta última norma hace sobre la persistencia de las circunstancias que dieron lugar a la declaración del Estado de Conmoción Interior “al cabo de 180 días”, supone de suyo que la solicitud a que se alude y el concepto que ha de rendirse por el Senado de la República deben ser lo más próximos posibles a la expiración de la primera prórroga. De lo contrario, habría que aceptar que sobre circunstancias hipotéticas futuras se pudiera anticipar un concepto como si efectivamente estuvieran ocurriendo al momento de rendirlo, para que con ese fundamento el Presidente de la República prolongara en el tiempo atribuciones que son excepcionales.

Tal interpretación distorsiona por completo la Constitución y hace nugatorios los controles previstos en ella para evitar la prolongación indebida del Estado de Conmoción Interior. Resulta ciertamente contrario a la lógica que apenas al inicio de los primeros noventa días de prorrogado ese estado de excepción, pueda el Senado de la República emitir un concepto serio y fundado en la realidad sobre la persistencia de las circunstancias que dieron origen a su declaración inicial y a la primera prórroga, que justifiquen entonces por su proximidad a la expiración de ésta, una segunda prolongación del estado de excepción.

Admitir la validez de semejante interpretación, supondría entonces que el Senado de la República pudiera auscultar el futuro en materia tan delicada como cuáles serían las circunstancias que, por persistir, pudieran justificar para ese momento, que el Presidente de la República dictara un nuevo decreto para prorrogar el Estado de Conmoción por segunda vez. Sólo con una flexibilidad y largueza contraria a Derecho podría admitirse que de esa manera se burlen primero el control político y luego el control jurídico a que se encuentra sometido ese estado de excepción, si ello se aceptara por la Corte.

Sin embargo, esa interpretación resulta tan completamente carente de razón jurídica por lo ya expresado, como que al amparo de ella podría concluirse entonces que el concepto se podría solicitar desde cuando se prorroga por primera vez el Estado de Conmoción Interior, bajo el argumento según el cual pueda preverse que los primeros noventa días de prórroga del mismo serán insuficientes para el restablecimiento del orden público, lo que resulta absurdo. Más aún, el anuncio podría realizarse desde la declaración misma del Estado de Conmoción aseverando que se prevé que durante los primeros 90 días de la declaración inicial no será posible restablecer el orden público; que tampoco podrá obtenerse esa finalidad si se prorroga por primera vez por otros noventa días y, de la misma manera, que al cabo de esos 180 días no será posible la recuperación del orden público perturbado, lo que resulta más absurdo todavía.