Si bien la disposición impugnada no establece un costo o precio por el servicio prestado si lo convierte, de alguna manera, en oneroso, en cuanto que sólo puede accederse al mismo previa la constitución de una caución que puede tener un alto valor económico. En estos términos resultaría intrascendente el hecho de que no se trate de un mecanismo de financiación del servicio público o que la prestación del mismo no constituya la causa de tal obligación, pues basta con constatar que para ejercer el derecho a una tutela judicial efectiva el ciudadano debe disponer, temporalmente, de una suma de dinero suficiente para constituir la garantía de que trata la norma demandada. Por consiguiente, si se asumiere que la disposición demandada consagra una expensa judicial, nada obsta para que sea establecida mediante una ley ordinaria, siempre y cuando se adecue al principio de proporcionalidad y respete las restantes normas constitucionales.

"La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley". En este sentido basta indicar que la norma demandada encuentra una evidente conexidad temática, sistemática y teleológica, con la materia dominante tanto de la Ley 383 de 1997, como del llamado Estatuto Tributario.

El derecho a una tutela judicial efectiva, apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado. Es un derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio.

La imposición de una caución para garantizar el pago de una deuda tributaria, es una medida idónea y acorde con los fines constitucionales. Conferir al magistrado encargado de la demanda contenciosa, la facultad de determinar el monto de la caución que habrá de pagar el contribuyente-deudor, significa que cada persona, de acuerdo con su situación individual, tendrá la oportunidad de ser evaluada por el juez. Va de la mano del principio de igualdad, y garantiza - en mayor medida que la norma atacada - que se tendrá en cuenta la capacidad económica del demandante en el momento de exigir de él un depósito temporal de dinero que respalde, al menos en parte, el pago de la deuda existente, y demuestre la seriedad de su pretensión. Visto así, no se vulneran los derechos constitucionales del demandante; pero es imperativo que la caución, garantía o condición, sea fijada, no de antemano sino luego de admitida la demanda y repartido el proceso, para que el magistrado la ordene de acuerdo con cada caso. De lo contrario, - es decir, como dice la norma demandada - si se exige como un requisito para iniciar un proceso, se está obstaculizando el acceso de una persona a la administración de justicia. La Corte considera que no es admisible, y que va en contravía del artículo 229 de la Carta Política, exigir una condición para llevar a la justicia, la controversia de un ciudadano con el Estado: no es posible a la luz de los principios contenidos en la nueva Constitución, desechar de plano la admisión de una demanda, por no cumplir con un requisito de esta naturaleza.

Las medidas que tiendan a evitar la evasión tributaria o, en general, el fraude a la ley fiscal, así como las que pretendan racionalizar la prestación del servicio público de la justicia, encuentran franco respaldo constitucional; pero éstas no pueden instrumentarse en perjuicio de los derechos que contiene la Carta Política. No es justificable la restricción del acceso a la administración de justicia ni la igualdad en estas condiciones, máxime cuando existen otras opciones, igualmente proporcionales y acordes con los fines de la ley tributaria, que implican un menor sacrificio de las garantías constitucionales.

La intensidad del test de igualdad no es siempre la misma. En efecto, el juicio constitucional en estas materias será más o menos estricto dependiendo, entre otras cosas, de la naturaleza del patrón que se utilice para diferenciar a las personas o grupos de personas afectados por la norma, o de la relevancia constitucional de las cargas o beneficios que se distribuyen diferencialmente. Si el legislador utiliza una de las pautas de diferenciación prohibidas por el artículo 13 de la Carta - sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica - el juez debe realizar un juicio estricto de igualdad. Si los beneficios o las cargas que se distribuyen se relacionan directamente con el ejercicio de un derecho constitucional, debe adelantar un juicio intermedio. Pero si se trata de aquellos ámbitos en los que existe un marcado predominio del principio democrático, el juez ha de someter la norma respectiva a un test débil. En el presente caso podría alegarse que la Corte está conminada a adelantar un juicio débil de igualdad, pues se trata de una cuestión de naturaleza tributaria en la cual el legislador tiene un amplio margen de acción. No obstante, la disposición analizada tiene una dimensión adicional, pues no se limita al ámbito tributario. En efecto, la misma constituye un requisito para el ejercicio del derecho de acción y, en esa medida, podría comprometer el derecho de acceso en condiciones de igualdad a una tutela judicial efectiva. Por esta razón, como lo ha reiterado la Corte, se hace necesario realizar un juicio más estricto comprendido bajo el término de test intermedio de igualdad. En general, puede afirmarse que un juicio de mediana intensidad, supone fundamentalmente un análisis de la finalidad de la medida en términos de su suficiencia o estricta proporcionalidad, sin llegar, por supuesto, al extremo del test fuerte que exige una demostración, por parte del legislador, de que la medida es indudablemente útil y necesaria para alcanzar una finalidad constitucionalmente imperativa.

Cuando la norma demandada impone un porcentaje fijo para todo aquél que pretenda someter su caso a la jurisdicción, no es inequitativa en apariencia, pues toma como base la cuantía de la presunta deuda. Aunque a primera vista puede parecer justa la medida, no toma en cuenta la capacidad real de pago del demandante, ni sus condiciones específicas. No contempla, dentro de las situaciones disímiles que pretende abarcar, aquélla en la que el demandante no tenga acceso al mercado financiero, o no pueda llenar las exigencias de una póliza. Con esto, recibe un trato desigual con respecto a otros deudores de obligaciones fiscales que se encuentran en su misma situación, y queda desprovisto de toda posibilidad de solucionar su problema con la administración de impuestos. La Corte considera que con la medida que contiene el artículo 140 del CCA, se da una solución adecuada a este problema; se cumple la intención del Constituyente de garantizar el acceso a la justicia de todas las personas por igual, y la del legislador, de asegurar el funcionamiento del aparato judicial contencioso, y el pago de un porcentaje de las obligaciones que se adeudan al fisco. Habiendo encontrado una solución legal que respeta los derechos constitucionales involucrados y consulta los fines de la ley tributaria y, por ende, consciente de que no existirá un vacío legal en el procedimiento en cuestión, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la norma demandada; en su lugar, el juez contencioso deberá regirse por lo preceptuado en el artículo 140 del CCA, y fijar la cuantía y tipo de garantía que debe constituir el demandante para respaldar su pretensión, demostrar la seriedad de su demanda y, en caso de un fallo adverso a sus intereses, garantizar en parte el pago de su obligación tributaria.

En el caso de un ciudadano que no esté en capacidad de constituir una caución sin comprometer los recursos necesarios para su congrua subsistencia, tendrá derecho al denominado "amparo de pobreza", reconocido en el artícuo 2° de la LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil, ordenamiento que, como se sabe, se aplica al procedimiento contencioso administrativo en lo no previsto por las leyes especializadas en la materia.

Cuando el monto discutido sea de cuantía igual o superior a diez millones de pesos ($ 10.000.000) (año base 1997), será necesario acreditar la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros a favor de la Nación-Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-, cuya vigencia deberá ser por el término de duración del proceso y tres meses más, contados a partir de la fecha de la sentencia o decisión jurisdiccional ejecutoriada.

En materia de impuesto de renta y complementarios la garantía será por un monto equivalente al veinte por ciento (20 %) de los valores determinados por la administración y que sean objeto de discusión. En materia de retención en la fuente, la garantía será por un valor igual al sesenta por ciento (60 %) de la suma materia de la impugnación. Cuando se trate del impuesto sobre las ventas, la garantía será del treinta por ciento (30 %) del valor impugnado.

1. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias a él otorgadas por el artículo 90-5 de la Ley 75 de 1986 y por el artículo 41 de la Ley 43 de 1987 expidió el Decreto 624 de 1989, "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales", el cual fue publicado en el Diario Oficial N° 38.756 de marzo 30 de 1989. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 383 de 1997, la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 43.083 de julio 14 de 1997, cuyo artículo 7 modificó el artículo 867 del Estatuto Tributario.

Los actores manifiestan que, según la jurisprudencia Constitucional, son violatorios del derecho fundamental al debido proceso (C.P., artículo 29), todos aquellos requisitos de rango no constitucional que tiendan a impedir u obstaculizar el acceso a la administración de justicia. Afirman que "el subterfugio legal de exigir una póliza o garantía bancaria, que tiene el mismo efecto práctico que el pago de la suma discutida (en cuanto es una carga procesal que se impone al demandante, cuyo efecto para la administración es obtener de una vez la seguridad del pago, como si fuera el pago), es una violación del derecho de defensa".

A juicio de los demandantes, los apartes acusados del artículo 867 del Estatuto Tributario vulneran el derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política. Opinan que "la exigencia de una garantía que deba expedir un tercero, cuyo costo es tan evidente que la misma norma reconoce como tal en el parágrafo, al precisar que en caso de éxito de la demanda habrá lugar a su descuento, es una barrera de acceso a la administración de justicia, (�), toda vez que no está garantizado que toda persona estará en las condiciones económicas necesarias para pagar la garantía". Alegan que la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia no puede depender del "libre juego de la oferta y de la demanda de pólizas y garantías bancarias". En opinión de los actores, la norma demandada hace depender la efectividad del derecho antes anotado "de que terceros actores estén en disposición de expedir las garantías o las pólizas, dentro de las condiciones que ellos fijan, condiciones que para ellos nada tienen que ver con la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Lo que ellos buscan o buscarían no es más que devengar el costo de la prima y tener cubierto el riesgo".

Por último, los libelistas señalan que el principio de gratuidad en la administración de justicia, consagrado en el artículo 6° de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), resulta vulnerado por las disposiciones demandadas. Consideran que "gratuidad para obtener acceso a la administración de justicia no sólo significa que ni el Estado ni los funcionarios de la administración de justicia habrán de devengar suma alguna por ese servicio público, sino que el acceso al mismo no estará entrabado por costos ocultos, sean éstos directos o indirectos, salvo los que válidamente la Ley Estatutaria haya permitido o establecido". A su juicio, la consagración de aquellos costos que, de manera excepcional, hayan de sufragar los usuarios del servicio público de administración de justicia, debe hacerse por vía de una ley estatutaria. Al respecto señalan que ni el Estatuto Tributario ni la Ley 383 de 1997 (reformatoria del primero) son leyes estatutarias, razón por la cual no podían establecer disposiciones relativas a costos en la administración de justicia.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público informa que la modificación al artículo 867 del Estatuto Tributario por medio del artículo 7° de la Ley 383 de 1997, fue consignada desde la presentación del respectivo proyecto de ley por parte del gobierno nacional. Indicó que la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros como requisito para poder demandar por la vía contencioso administrativa obedece a la finalidad de "obtener un respaldo para el evento en que el fallo resultara favorable a los intereses del Estado, y evitar que al momento de realizar el cobro respectivo el contribuyente no tuviera bienes para cumplir con dicha obligación".

Agrega que el parágrafo del artículo 7° de la Ley 383 de 1997 fue introducido durante el primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara con el objeto de que al contribuyente se le permitiera "recuperar la inversión efectuada en la adquisición de la garantía en el caso que el fallo definitivo de la jurisdicción contenciosa resultara favorable a sus intereses, otorgándole el tratamiento de descuento tributario al valor de la prima cancelada, en la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable en el cual quede ejecutoriada la sentencia definitiva a su favor, con lo cual se garantiza que su estabilidad económica no se verá afectada con ningún otro concepto y que su situación tributaria por un determinado período fiscal se encuentra totalmente definida".

Por último, el Ministro de Hacienda señala que la garantía de que trata la norma demandada no es aplicable a todos los procesos que se inicien ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que su constitución no es necesaria en los juicios de cuantías reducidas. Lo anterior obedece al hecho de que "no se justificaba hacer incurrir al contribuyente en mayores costos iniciales, lo que conllevaba el entrabamiento de los procesos tanto para la administración tributaria como para el accionante".

Según el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la sentencia de julio 25 de 1991, en la cual la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, que consagraba el principio de solve et repete, esa alta corporación judicial "encontró reproche al hecho de que la norma exigiera cumplir con la sanción que impuso la administración de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantía u otro mecanismo de idéntica naturaleza; es decir, que la misma Corte Suprema consideró como una opción ajustada a derecho la posibilidad de permitir el uso de garantías o de caución, como lo prescribe el inciso último del artículo 140 del C.C.A. que no fue declarado inexequible".

El interviniente señala que, conforme a la doctrina establecida en la sentencia antes mencionada, el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 exigió la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros como requisito para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a fin de discutir la imposición de tributos de cuantías superiores a los diez millones de pesos. La anotada disposición legal presenta las siguientes características: (1) no exige el pago de la totalidad de la suma en discusión, como tampoco su pago parcial a título de depósito; (2) no se requiere la garantía del 100 % de la suma discutida; (3) el monto de la caución se encuentra claramente fijado y no depende de lo que disponga el magistrado ponente, como ocurría en el caso del artículo 140 del C.C.A.; y, (4) el valor de la garantía puede descontarse del impuesto de renta en caso de que la sentencia sea favorable al actor. Agrega que, si bien la Constitución Política vigente morigeró la aplicación de la regla de solve et repete, tal limitación no llega hasta el punto de prohibir la exigencia de cauciones como condición para acceder a la administración de justicia. Por el contrario, sostiene que esta última alternativa fue expresamente avalada por la Corporación.

El representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que las cauciones constituyen una institución jurídica con amplia tradición en el derecho positivo colombiano (C.P.C., artículo 678). Así mismo, señala cómo la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-480/95) ha prohijado la constitucionalidad de las cauciones como garantía para el cumplimiento de las sentencias judiciales, en razón de la presunción de verdad con que éstas se encuentran amparadas. Afirma que el razonamiento anterior es aplicable al caso de los actos administrativos que imponen tributos, los cuales se hallan cobijados por el principio de legalidad y son ejecutivos y ejecutorios, motivo por el cual su cumplimiento puede ser garantizado por vía de cauciones mientras la jurisdicción contencioso administrativa define su legalidad. Así mismo, indica que "en virtud de que las rentas que ingresan al tesoro público se utilizan para hacer efectivos los fines esenciales del Estado (C.P., artículo 2°), no puede diferirse indefinidamente en el tiempo su pago, por lo cual, el legislador plasmó la garantía que ahora se demanda, con un total espíritu de equidad que se refleja en el hecho, también ya anotado, de que no se exige el pago del mayor valor determinado por la administración tributaria, ni siquiera una parte de él en calidad de depósito, sino una garantía bancaria o de compañía de seguros".

Por otra parte, considera que el argumento de los demandantes según el cual la garantía atacada impone un obstáculo de carácter económico para acceder a la administración de justicia que podría ir en detrimento de individuos de escasos recursos, carece de todo fundamento. En su opinión, "quien tiene en discusión una suma de diez o más millones de pesos con la administración tributaria, no es precisamente una persona (natural o jurídica) que pueda calificarse de pobre o insolvente". Señala que, frente a una situación de escasez de recursos, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su artículo 2°, previó el amparo de pobreza como un mecanismo que garantiza el acceso a la justicia de aquellas personas que, por su situación económica, no puedan sufragar las gastos de un proceso judicial.

Además, considera que, en el caso del IVA, no se produce ningún detrimento económico, como quiera que se trata de recursos que pertenecen al Estado y frente a los cuales el particular ha actuado meramente como agente recaudador quien, al no consignarlos, incurre en el delito tipificado en el artículo 665 del Estatuto Tributario. Afirma que, en este caso, la garantía consagrada en el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 operaría como un mecanismo que tiende a evitar que los recaudadores del IVA se escuden tras un proceso contencioso administrativo para no pagar recursos que adeuden al Estado. En suma, señala que la garantía en cuestión no constituye "ninguna barrera económica que impida el acceso a la administración de justicia, pues simplemente la administración tributaria asegura las sumas en discusión, para evitar el litigio temerario, vía por la cual se podría eludir el pago o diferirlo en el tiempo, injustificadamente". Agrega que lo anterior ha sido ratificado por la jurisprudencia constitucional (sentencia C-372/97) en la cual se ha afirmado que una de las funciones de las cauciones judiciales consiste en prevenir el abuso del derecho.

En relación con la supuesta violación del principio de gratuidad consagrado en el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, el interviniente opina que la exigencia de constituir una garantía para poder acceder a la jurisdicción contencioso administrativa en los casos señalados en la norma acusada, no constituye "un cobro que se realice por el 'uso' del aparato jurisdiccional". Agrega que, en Colombia, "el principio de gratuidad opera en todas las jurisdicciones, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales".

Por último, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que las materias contenidas en el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 no constituyen asuntos de reserva de ley estatutaria. Con base en la sentencia por medio de la cual la Corte Constitucional revisó el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia (sentencia C-037/96), afirma que "escapan a una ley estatutaria temas propios del derecho procesal, como el que aquí se debate, por cuanto ello significaría la petrificación de las normas adjetiva. Bajo la misma línea argumentativa que se ha expuesto, si se acogiera la tesis de los demandantes, todas las normas relacionadas con cauciones que forman parte integrante de los códigos de procedimiento, estarían afectadas de inconstitucionalidad sobreviniente, (�)".

La representante judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- indica que "diferentes disposiciones propenden por evitar la iniciación y culminación de procesos temerarios donde se pretendan violar los derechos de los semejantes o dilatar el cumplimiento de deberes y obligaciones claros y exigibles". Señala que, dentro de este tipo de mecanismos, se encuentran las garantías o cauciones que, en el caso del procedimiento contencioso administrativo, se encuentran consignadas en los artículos 140 y 190 del C.C.A. Al respecto, pone de presente que, en su sentencia de julio 25 de 1991, la Corte Suprema de Justicia, al conocer acerca de la constitucionalidad del artículo 140 del C.C.A., declaró inexequible la cancelación de la totalidad del impuesto, multa, tasa o crédito liquidado y la presentación del comprobante respectivo como condición para la admisión de la demanda, mientras que dejó en firme el aparte que se refiere a la constitución de una caución que garantice el pago de lo adeudado en caso de que la sentencia sea desfavorable al demandante. Afirma que la garantía consagrada en el artículo demandado se encuentra dentro del género de expensas declaradas exequibles por la Corte Suprema de Justicia en la decisión antes mencionada, razón por la cual el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 no vulnera lo dispuesto en los artículo 29 y 229 de la Carta Política.

De otra parte, la interviniente manifiesta que el principio de gratuidad (Ley 270 de 1996, artículo 6°) no se opone a la institución de las garantías o cauciones. Opina que "las expensas, agencias en derecho y costas judiciales son erogaciones normales dentro de los litigios y su ocurrencia es paralela a la gratuidad de este servicio público que debe ser prestado por el Estado sin exigir a cambio pago alguno por parte de sus usuarios". Con base en lo anterior concluye que la norma demandada "no puede ser considerada como violatoria del de la Ley 270 de 1996 y por ende del artículo 152 numeral 2° de la Constitución Política, como lo pretenden los accionantes, puesto que la constitución de la mencionada garantía es considerada como una expensa necesaria en dicho proceso".

El ciudadano interviniente coadyuvó las pretensiones de los demandantes con base en los argumentos que se resumen a continuación. En primer lugar, señala que los fundamentos de la sentencia de julio 25 de 1991, emanada de la Corte Suprema de Justicia, presentan dos fallas protuberantes: (1) no consultan el verdadero alcance del derecho fundamental al debido proceso (C.P., artículo 29); y, (2) desconocen las disposiciones de los artículos 93 y 94 de la Carta Política, en el sentido de que no dan cuenta de las disposiciones internacionales relacionadas con el derecho a la tutela judicial efectiva (Declaración de los Derechos del Hombre de la ONU, artículo 8°; Declaración Americana de los Derechos del Hombre; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 14; Convención Interamericana de Derechos Humanos, artículos 8-1 y 25-1).

Por otra parte, afirma que la norma acusada vulnera el principio de igualdad al exigir que quienes deseen acudir a la vía contencioso administrativa deben constituir una garantía por un monto homogéneo, sin establecer diferencias que atiendan a la capacidad económica real de quien demanda. Indica que, a diferencia del artículo demandado, el artículo 140 del C.C.A. determina que la garantía para demandar será fijada por el magistrado ponente. A su juicio, "cuando se confiere al magistrado la facultad de fijar la caución, se le está dando el instrumento para que actúe preservando la igualdad. En cambio el fijar un rasero igual para todos los contribuyentes, tasado en porcentaje de la obligación, de hecho está consagrando la desigualdad". Estima que la exigencia de que la garantía provenga de una institución bancaria o aseguradora es también contraria al principio de igualdad, como que "los contribuyentes de escasos recursos no tienen las mismas facilidades, ni el acceso a los bancos y compañías de seguros, ni la liquidez necesaria para pagar las primas y comisiones, ni las facilidades para prestar las garantías que, a su turno, exigen bancos y aseguradores. Pero lo que es más grave aún es que la ley está trasladando a los bancos y compañías de seguros la determinación de quién puede, o no, acceder a la justicia. (�). Pero la aberración sube de punto cuando se impide que el contribuyente pague y reclame la devolución; o que constituya la caución en dinero efectivo, o mediante hipoteca, o cualquiera otra de las garantías que reconoce la ley".

Por último, manifiesta que la norma acusada es contraria al principio de unidad de materia. A su juicio, el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 es una norma de carácter adjetivo que, además de regular "aspectos formales de determinados procesos", condiciona el acceso a la administración. Por estos motivos, el artículo señalado es materia que debería incluirse en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y no en una ley cuyo objeto consiste en la regulación de asuntos tributarios.

Según el representante del Ministerio Público, el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 establece la constitución de una garantía que se fundamenta en lo dispuesto por el artículo 95-9 de la Carta Política que impone a los ciudadanos el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través del pago de los impuestos. Señala que "cuando el legislador impone el deber de prestar una caución bancaria o de seguros para adelantar ante la jurisdicción contencioso administrativa un proceso fiscal, cumple con la función de velar por el interés general, previniendo que la administración pública resulte afectada ante los eventuales abusos de quienes se encuentran obligados a pagar los impuestos mencionados en la disposición atacada".

Por otra parte, el concepto fiscal estima que la norma acusada no establece una carga procesal desproporcionada, como quiera que sólo requiere ser satisfecha cuando la cuantía de la respectiva demanda sea igual o superior a los montos allí señalados. Agrega que "la previsión establecida por el legislador es legítima, toda vez que entre las funciones que corresponden al Estado se encuentran las de velar por el cumplimiento de los fallos judiciales, proteger y adelantar debidamente el cobro de los recursos tributarios y evitar la dilación injustificada en el pago de las obligaciones fiscales. Para lograr los fines que el ordenamiento jurídico le asigna, la administración debe contar con mecanismos como las garantías bancarias o de seguros, mientras éstas atiendan a los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad derivados de los principios fundantes del Estado Social de Derecho". En este sentido, considera que el monto de la garantía contenida en la norma demandada no es desproporcionado en relación con los bienes jurídicos cuya protección se persigue.

Por último, el Procurador afirma que el principio de solve et repete es inconstitucional "cuando exige el pago directo y absoluto del impuesto antes del juicio que controvierte su legalidad" y se aviene a las normas superiores en aquellos casos en los cuales se supedita el debate judicial a la constitución de una caución, cuyo fundamento radica en garantizar el pago efectivo de la obligación tributaria en caso de resultar vencido en juicio el demandante.

2. Según los demandantes, la exigencia de una garantía bancaria o de una póliza de seguros como requisito para ejercer la acción contencioso administrativa por medio de la cual los ciudadanos pueden efectuar reclamaciones en materia tributaria, vulnera el principio de gratuidad en la administración de justicia (Ley 270 de 1996, artículo 6°) y los derechos fundamentales de defensa y de acceso a la administración de justicia (art. 29 y 229de la C.P.; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 8-1 y 25-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos). Adicionalmente, consideran que la norma acusada viola el principio de igualdad al exigir, (1) que quienes deseen acudir a la vía contencioso administrativa, constituyan una garantía por un monto fijo, sin establecer diferencias que atiendan a la capacidad económica real de quien demanda; (2) que la garantía a constituir debe ser otorgada por un banco o compañía aseguradora, entidades a las cuales no todas las personas tienen acceso. Por último, indican que el artículo demandado contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que sus disposiciones son de carácter meramente procesal y, por tanto, extrañas a una ley decretada con fines exclusivamente tributarios.

Por su parte, el Procurador General de la Nación así como quienes intervienen a favor de la exequibilidad de la disposición demandada, consideran que, conforme a lo establecido por la jurisprudencia constitucionaCitan la Sentencia de julio 25 de 1991, proferida por la Corte Suprema de Justicia, as� como la doctrina de la Corte Constitucional contenida en las sentencias SC-372 de 1997 o SC-480 de 1995., la fijación de cauciones o fianzas como garantía de seriedad de la demanda y de cumplimiento del acto administrativo que impone el tributo, no es contraria a los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso (C.P., artículos 29 y 229).

Adicionalmente, estiman que la disposición demandada no viola el principio de gratuidad consagrado en el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, toda vez que no establece un costo por la prestación del servicio de la justicia, sino una de las llamadas "expensas judiciales", de aquellas autorizadas por la misma ley estatutaria. Indican que la norma demandada no afecta a personas de escasos recursos económicos, pues, de una parte se refiere a quienes controvierten una obligación tributaria mayor a diez millones de pesos (de lo que, a su juicio, se puede inferir que se trata de personas relativamente solventes) y, de otro, señalan que el ordenamiento positivo colombiano contempla mecanismos tales como el amparo de pobreza (art. 2 LEAJ) que tienden a garantizar que toda persona pueda acceder a la administración de justicia con independencia de su situación económica. Por último, consideran que la norma acusada no contraviene la reserva de ley estatutaria, como quiera que la regulación de los procesos específicos es materia de ley ordinaria.

3. Los demandantes alegan que los apartes acusados del artículo 867 del Estatuto Tributario establecen, mediante una ley ordinaria, una excepción al principio de gratuidad de la justicia, consagrado en el artículo 6° de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. A su juicio el principio de gratuidad apareja una garantía en virtud de la cual el acceso al servicio público de justicia, no puede estar "entrabado por costos ocultos, sean éstos directos o indirectos, salvo los que válidamente la Ley Estatutaria haya permitido o establecido".

En primer término, la Corte estima necesario recordar que la regulación de alguna materia sometida a reserva de ley estatutaria por vía de una norma de distinta naturaleza no constituye, simplemente, una violación de la ley estatutaria a la cual esa norma habría debido pertenecer. La transgresión de la llamada "reserva de ley estatutaria" o el desconocimiento, por parte del legislador ordinario, de las normas estatutarias, se erige en una violación directa de la Constitución Política y, más exactamente, de lo dispuesto en el artículo 152, en el cual se determinan las materias cuya regulación debe efectuarse mediante una ley de esta naturaleza.

En virtud de lo anterior, la Corporación debe definir si, en general, la consagración de una fianza o caución como requisito para poder ejercer, en ciertos procesos, el derecho de acción, constituye una materia cuya regulación sólo pueda efectuarse mediante ley estatutaria. En particular, deberá estudiarse si el hecho de que el artículo 6º de la LEAJ estableció el principio de gratuidad de la administración de justicia, implica que el legislador ordinario quedó inhabilitado para consagrar garantías, fianzas o cauciones, como condición para acceder o impulsar un proceso judicial.

4. En general, la Corte coincide con la apreciación de los demandantes, pues, según la mencionada LEAJ, el servicio público de administración de justicia no puede, en principio, estar sometido al pago de costos directos o indirectos que limiten de alguna manera el acceso de todas las personas, en igualdad de condiciones, a los jueces y tribunales. No obstante, el aserto anterior merece dos importantes acotaciones. En primer lugar, como se verá adelante, existen excepciones al principio de gratuidad, amparadas bajo el concepto general de costos judiciales que, según la jurisprudencia de la CortSC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa)., pueden ser establecidas mediante ley ordinaria. En segundo término, el ordenamiento jurídico puede consagrar ciertos tipos especiales de erogaciones que deben realizar las partes para iniciar o impulsar un proceso judicial pero que, sin embargo, no constituyen, propiamente, excepciones al mencionado principio de gratuidad.

5. La norma que ocupa la atención de la Corte establece, como requisito para demandar un acto administrativo que consagra una obligación tributaria, la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros por un porcentaje del monto discutido siempre que éste supere los 10 millones de pesos. No obstante, si el juez contencioso estima la demanda, el Estado deberá devolverle al actor el monto que invirtió en la constitución de la garantía. Puede entonces afirmarse que no se trata de cobrar, ni directa ni indirectamente, por el servicio de administración de justicia que el Estado presta. Efectivamente, los recursos del particular no ingresan al tesoro público por el sólo hecho de poner en operación el aparato de justicia; tampoco se destinan a financiar los factores ordinarios de operación del servicio - infraestructura, remuneración de los servidores públicos, etc. -, o los gastos o costos extraordinarios o especiales - peritazgos o práctica de pruebas onerosas etc. -. De otro lado, si el actor resulta vencedor en la contienda judicial, el Estado deberá devolverle, integralmente, el dinero que invirtió en la constitución de la garantía. Las razones anteriores permiten sostener que, en sentido estricto, la norma demandada no consagra una excepción al principio de gratuidad de la administración de justicia.

6. Sin embargo podría afirmase que, si bien la disposición impugnada no establece un costo o precio por el servicio prestado si lo convierte, de alguna manera, en oneroso, en cuanto que sólo puede accederse al mismo previa la constitución de una caución que puede tener un alto valor económico. En estos términos resultaría intrascendente el hecho de que no se trate de un mecanismo de financiación del servicio público o que la prestación del mismo no constituya la causa de tal obligación, pues basta con constatar que para ejercer el derecho a una tutela judicial efectiva el ciudadano debe disponer, temporalmente, de una suma de dinero suficiente para constituir la garantía de que trata la norma demandada. Resulta entonces pertinente preguntarse si el legislador ordinario es competente para establecer este tipo de condiciones, las que constituirían, según la tesis expuesta, una excepción al principio de gratuidad consagrado en el artículo 6 de la LEAJ.

En la sentencia sobre el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de JusticiSC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa)., la Corte reconoció que la fijación de expensas o agencias en derecho no constituye una materia que deba ser regulada por la Ley Estatutaria. En efecto, la Corte ha entendido que el objetivo fundamental de esta ley consiste en "establecer la estructura y los principios generales que habrán de guiar el funcionamiento de la administración de justicia", razón por la cual quedan excluidas de su ámbito regulatorio aquellas disposiciones propias de cada procedimiento judicial específico, las cuales deben ser fijadas por el legislador ordinario en el código de procedimiento respectivoSC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). En efecto, determinar si, dentro de cierto proceso judicial, debe cobrarse algún tipo de costo o expensa, constituye un asunto de carácter eminentemente técnico que debe ser resuelto a la luz de elementos tales como la naturaleza del procedimiento, los bienes jurídicos cuya tutela se persigue, el carácter público o privado de la acción que da lugar a ese tipo de proceso judicial, etc. A juicio de esta Corporación, si bien los elementos anteriores constituyen un desarrollo de los principios consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política y, en especial, del principio según el cual cada juicio debe llevarse a cabo de conformidad con unas formas previamente establecidas por la ley, no tienen, sin embargo, el carácter de piezas estructurantes del funcionamiento de la administración de justicia y, por ende, su regulación no corresponde a la ley estatutaria de que trata el artículo 152 de la Carta Fundamental. Como lo ha manifestado la propia Corte, la ley estatutaria no debe regular todos los asuntos atinentes a la gestión judicial, pues ello vaciaría la competencia del legislador ordinarioCrf. Entre otras, SC-408/94; SC-425/94 (MP. Jos� Gregorio Hern�ndez Galindo). SC-013/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu�oz); SC-311/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).

7. Uno de los intervinientes considera que la norma demandada viola el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución. En su criterio, la disposición impugnada "condiciona el acceso a la justicia" y, en consecuencia, "no está bien ubicada dentro de una ley que regula aspectos tributarios". A su juicio, lo anterior permite afirmar que dicha norma viola el artículo 158 de la Carta "que prohibe que en las leyes se traten asuntos diferentes a aquellos propios de su naturaleza".

La Corte ha sostenido reiteradamente que "(l)a interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leySC-025/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu�oz). En este sentido basta indicar que la norma demandada encuentra una evidente conexidad temática, sistemática y teleológica, con la materia dominante tanto de la Ley 383 de 1997, como del llamado Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), pues tiende entre otras cosas a garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias que se originan en dicha legislación.

El derecho a una tutela judicial efectiva, (garantizado, entre otros, en los arts.229 y 29 de la C.P. ; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ; y, 8-1 y 25-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos), apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado.

Quienes impugnan el contenido normativo del artículo 867 del Estatuto Tributario (tal y como fue reformado por el artículo 7 de la Ley 383 de 1997), consideran que la obligación legal de constituir una póliza o garantía bancaria o de compañía de seguros, como condición para ejercer el derecho de acción, se convierte en un obstáculo que impide arbitrariamente el derecho de defensa pues, al parecer, entienden que es doctrina constitucional la tesis según la cual sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los jueces y tribunales.

Ahora bien, cualquier regulación legal del derecho a una tutela judicial efectiva, debe tener en cuenta que el mismo no tiene el carácter de derecho simple - o unívoco - ni el alcance de un derecho absoluto. Se trata, por el contrario, de un derecho de contenido complejo o múltiple - que implica, entre otros, el derecho de acceso a un juez o tribunal imparcial, a que se produzca en un término razonable un fallo ajustado a las normas vigentes, a que el fallo judicial efectivamente se cumpla, etc - y cuya regulación apareja la armonización de las distintas facultades que lo integran, no sólo entre sí sino respecto de otros derechos, bienes e intereses constitucionaleCfr. SC-475/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu�oz).

Las consideraciones anteriores, permiten concluir, sin mayor dificultad, que la regulación legal del derecho que se estudia supone la previa definición de las condiciones y requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción o para promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales reglamentaciones - o limitaciones - las llamadas a permitir la armonización de todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a la idea de "una tutela judicial efectiva". En este sentido, mal puede afirmarse que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería tarea del constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la consecuencia natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático y desnaturatizar el texto constitucionaEn id�ntico sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias SC-351/94 (MP. Herrando Herrera Vergara; SC 480/95, SC-056/96 y SC-372/97 (M.P. Jorge Arango Mej�a) y SC-469/95 (MP. Jos� Gregorio Hern�ndez Galindo). .

Sin embargo, lo anterior no significa que el legislador pueda establecer cualquier tipo de requisito o condición para ejercer los derechos que integran el derecho a una tutela judicial efectiva. En efecto, la Carta introduce parámetros de actuación que deben ser respetados, lo mismo que horizontes valorativos que deben ser perseguidos por toda reglamentación legal de un derecho constitucional. En este sentido se ha pronunciado la Corte al establecer, por ejemplo, que la definición de los recursos propios de cada proceso judicial es un asunto que compete en principio al legislador, pero que no puede desconocer las reglas que sobre el tema hubiere definido la Carta, ni la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P. art. 5Ibidem. En estos términos debe ser entendida e interpretada la jurisprudencia anterior de esta Corporación, cuya lectura asistemática puede conducir a los equívocos antes planteados.

En la sentencia Nº 86 de 25 de julio de 1991, (exp. 2237) la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la función de control de constitucionalidad, declaró inexequible la parte del artículo 140 del C.C.A. que establecía, como requisito para ejercer el derecho de acción contra un acto de la administración que consagrara un crédito a favor del tesoro público, la obligación de consignar, en calidad de depósito, la suma correspondiente. Consideró la Corte que resultaba un requisito desproporcionado en la medida en que obligaba "al interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la administración de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones". No obstante, declaró exequible, la parte del artículo 140 citado que consagra, como requisito para la admisión de una demanda contenciosa de la naturaleza indicada, "que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto".

11. La disposición estudiada busca, al menos, dos finalidades complementarias. En primer lugar, persigue el cumplimiento del deber ciudadano de no acudir de manera injustificada ante la administración de justicia, lo que constituye un abuso del derecho de acción, que repercute negativamente sobre los principios de eficacia y eficiencia de la administración de justicia y, en últimas, sobre el derecho fundamental de otros ciudadanos a una tutela judicial efectivEn este sentido la Corte ha indicado que los principios de eficiencia y eficacia as� como el derecho a que el proceso se tramite sin dilaciones injustificadas, hace parte del derecho a una tutela judicial efectiva Cfr entre otras, SC-544/93 MP. Antonio Barrera Carbonell.. Adicionalmente, tiende a evitar que las personas hagan uso de sus propias prerrogativas o derechos - como el derecho de acción - con el fin de evadir el cumplimiento de una obligación tributaria, destinada a hacer realidad los postulados de justicia del Estado Social de Derecho. Como puede observarse, las finalidades perseguidas por la norma no sólo son legítimas, sino que, incluso, resultan constitucionalmente relevantes.

Ciertamente, el art. 83 de la Constitución, establece una regla relacional entre los ciudadanos y los órganos públicos, consistente en la presunción de buena fe. Esta regla presenta dos derivaciones fundamentales. En primer término, todas las partes de una relación jurídicamente relevante tienen derecho a confiar en que las otras habrán de obrar conforme a reglas preestablecidas y a principios de lealtad universalmente reconocidos. En segundo lugar, el Estado sólo puede prevenir comportamientos contrarios a la buena fe limitando ex ante los derechos del ciudadano, cuando ello resulte necesario para alcanzar una finalidad constitucionalmente importante. En ello reside, justamente, el carácter de regla general que ostenta el mencionado principio.

Según lo anterior, si la administración encuentra que un ciudadano traicionó la confianza de la cual era depositario, debe contar con un recurso que le permita solicitar la protección o reparación del interés general que persigue la función pública y que resultó lesionado por la conducta del particular. En este sentido, sería inapropiado alegar que tales recursos son inconstitucionales ya que, justamente, lo que se persigue es la realización plena del principio de la buena fe. Sin embargo, en algunos casos, no es necesario esperar a que se verifique una conducta contraria al principio mencionado, para evitar, a través de normas de orden legal, posibles desviaciones. Se trata de aquellos eventos en los cuales resulta razonable una limitación de los derechos del ciudadano para conminarlo a someter su conducta a los postulados de la buena fe, con miras a la obtención de una finalidad constitucionalmente relevante, siempre que la restricción de los derechos no sea desproporcionada. En estas situaciones el legislador puede establecer excepciones a la presunción general de que trata el artículo 83, pero la norma que expida debe ser capaz de superar el juicio de constitucionalidad antes planteado.

En cuanto se refiere al logro de la segunda finalidad, - consistente en "obtener un respaldo para el evento en que el fallo resulte favorable a los intereses del Estado, y evitar que al momento de realizar el cobro respectivo el contribuyente no tenga bienes para cumplir con dicha obligaciónConcepto del Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico - constata la Corte que, en la medida en que la caución sólo garantiza un porcentaje de la obligación tributaria discutida, no es útil para asegurar integralmente el cobro de la obligación en el caso de una sentencia en contra de los intereses del contribuyente. No obstante, la Corte ya ha indicado que, en principio, la utilidad parcial de una medida legal no afecta su constitucionalidad. Evidentemente, resultaría desproporcionado exigir que un objetivo constitucional se cumpla de manera inmediata e integral. En conclusión, en casos como el presente, para aceptar la idoneidad de la norma, bastaría comprobar que la misma es apta para asegurar, dado el caso, el pago, al menos, de un porcentaje del monto discutido.

13. En la medida en que la norma estudiada persigue dos objetivos constitucionalmente relevantes y que es idónea para alcanzar tales objetivos, se pregunta la Corte si es necesaria, o, en otras palabras, si no existen opciones alternativas, menos restrictivas de los derechos de las personas, que permitan alcanzar la misma finalidad. En efecto, la primacía de los derechos fundamentales (C.P. art. 5) obliga al legislador a seleccionar, de las alternativas existentes, aquélla que los afecte en menor grado.

No obstante, en los eventos en que el juez no esté obligado a realizar un test estricto de proporcionalidad, el juicio de necesidad de una norma legal implica, simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual resultado a un menor costo. Si al evaluar las distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene múltiples aristas que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por aplicar el principio democrático y avalar la selección realizada por el legislador.

En el presente caso, uno de los intervinientes alega que existen opciones alternativas menos gravosas para los derechos fundamentales que, sin embargo, alcanzan la misma finalidad perseguida por la disposición demandada. En este sentido, se menciona, por ejemplo, la posibilidad de asignar al funcionario judicial la facultad de definir el monto y tipo de la caución que deba constituirse, atendiendo a las consideraciones particulares de cada persona.

Conferir al magistrado encargado de la demanda contenciosa, la facultad de determinar el monto de la caución que habrá de pagar el contribuyente-deudor, significa que cada persona, de acuerdo con su situación individual, tendrá la oportunidad de ser evaluada por el juez. Va de la mano del principio de igualdad, y garantiza - en mayor medida que la norma atacada - que se tendrá en cuenta la capacidad económica del demandante en el momento de exigir de él un depósito temporal de dinero que respalde, al menos en parte, el pago de la deuda existente, y demuestre la seriedad de su pretensión.

Visto así, no se vulneran los derechos constitucionales del demandante; pero es imperativo que la caución, garantía o condición, sea fijada, no de antemano sino luego de admitida la demanda y repartido el proceso, para que el magistrado la ordene de acuerdo con cada caso. De lo contrario, - es decir, como dice la norma demandada - si se exige como un requisito para iniciar un proceso, se está obstaculizando el acceso de una persona a la administración de justicia.

La Corte considera que no es admisible, y que va en contravía del artículo 229 de la Carta Política, exigir una condición para llevar a la justicia, la controversia de un ciudadano con el Estado: no es posible a la luz de los principios contenidos en la nueva Constitución, desechar de plano la admisión de una demanda, por no cumplir con un requisito de esta naturaleza. Efectivamente, mientras el demandante esté en capacidad de constituir la garantía que exige la norma cuestionada, no se estarían vulnerando sus derechos; pero requerir la constitución de un respaldo de este tipo, sin tener en cuenta las condiciones de un gran número de posibles demandantes, es un atentado contra su derecho de acción; no todas las personas tienen acceso al mercado financiero, o cumplen con la cantidad de requisitos que exigen las compañías de seguros para constituir una póliza como la que exige esta disposición. Por tanto, la exigencia de una condición imposible o muy difícil de cumplir, afecta el núcleo esencial del derecho al acceso a los jueces y tribunales y, por contera, del derecho a una tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y, por supuesto, del derecho a la igualdad.

En primer lugar, aprecia la Corte que la restricción que se estudia sólo se produce respecto de quien pretende cuestionar judicialmente una obligación de cuantía igual o superior a diez millones de pesos. En segundo término, la garantía no consiste en pagar, integralmente, la suma discutida, ni en depositar un porcentaje de la misma, sino en constituir una caución correspondiente a una parte de dicho monto. En tercer término, el legislador dispuso que de resultar la sentencia favorable al contribuyente, el monto que hubiere pagado será descontado de su impuesto correspondiente al año siguiente.

En principio, considera la Corporación que las medidas que tiendan a evitar la evasión tributaria o, en general, el fraude a la ley fiscal, así como las que pretendan racionalizar la prestación del servicio público de la justicia, encuentran franco respaldo constitucional; pero éstas no pueden instrumentarse en perjuicio de los derechos que contiene la Carta Política. No es justificable la restricción del acceso a la administración de justicia ni la igualdad en estas condiciones, máxime cuando existen otras opciones, igualmente proporcionales y acordes con los fines de la ley tributaria, que implican un menor sacrificio de las garantías constitucionales.

15. Resta estudiar una cuestión que fue planteada tanto en la demanda como en el escrito de intervención que la acompaña. Se trata de preguntarse si viola el principio de igualdad - que supone trato diferente para quienes se encuentren en condiciones disímiles - la norma que establece como requisito de procedibilidad de una acción, la obligación de garantizar, mediante la constitución de una fianza o caución, el pago de un porcentaje fijo del monto que se discutirá judicialmente. En este sentido se alega que la definición legal del porcentaje a garantizar viola la igualdad en la medida en que no atiende a las condiciones económicas de cada persona y, en consecuencia, afecta de manera diferenciada a cada uno de los eventuales demandantes.

Según lo expuesto en el fundamento 13 de esta decisión, debe precisarse que las personas a quienes se aplicaría la disposición demandada coinciden básicamente en lo siguiente: (1) el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial, supera los diez millones de pesos, y (2) están en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandaDe otra manera, como quedo expuesto en el fundamento jur�dico 18 de esta providencia, la norma no les podr�a ser aplicada, pues con ello se violar�a el n�cleo esencial de los derechos consagrados en los art�culos 13, 29 y 229 de la C.P.. Sin embargo, dentro del rango planteado es posible afirmar que subsisten diferencias. Muy probablemente, se trata de sujetos que se encuentran en condiciones económicas disímiles y, en consecuencia, el costo relativo del cumplimiento de la norma, para cada uno de ellos, será diferente. En esa medida, están en distinta situación. En otras palabras, el legislador realizó una sola de las múltiples diferenciaciones posibles, e impidió que el funcionario judicial fijara el monto de la caución atendiendo a las condiciones particulares de cada persona. Se pregunta la Corte si el criterio de configuración genérica utilizado viola la Constitución.

16. El principio de igualdad (C.P. art. 13) supone, entre otras cosas, el derecho a que el legislador otorgue un trato similar a quienes se encuentran en condiciones similares y, diferente, a quienes están en distinta situación (igualdad ante la ley). Sin embargo, esta fórmula, tal y como ha sido planteada, es insuficiente para juzgar una determinada diferenciación legal, pues siempre existirá un criterio para equiparar a personas o grupos de personas que, en todo caso, desde otro criterio, resultarían diferentes. La cuestión reside entonces en definir si el criterio utilizado por el legislador para establecer una determinada diferenciación, es objetivo y razonable en términos de la finalidad perseguida por la norma estudiada. En este sentido se ha pronunciado reiteradamente la Corte, indicando que la evaluación del criterio utilizado debe hacerse mediante la utilización de lo que ha sido denominado el test de igualdad.

Ahora bien, la intensidad del test de igualdad no es siempre la misma. En efecto, el juicio constitucional en estas materias será más o menos estricto dependiendo, entre otras cosas, de la naturaleza del patrón que se utilice para diferenciar a las personas o grupos de personas afectados por la norma, o de la relevancia constitucional de las cargas o beneficios que se distribuyen diferencialmente. Si el legislador utiliza una de las pautas de diferenciación prohibidas por el artículo 13 de la Carta - sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica - el juez debe realizar un juicio estricto de igualdad. Si los beneficios o las cargas que se distribuyen se relacionan directamente con el ejercicio de un derecho constitucional, debe adelantar un juicio intermedio. Pero si se trata de aquellos ámbitos en los que existe un marcado predominio del principio democrático, el juez ha de someter la norma respectiva a un test débil.

En el presente caso podría alegarse que la Corte está conminada a adelantar un juicio débil de igualdad, pues se trata de una cuestión de naturaleza tributaria en la cual el legislador tiene un amplio margen de accióCfr. SC-445/95 (MP. Alejandro Mart�nez Caballero). Ciertamente, la definición de políticas fiscales implica, necesariamente, la clasificación de la población en grupos que serán merecedores de un trato diverso en virtud del principio de proporcionalidad. En estos casos, resulta notoriamente difícil, si no imposible, realizar un tratamiento personalizado, y la definición de las distinciones se sujeta a factores políticos, de conveniencia y oportunidad que, de ninguna manera, pueden ser remplazados por el criterio del juez. Por lo tanto, la Corte ha considerado que, en estos eventos, basta con que la clasificación sea idónea para alcanzar una finalidad legítima, y que no resulte manifiestamente inconstitucional.

No obstante, la disposición analizada tiene una dimensión adicional, pues no se limita al ámbito tributario. En efecto, la misma constituye un requisito para el ejercicio del derecho de acción y, en esa medida, podría comprometer el derecho de acceso en condiciones de igualdad a una tutela judicial efectiva. Por esta razón, como lo ha reiterado la CortST-352/97 (MP. Eduardo Cifuentes Mu�oz), se hace necesario realizar un juicio más estricto comprendido bajo el término de test intermedio de igualdad. En general, puede afirmarse que un juicio de mediana intensidad, supone fundamentalmente un análisis de la finalidad de la medida en términos de su suficiencia o estricta proporcionalidad, sin llegar, por supuesto, al extremo del test fuerte que exige una demostración, por parte del legislador, de que la medida es indudablemente útil y necesaria para alcanzar una finalidad constitucionalmente imperativa.

17. En estas circunstancias, la Corte deberá verificar si la finalidad perseguida por el legislador al dar idéntico trato a las personas que reúnan las dos condiciones anotadas - (1) que el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial supere los diez millones de pesos, y (2) que estén en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandar - es suficiente, desde una perspectiva constitucional, para justificar el criterio de configuración genérica utilizado.

Cuando la norma demandada impone un porcentaje fijo para todo aquél que pretenda someter su caso a la jurisdicción, no es inequitativa en apariencia, pues toma como base la cuantía de la presunta deuda. Aunque a primera vista puede parecer justa la medida, no toma en cuenta la capacidad real de pago del demandante, ni sus condiciones específicas. No contempla, dentro de las situaciones disímiles que pretende abarcar, aquélla en la que el demandante no tenga acceso al mercado financiero, o no pueda llenar las exigencias de una póliza. Con esto, recibe un trato desigual con respecto a otros deudores de obligaciones fiscales que se encuentran en su misma situación, y queda desprovisto de toda posibilidad de solucionar su problema con la administración de impuestos.

18. En consecuencia, habiendo encontrado una solución legal que respeta los derechos constitucionales involucrados y consulta los fines de la ley tributaria y, por ende, consciente de que no existirá un vacío legal en el procedimiento en cuestión, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la norma demandada; en su lugar, el juez contencioso deberá regirse por lo preceptuado en el artículo 140 del CCA, y fijar la cuantía y tipo de garantía que debe constituir el demandante para respaldar su pretensión, demostrar la seriedad de su demanda y, en caso de un fallo adverso a sus intereses, garantizar en parte el pago de su obligación tributaria.

En el caso de un ciudadano que no esté en capacidad de constituir una caución sin comprometer los recursos necesarios para su congrua subsistencia, tendrá derecho al denominado "amparo de pobreza", reconocido en el artícuo 2° de la LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil, ordenamiento que, como se sabe, se aplica al procedimiento contencioso administrativo en lo no previsto por las leyes especializadas en la materia (art. 267 CCA).

La regulación legal del derecho que se estudia supone la previa definición de las condiciones y requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción o para promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales reglamentaciones - o limitaciones - las llamadas a permitir la armonización de todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a la idea de "una tutela judicial efectiva". En este sentido, mal puede afirmarse que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería tarea del constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la consecuencia natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático y desnaturatizar el texto constitucional.

La Constitución admite el establecimiento de condicionamientos de naturaleza económica del derecho a demandar, siempre que resulten razonables y proporcionados en relación con la finalidad constitucional que deben perseguir y que no afecten el núcleo esencial de algún derecho constitucional. La disposición estudiada busca, al menos, dos finalidades complementarias. En primer lugar, persigue el cumplimiento del deber ciudadano de no acudir de manera injustificada ante la administración de justicia, lo que constituye un abuso del derecho de acción, que repercute negativamente sobre los principios de eficacia y eficiencia de la administración de justicia y, en últimas, sobre el derecho fundamental de otros ciudadanos a una tutela judicial efectiva. Adicionalmente, tiende a evitar que las personas hagan uso de sus propias prerrogativas o derechos - como el derecho de acción - con el fin de evadir el cumplimiento de una obligación tributaria, destinada a hacer realidad los postulados de justicia del Estado Social de Derecho. Como puede observarse, las finalidades perseguidas por la norma no sólo son legítimas, sino que, incluso, resultan constitucionalmente relevantes.

En los eventos en que el juez no esté obligado a realizar un test estricto de proporcionalidad, el juicio de necesidad de una norma legal implica, simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual resultado a un menor costo. Si al evaluar las distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene múltiples aristas que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por aplicar el principio democrático y avalar la selección realizada por el legislador.

Las medidas que tiendan a evitar la evasión tributaria o, en general, el fraude a la ley fiscal, así como las que pretendan racionalizar la prestación del servicio público de la justicia, encuentran franco respaldo constitucional. De otra parte, la condición contemplada en la norma demandada no parece particularmente gravosa, pues no se trata de la cancelación - depósito o pago - integral y previo del monto discutido, ni siquiera de una parte del mismo. Lo que ordena la norma es, simplemente, la constitución de una garantía correspondiente a un porcentaje de la suma discutida, lo que implica el pago de una prima, cuyo valor será integralmente devuelto al contribuyente una vez se produzca un fallo favorable a sus intereses.

El principio de conservación del derecho constituye uno de los criterios que debe orientar la labor del juez constitucional. Efectivamente, el respeto por el principio democrático, impone al juez constitucional la tarea de conservar al máximo las decisiones del legislador. En consecuencia, si una norma resulta exequible aplicada a ciertas hipótesis pero, sin embargo, en otras su aplicación es inconstitucional, no puede la Corte, simplemente, declararla inexequible. Su tarea, en estos eventos, será la más compleja de diferenciar unas y otras hipótesis y producir un fallo condicionado en el cual se indiquen, con claridad, las condiciones de vigencia de la norma legal.

En el caso en el cual se trate de un ciudadano que no se encuentre en capacidad de constituir caución alguna sin comprometer los recursos necesarios para su congrua subsistencia, tendrá derecho al denominado "amparo de pobreza", reconocido en el artículo 2° de la LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil, ordenamiento que, como se sabe, se aplica al procedimiento contencioso administrativo en lo no previsto por las leyes especializadas en la materia.

Nadie duda que la Corte Constitucional, como cualquier otro juez o tribunal, se encuentra en capacidad de variar su jurisprudencia. No obstante, de hacerlo, debe reconocerlo explícitamente y justificar suficientemente las razones del giro doctrinal. Ese ha sido el comportamiento habitual de esta Corporación. Sin embargo, la presente decisión apareja un cambio radical de jurisprudencia sin que en ninguna parte de su texto se haga referencia explícita a ello ni se justifique, siquiera someramente, una tal ruptura respecto de los precedentes anteriores.

La sentencia retoma como elemento central del juicio de necesidad el criterio elaborado por el documento original, según el cual, en casos como el que se analiza, en los que el juez no está conminado a realizar un test estricto de proporcionalidad, "el juicio de necesidad de una norma legal implica, simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual resultado a un menor costo. Si al evaluar las distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene múltiples aristas que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por aplicar el principio democrático y avalar la selección realizada por el legislador."

No obstante, la Sentencia de la que nos apartamos, pese a reproducir literalmente la regla hermenéutica del artículo 140 del C.C.A., omite aplicarla al caso concreto, pues no evalúa si, verdaderamente la opción planteada por el artículo 140 del CCA logra el mismo resultado o si existen "aristas" que obligan al juez a respetar la opción democráticamente adoptada. En efecto, la decisión se limita a constatar que la opción contenida en el artículo 140 del CCA permite que el juez "tenga en cuenta las circunstancias de cada caso concreto", lo que podría ser relevante en un eventual juicio de igualdad, pero nada tiene que ver con los elementos centrales del llamado juicio de necesidad. La sentencia adolece de falta de claridad conceptual al momento de diferenciar el juicio de necesidad del juicio de estricta proporcionalidad.

La ponencia original, en desarrollo de otro principio cardinal de la hermenéutica constitucional - el principio de conservación del derecho -, optó por la constitucionalidad condicionada de la norma demandada. La sentencia, por el contrario, desconoció francamente la existencia de este principio y prefirió declarar la inexequibilidad de una disposición que hubiera podido permanecer en el ordenamiento si se somete a una decisión condicionada. Sería en extremo útil, como en efecto lo ha hecho esta Corporación en múltiples oportunidades, que las decisiones judiciales explicaran las razones por las cuales dejan de utilizar reglas de decisión, principios o precedentes que han sido consolidados por la propia doctrina constitucional.

Hasta el fundamento jurídico 15, la sentencia entiende que la norma demandada es inconstitucional dado que se aplica, en igualdad de condiciones, a quienes se encuentran en capacidad de cumplirla y a aquellas personas que están en absoluta incapacidad de hacerlo. No obstante, al momento de hacer el juicio de igualdad, adopta, integralmente, las premisas de las que partía el proyecto derrotado, esto es que la norma sólo se aplica a los sujetos que se encuentran en capacidad de constituir la garantía exigida. En la ponencia derrotada las afirmaciones transcritas resultaban coherentes con la decisión de inaplicar la norma a quienes no pudieran cumplir el requisito en ella contenido. En ese evento, el juicio de igualdad debía realizarse solamente entre los sujetos que estaban sometidos a la regulación legal objeto de controversia, es decir, quienes podían cumplir con la caución. No obstante, una tal definición carece de lógica en el contexto de la sentencia de la que nos apartamos, pues contradice, nada más ni nada menos, que la razón por la cual, en páginas anteriores ha considerado que la disposición es inexequible: su aplicación a quienes no están en capacidad de constituir la garantía exigida como condición para demandar. La sentencia cometió una grave imprecisión teórica y conceptual a la hora de aplicar el juicio de igualdad, tan detalladamente elaborado por esta Corporación en otras decisiones.

En alguna parte de la sentencia, parece afirmarse que la norma demandada es inconstitucional por exigir una caución como requisito de admisibilidad de la demanda. Este argumento, más bien opaco, hubiera merecido un más amplio desarrollo. Sin embargo, cabe afirmar que nada obsta para que exista un requisito de tal naturaleza, siempre que se asegure al demandante el derecho de alegar y probar, al momento de la presentación de la demanda, la imposibilidad de cumplirlo por razones ajenas a su voluntad. En estas condiciones, el juez competente para decidir sobre la admisión podría proceder a admitir la demanda a pesar de que no se hubiera cumplido el requisito en mención.

Los motivos que justifican nuestra posición se encuentran expresados en la ponencia original que no fue aceptada por la Corte. Sin embargo, la argumentación que se exponía en el mencionado texto y que fundamentaba la exequibilidad condicionada resultó casi integralmente recogida en la sentencia de la cual nos separamos, sin que en realidad, se hubiere extraído de ella sus verdaderas consecuencias. Atendiendo a las consideraciones planteadas, este salvamento se compone de dos partes distintas pero complementarias. En primer lugar, como ha sido costumbre en casos como el presente, consideramos adecuado transcribir integralmente el texto de la ponencia original. Sin embargo, la decisión de la Corte merece algunas consideraciones adicionales, particularmente en lo que se refiere a la escisión entre la argumentación teórica y la decisión finalmente adoptada, las que serán realizadas al final del texto.

II. Exposición de las razones que justifican la declaración de inexequibilidad condicionada de la norma parcialmente demandada contenidas en el texto de la ponencia original presentada por el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, no acogida por la mayoría. La presente reproducción es literal y, en consecuencia, se refiere a "la Corte" o a "esta Corporación" cuando, en realidad, sólo refleja la opinión de los magistrados que suscriben el presente salvamento de voto. No obstante, siguiendo la tradición, se prefirió realizar la transcripción literal del texto original.

2. Según los demandantes, la exigencia de una garantía bancaria o de una póliza de seguros como requisito para ejercer la acción contencioso administrativa por medio de la cual los ciudadanos pueden efectuar reclamaciones en materia tributaria, vulnera el principio de gratuidad en la administración de justicia (Ley 270 de 1996, artículo 6°) y los derechos fundamentales de defensa y de acceso a la administración de justicia (art. 29 y 229 de la C.P.; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 8-1 y 25-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos). Adicionalmente, consideran que la norma acusada viola el principio de igualdad al exigir, (1) que quienes deseen acudir a la vía contencioso administrativa, constituyan una garantía por un monto fijo, sin establecer diferencias que atiendan a la capacidad económica real de quien demanda; (2) que la garantía a constituir debe ser otorgada por un banco o compañía aseguradora, entidades a las cuales no todas las personas tienen acceso. Por último, indican que el artículo demandado contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que sus disposiciones son de carácter meramente procesal y, por tanto, extrañas a una ley decretada con fines exclusivamente tributarios.

6. Sin embargo podría afirmase que, si bien la disposición impugnada no establece un costo o precio por el servicio prestado si lo convierte, de alguna manera, en oneroso, en cuanto que sólo puede accederse al mismo previa la constitución de una caución que puede tener un alto valor económico. En estos términos resultaría intranscendente el hecho de que no se trate de un mecanismo de financiación del servicio público o que la prestación del mismo no constituya la causa de tal obligación, pues basta con constatar que para ejercer el derecho a una tutela judicial efectiva el ciudadano debe disponer, temporalmente, de una suma de dinero suficiente para constituir la garantía de que trata la norma demandada. Resulta entonces pertinente preguntarse si el legislador ordinario es competente para establecer este tipo de condiciones, las que constituirían, según la tesis expuesta, una excepción al principio de gratuidad consagrado en el artículo 6 de la LEAJ.

7. Uno de los intervinientes considera que la norma demandada viola el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución. En su criterio, la disposición impugnada "condiciona el acceso a la justicia" y, en consecuencia, "no esta bien ubicada dentro de una ley que regula aspectos tributarios". A su juicio, lo anterior permite afirmar que dicha norma viola el artículo 158 de la Carta "que prohibe que en las leyes se traten asuntos diferentes a aquellos propios de su naturaleza".

La Corte ha sostenido reiteradamente que "(l)a interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la leySC-025/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu�oz).. En este sentido basta indicar que la norma demandada encuentra una evidente conexidad temática, sistemática y teleológica, con la materia dominante tanto de la Ley 383 de 1997, como del llamado Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), pues tiende entre otras cosas a garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias que se originan en dicha legislación.

El derecho a una tutela judicial efectiva, (garantizado, entre otros, en los arts. 229 y 29 de la C.P.; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, 8-1 y 25-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos), apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado.