Referencia: expediente OP-098

 

Objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

 

 

Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil ocho (2008).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

 

Mediante oficio recibido en esta Corporación el 18 de enero de 2007, la Presidenta del Senado de la República remitió el Proyecto de ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”. Respecto de este proyecto, el Gobierno Nacional formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad, las cuales fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República, situación que motiva el presente trámite, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167 de la Carta Política

 

 

El texto del proyecto de ley No. 18/06 Senado - 207/07 Cámara, objetado en su integridad por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:

 

3.1. El proyecto fue presentado ante la Secretaría del Senado de la República el 27 de julio de 2006 por los senadores Alexandra Moreno Piraquive y Manuel Antonio Virgüez Piraquive, al igual que por la representante Gloria Stella Díaz. El mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 243 del 25 de julio de 2006Cfr. Folio 298-299 del expediente.

 

3.2. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República fue designada como ponente la senadora Alexandra Moreno Piraquive. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 375 del 18 de septiembre de 2006Cfr. Folio 208-209 del expediente.

 

3.3. De acuerdo con el informe de sustanciación, suscrito por el Secretario de la ComisióCfr. Folio 228 (reverso) del expediente. el proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Segunda del Senado de la Cámara, en la sesión del 7 de noviembre de 2006. Igualmente, el mencionado informe hace constar que la aprobación del proyecto fue anunciada previamente en la sesión del 2 de noviembre de 2006.

 

3.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó a la senadora Alexandra Moreno Piraquive. La ponencia respectiva fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 649 del 12 de diciembre de 2006Cfr. Folios 171-172 del expediente.

 

3.5. De acuerdo con lo certificado en informe de sustanciaciónCfr. Folio 150 del expediente. el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 13 de diciembre de 2006. En el mismo informe se hace constar que el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 37 del 12 de diciembre de 2006. Por lo tanto, a través de oficio del 29 de enero de 2007Cfr. Folio 149 del expediente. la Presidenta de esa célula legislativa envió el expediente del proyecto de ley a la Presidencia de la Cámara de Representantes, con el fin que continuara su trámite.

 

3.6. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes Senado de la República se designó como ponentes a los representantes Luis Felipe Barrios Barrios, Pedro Nelson Pardo Rodríguez, Gonzalo García Angarita, Wilmer David González Brito, Jairo Alfredo Fernández Quessep, Fabiola Olaya Rivera y Silfredo Morales Altamar. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 188 del 17 de mayo de 2007Cfr. Folio 95-97 del expediente.

 

3.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada Comisión el 30 de mayo de 2007. Al respecto, en informe de sustanciacióCfr. Folios 74-75 de expediente. de la misma fecha, señala que “el anuncio de la votación y discusión de este proyecto de ley fue anunciada en las sesiones de los días 22 y 29 de Mayo de 2007, respectivamente.”

 

3.8. Se designó como ponentes para segundo debate en la Cámara de Representantes a los congresistas Luis Felipe Barrios Barrios, Pedro Nelson Pardo Rodríguez, Gonzalo García Angarita, Wilmer David González Brito, Jairo Alfredo Fernández Quessep, Fabiola Olaya Rivera y Silfredo Morales Altamar. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 285 del 14 de junio de 2007Cfr. Folios 53-54 del expediente.

 

3.9. De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de RepresentantesCfr. Folio 36 del expediente. el proyecto fue aprobado en sesión plenaria del 11 de septiembre de 2007, consignada en el Acta 069 de la misma fecha. En el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación del proyecto se llevó a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria del 4 de septiembre de 2007, según Acta 068 de la misma fecha.

 

3.10. Debido a las discrepancias entre las cámaras sobre el texto del proyecto, debió surtirse el trámite de conciliación. Así, el informe de la Comisión accidental de mediación fue aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 2 de octubre de 2007 y en la Plenaria del Senado de la República el 13 de noviembre de 2007, como consta en los informes de sustanciación proferidos por los secretarios generales de ambas células legislativasCfr. Folios 29 y 32 del expediente.

 

Respecto al anuncio para la votación del informe de conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 25 de septiembre de 2007 (Acta n.° 073), para el caso de la Cámara de Representantes. En lo que tiene que ver con el Senado de la República, el requisito en mención fue corroborado en la sesión plenaria del 6 de noviembre de 2006 (Acta n.° 17).

 

3.11. A través de oficio del 16 de noviembre de 2007, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 22 de noviembre del mismo año, el Presidente de la Cámara de Representantes remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción.

 

3.12. El 29 de noviembre de 2007, el proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad, a la Presidenta del Senado de la República. El documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha dependencia el 30 de noviembre de 2007Cfr. Folios 21 al 25 del expediente.

 

3.13. Mediante escrito del 11 de diciembre de 2007, el senador Manuel Virgüez Piraquive y la representante Gloria Stella Díaz Ortiz, presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron su rechazo.

 

3.14. El anterior informe fue considerado y aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el 12 de diciembre de 2007, como consta en los informes de sustanciación presentados por los Secretarios Generales de ambas células legislativasCfr. Folios 1 y 11 del expediente.

 

En relación con los anuncios para votación, estos fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la plenaria del 11 de diciembre de 2007, según consta en el Acta No. 007 de esa fecha. En lo que respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a cabo en la sesión plenaria del 11 de diciembre de 2007, como consta en el Acta No. 27 del mismo día.

 

3.15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la República, la Presidenta del Senado de la República remitió a la Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.

 

 

A través de comunicación del 29 de noviembre de 2007 el Presidente de la República, en concurrencia con el Comandante General de las Fuerzas Militares, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Defensa Nacional, formuló objeción de inconstitucionalidad al proyecto de ley por considerar que algunas de sus disposiciones vulneran la Carta Política. Estas objeciones versan sobres los siguientes aspectos:

 

 

En criterio del Ejecutivo, el proyecto de ley está viciado de inconstitucionalidad, puesto que al prever una exención tributaria, requería de la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional. Ello en tanto la disposición “en términos económicos tiene un costo y en consecuencia su implementación generaría menores ingresos para el erario, el que no fue considerado (sic) ni avalado por el Gobierno Nacional durante el trámite del proyecto de ley.”

 

Sobre este último particular, la objeción advierte que si bien el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 permite que el Gobierno coadyuve cualquier iniciativa, antes de su aprobación en plenarias, la jurisprudencia constitucionaSobre el particular, la objeción hace referencia a la decisión C-1707/01. ha entendido que dicha potestad, “no impide al legislador tener iniciativa en las leyes que autoricen gasto público, pero condicionada su constitucionalidad a la coadyuvancia por parte del Gobierno antes de las plenarias, o al aval de éste, de no darse la coadyuvancia a que se refiere la citada ley, el proyecto de ley en estudio deviene en inconstitucionalidad”.

 

 

A juicio del Gobierno Nacional, el proyecto de ley es inconstitucional, en la medida en que omitió dar cumplimiento a los requisitos que impone la Ley Orgánica de Presupuesto en relación con las iniciativas legislativas que involucren impacto fiscal. Así, puso de presente que de acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819/03, este tipo de proyectos debe hacer explícito su impacto fiscal, el cual deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para cumplir este deber, la exposición de motivos y las ponencias de trámite del proyecto de ley deberán incluir expresamente los costos fiscales de la iniciativa, al igual que la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

 

Las normas orgánicas, como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional, hacen parte del parámetro de control de las leyes ordinariasPara sustentar este aserto, la objeción hace referencia al fallo C-892/02. Por ende, la pretermisión del requisito anteriormente señalado conlleva la inexequibilidad del proyecto de ley.

 

 

El Congreso de la República insistió en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Para este efecto, el informe sobre las objeciones presidenciales rendido por el senador Manuel Virgüez Piraquive y la representante Gloria Stella Díaz Ortiz, suministra argumentos en contra de las dos objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno.

 

En cuanto a la objeción por violación del principio de reserva en la iniciativa legislativa, el Congreso trae a colación las reglas fijadas por esta Corporación en la sentencia C-804/01, que declaró infundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de ley sobre una materia similar. A partir de este precedente, concluyó que el “el legislador tiene la investidura legal para que a posteriori haga una valoración sobre la problemática social de aquellos conciudadanos que no tienen capacidad económica para hacer una contribución y fuera de eso pagar una multa de 1 a 10 salarios mínimos, cuando es de conocimiento que la Ley 48 de 1993 en el momento de su promulgación, expresamente confió la administración de su definición por vía reglamentaria al Gobierno Nacional – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Reclutamiento y Movilización, a efectos de reglamentar en forma unilateral el cobro de la Cuota de Compensación Militar y las multas impuestas por el Ejecutivo.”.

 

Respecto a la segunda objeción, relacionada con el desconocimiento de las normas de la Ley Orgánica de Presupuesto, el informe partió de advertir lo siguiente:

 

 

 

 

 

 

 

A juicio del Congreso, las razones precedentes justificaron la decisión de la Corte en el sentido de declarar, a través de la sentencia C-621/07, la inexequibilidad de la expresión “El Gobierno determinará su valor y las condiciones de liquidación y recaudo”, contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993.

 

Con base en los anteriores argumentos, el informe concluye que existen suficientes razones fácticas y jurídicas que hacen compatible la decisión legislativa contenida en el proyecto de ley objetado y las normas sobre impacto fiscal. Sobre este particular, el Congreso insiste en que el presupuesto nacional para el año 2008 confirió al sector defensa una partida de $18.37 billones de pesos, recursos a los que debe sumarse los montos que apropian los establecimientos públicos y otros reasignados para vigencias futuras, conforme lo dispuesto en el Documento Conpes 3460. Así las cosas, los costos del proyecto de ley no tienen impacto fiscal alguno, puesto que “no van a afectar ni el presupuesto nacional, ni el funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional, pues son dineros de dudoso recaudo. || Al contrario, la ley va a permitir que estos ciudadanos legalicen su situación militar y con ello se descongestionará la Dirección de Reclutamiento a través de sus Distritos Militares con ingerencia en la congestión judicial de la Justicia Penal Militar, en lo que tiene que ver con los delitos de Deserción, pues se va a disminuir el costo para dispensar justicia en procesos que se van a investigar en ausencia de procesados, mal incorporados.”

 

Por último, el informe insiste en que el proyecto de ley objetado se ajusta a criterios de equidad y progresividad, en tanto permite que grupos poblacionales significativos, entre ellos las personas objeto de programas de reinserción y desmovilización, se incorporen a la vida laboral y, en consecuencia, puedan cotizar al sistema general de seguridad social.

 

 

Para efectos de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 30 de enero de 2008 el magistrado sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el día 31 del mismo mes y año.

 

 

 

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones propuestas o, de manera subsidiaria, las declare fundadas.

 

 

 

 

Desde esa perspectiva, aun cuando se objeta indiscriminadamente todo el articulado del proyecto, lo cierto es que el escrito de objeciones no hace la más mínima referencia en relación con las disposiciones contenidas en las demás normas, es decir, frente a lo prescrito por el inciso 1o. del artículo 1o., y los artículos 2o., 3o. y 4o. En ese orden, el Ministerio Público entiende que la única norma objetada es el inciso 2o. del artículo 1o., por (i) violación de la iniciativa gubernamental en materia de exenciones y (ii) porque la expresión que establece la exención de la cuota de compensación a favor de los remisos es la única que en principio debería cumplir con el requisito de la Ley 819 de 2003, artículo 7º, en tanto las leyes que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, son las que requieren en su trámite un análisis de impacto fiscal.

 

 

 

 

 

 

 

Para el Procurador, la norma transcrita si bien determina los elementos de existencia del tributo, esto es, el sujeto activo, los sujetos pasivos y el hecho gravable de la obligación, no contiene los elementos que fijan el cuantum, es decir, que no existe una magnitud o criterio de referencia para cuantificar el hecho generador que aplicada a una tarifa determine la obligación a pagar.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucionalCfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04. los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.

 

En el presente caso se advierte que mediante oficio del 16 de noviembre de 2007, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 22 de noviembre del mismo año, el Presidente de la Cámara de Representantes remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción. Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de inconstitucionalidad, el 29 de noviembre de 2007, documento radicado en el Congreso el 30 de noviembre del mismo año.

 

Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene cuatro artículos, motivo por el cual el término aplicable era el de seis días, las objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta Política.

 

2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley con objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e insistencia en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.

 

2.2.1. Para el caso específico del Senado de la República se tiene que el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 651 del 11 de diciembre de 2007Cfr. Folios 15-17 del cuaderno de pruebas 1. Del mismo modo, el Secretario General de esa corporación, a través de informe de sustanciación del 17 de diciembre hizo constar que “En sesión plenaria del Senado de la República del día miércoles doce (12) de diciembre del año dos mil siete (2007), fue considerado y aprobado el informe presentado por el Honorable Senador MANUEL VIRGUEZ PIRAQUIVE, miembro de la Comisión Accidental para rendir informe sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo, al Proyecto de Ley (…) Publicado en la Gaceta del Congreso No. 651/07. || La presente sustanciación se hace con base en registro hecho por la Secretaría General de esta Corporación, en ésta misma sesión Plenaria y con el quórum Constitucional correspondiente.|| La aprobación de esta iniciativa se realizó previo su anuncio en la Sesión Plenaria del día 11 de diciembre del presente año, como consta en el Acta de plenaria No. 27.Cfr. Folio 1 del expediente. (Subrayas originales).

 

El Acta de Plenaria n.° 27 del 11 de diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 59 del 26 de febrero de 2008. En relación con el anuncio previo, en dicha acta se lee lo siguiente:

 

 

 

 

 

 

(…)”Cfr. Folio 46 del cuaderno de pruebas 6.

 

Del mismo modo, al finalizar la sesión, la Presidencia convocó la siguiente “para el día miércoles 12 de diciembre de 2007, a las 10:00 a.m.Cfr. Folio 49 del cuaderno de pruebas 6.

 

 

El Acta n.° 28 de la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 60 del 26 de febrero de 2008. En dicho documento se observa que el informe fue sometido a discusión y posterior aprobación por votación ordinariaAl respecto, en el Acta citada se lee lo siguiente, que obra a folios 60 a 61 del cuaderno de pruebas 6:“Proyecto de ley número 18 de 2006 Senado, 207 de 2007 Cámara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del Servicio Militar Obligatorio.La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive.Palabras del honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive.Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive, quien da lectura al informe para segundo debate presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 18 de 2006 Senado, 207 de 2007 Cámara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.Gracias señora Presidenta, se trata del proyecto de ley que ya fue aprobado aquí por el Congreso por ambas Cámaras para rebajarle la sanción a los remisos mayores de 25 años, es una ley de amnistía por seis meses donde el Gobierno las objeta porque dice que eso es de iniciativa exclusiva del Gobierno y que va a constituir un impacto Fiscal, presentamos el informe y dijimos que hay unos antecedentes, ya hay Leyes de Amnistía, la 694 y la 924 del 2004 donde también fueron objetadas y la Corte Constitucional declaró infundadas esas objeciones porque lo que busca con esto es un beneficio para los estratos 1, 2 y 3 que no han podido pagar su libreta militar.Por eso señora Presidenta, yo les solicito a esta Plenaria y a usted para que declaren infundadas las objeciones de este proyecto.(…)Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive:Gracias señora Presidenta, son proyectos totalmente diferentes Senador Arenas, si usted observa el título dice, ¿Por el cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos¿, los dos proyectos que están es para no cobro de la compensación que es totalmente distinto, eso para solucionarle l a situación militar a casi 200 mil jóvenes que están en esta situación de remisos y que no han podido pagar esa sanción que oscila entre los 800 mil y 8 millones de pesos, con esta Ley van a pagar solamente en promedio máximo 100 mil pesos para que les definan su situación militar.Entonces son dos proyectos totalmente distintos señora Presidenta, esta es una amnistía que va a durar 6 meses mientras que la que presenta el Gobierno, es una ley permanente para regular el cobro de la cuota de compensación que beneficia es a los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén como fue aprobado ayer en la Cámara de Representantes, señora Presidenta, por eso solicito que someta este proyecto fue discutido y que no tiene ningún inconveniente.Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora Daira de Jesús Galvis Méndez:Señora Presidenta, me voy a referir a los tres tópicos que están en discusión, yo soy coponente junto con la Senadora Zuccardi y junto con el Senador Villegas, del proyecto 188, que es el que crea unos incentivos y lo que reglamenta la cuota de compensación militar que no tiene absolutamente nada que ver con remisos, existe otro proyecto el cual es de iniciativa de la Senadora Zuccardi sobre tópicos que tienen que ver con el 188, pero en ningún caso con el objetado que es en materia de discusión en este momento.Yo quería decir lo siguiente, el proyecto presentado por la Senadora Zuccardi necesita el visto bueno del Gobierno Nacional, no lo tiene pero está supeditado al desarrollo que tenga el 188, sin embargo, quiero aclararle que el Ministerio de Defensa junto con los ponentes, acordaron en segundo, para el segundo debate resolver la situación de las personas que no tienen definida su situación militar y es una proposición que ya está en Cámara y estamos esperando a ver si se aprobaba ayer, sobre las personas que no tienen definida su situación militar a partir de los 25 años y que no tienen nada que ver con los del estrato 1, 2 y 3 sino que en general tienen su situación subyúdice (sic), ese es la claridad que quiero hacer.Yo pienso o que bien se puede diferir lo de objeción para introducir e identificar en el proyecto 188 lo que el Gobierno Nacional objetó, pero en todo caso yo quería hacer esa claridad.La Presidencia abre la discusión del Informe en el cual se declaran infundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo y, cerrada su discusión, el Senado le imparte su aprobación.”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Por último, debe resaltarse que la publicación del informe de objeciones presidenciales fue efectuada en la misma fecha en que se llevó a cabo el anuncio previo de discusión y votación. Al respecto, la Sala considera que esta circunstancia no vulnera el principio de publicidad, previsto en el artículo 157-1 C.P., en tanto, como lo ha previsto la jurisprudencia de la CorteCfr. Corte Constitucional, sentencias C-665/07 y C-927/07 y auto A-232/07. el requisito de publicación del informe de ponencia tiene una relación inescindible con la debida formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas, puesto que su cumplimiento impide que los congresistas adopten decisiones desinformadas e intempestivas sobre la discusión y aprobación de los proyectos de ley. Esta condición guarda unidad de propósitos con la exigencia del anuncio previo, puesto que en ambos casos se trata de condiciones fijadas por la Constitución para que el trámite legislativo guarde un mínimo de racionalidad, en el sentido que las decisiones que se adopten, en términos de producción legislativa, sean conscientes y, por ende, legítimas desde la perspectiva de la representación democrática. Así, tanto el anuncio como la publicación del informe de ponencia deben preceder a la discusión y votación de la iniciativa legislativa de que se trate. Para el asunto objeto de análisis, esta condición es cumplida debidamente.

 

Según lo expuesto, la Sala concluye que el procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de objeciones presidenciales, para el caso del Senado de la República, cumple con los requisitos constitucionales previstos para el efecto. Lo anterior en tanto (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, tal y como lo certificó el Secretario General del Senado y se infiere de la lectura del acta de la plenaria correspondiente.

 

2.2.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 647 del 11 de diciembre de 2007Cfr. Folio 32-35 del cuaderno de pruebas 1. De otro lado, el Secretario General de la Cámara de Representantes, a través de informe de sustanciación del 12 de diciembre de 2007, hizo constar que “En sesión plenaria de la fecha, fue considerado y aprobado, el informe sobre las Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley (…). Según consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 091 de diciembre 12 de 2007, previo su anuncio en Sesión Plenaria del día 11 de diciembre de 2007, según consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 090.”

 

El Acta de Plenaria n.° 90 fue publicada en la Gaceta del Congreso 64 del 28 de febrero de 2008. Así, en lo que tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de objeciones, se señaló lo siguiente:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

De esta trascripción, la Sala concluye que el informe de objeciones fue anunciado para la sesión siguiente, a celebrarse el 12 de diciembre de 2007. Del mismo modo, aunque la mesa directiva de la Cámara utilizó la simple expresión “anuncio”, sin indicar el propósito del mismo, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha considerado que esta afirmación, usada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucionalCfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05 y auto A-311/06.

 

Respecto a la discusión y aprobación del informe de objeciones, se tiene que este trámite se verificó en la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2007, contenida en el Acta n.° 91 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 74 del 6 de marzo de 2008. De la lectura de la misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través de votación ordinaria y según las mayorías exigidas por la CartaSobre el particular, en la citada Gaceta, cuyo apartado pertinente obra a folios 158 a 159 del cuaderno de pruebas 3, se comprueba lo siguiente:“El Subsecretario General de la Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:Señor Presidente, tal como lo aprobó la Plenaria, en la modificación del Orden del Día, en razón a que ya se surtió el principio de publicidad y desde las horas de la mañana se dispone de las Gacetas 652, de 2007, y 647 de 2007, procedemos a considerar los siguientes asuntos:Informes de Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley 207 de 2007 Cámara, 018 de 2006 Senado, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.El informe de ponencia es como sigue: En cumplimiento de la honrosa designación y conforme a lo dispuesto en el Reglamento del Congreso, de manera atenta rendimos informe a las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad al proyecto de ley de la referencia en los siguientes términos: Se hace el informe a 8 folios publicados en la Gaceta.Por las anteriores consideraciones, a la detención por la falta de previsión de los criterios sostenidos por el Gobierno Nacional sobre inconstitucionalidad, y en vista de la fortaleza de los argumentos en los que se sustenta el proyecto de ley, solicitamos a la Cámara de Representantes declarar infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de ley."Por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio e insistiendo en su aprobación conforme al texto conciliado por el Senado y la Cámara de Representantes." Firma: Manuel Virgüez, Senador de la República; Gloria Stella Díaz Ortiz, Representante a la Cámara.Someta a consideración el informe, Presidente.Dirige la sesión el Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes, doctor Bérner Zambrano Erazo:En consideración el informe de objeciones, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado.¿Aprueba la Cámara el informe?El Subsecretario General de la Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:Aprobado, señor Presidente.Este expediente será trasladado a la honorable Corte Constitucional, según lo ordena la Constitución Política.”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Por último, para el caso del anuncio previo y su relación con la publicación del informe de objeciones presidenciales ante la plenaria de la Cámara, son enteramente aplicables las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en el Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de dicha publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 C.P.

 

Según lo expuesto, la Sala advierte que para el caso de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis. Así, (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en la fecha determinable de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la certificación realizada por el Secretario General en el informe de sustanciación citado y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria respectiva, al cual se hizo alusión.

 

De esta manera, se demuestra que el Congreso de la República se pronunció sobre las objeciones presidenciales dentro del término máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con las exigencias constitucionales para la discusión y aprobación del informe de objeciones presidenciales. Por lo tanto, superado el análisis de las objeciones por su aspecto formal, pasa la Corte a analizar la materia de fondo.

 

 

 

El Proyecto de Ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”, consta de cuatro artículos. El primero de ellos impone a la Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército, la obligación de realizar, durante seis meses, las convocatorias necesarias en todo el territorio nacional, a fin que los ciudadanos remisos mayores de 25 años, definan su situación militar. De acuerdo con el artículo 3º, la primera convocatoria se realizará el año siguiente a la entrada en vigencia de la disposición.

 

El inciso segundo del artículo primero y el artículo segundo establecen tres consecuencias fiscales en relación con los beneficiarios de la norma: (i) los exime del pago de la cuota de compensación militar; (ii) les prescribe la obligación de pagar el cinco (5%) por ciento de un salario mínimo mensual vigente, por concepto de laminación y expedición de la tarjeta militar; y (iii) les impone el pago de un multa equivalente al mismo porcentaje del salario mínimo mensual.

 

Finalmente, el artículo 4º establece las previsiones ordinarias sobre vigencia y derogatoria de disposiciones contrarias.

 

 

De manera preliminar al análisis material de las objeciones presidenciales, la Corte considera necesario asumir el estudio de la cuestión planteada por el Procurador General, en el sentido que para el asunto de la referencia este Tribunal debe proferir un fallo inhibitorio ante la carencia actual de objeto.

 

A fin de sustentar su posición, la Vista Fiscal pone de presente que a través de la sentencia C-621/07, fue declarada la inexequibilidad de la expresión “El Gobierno determinará su valor y las condiciones de liquidación”, contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993, norma que regula la cuota de compensación militar. Esta disposición, a juicio del Ministerio Público, hace inferir que dicho tributo perdió su validez en razón del fallo, sin que hasta el momento haya sido expedida una nueva normatividad que regule la materia. Por lo tanto, el proyecto de ley objetado versa sobre una contribución inexistente, lo que impediría a la Corte pronunciarse sobre las objeciones propuestas por el Ejecutivo.

 

Para resolver el interrogante expuesto, debe la Corte advertir que recientemente fue sancionada la Ley 1184 del 29 de febrero de 2008 “por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”. Esta norma determina los elementos de la cuota de compensación militar en tanto contribución especial (Art. 1º), determina las condiciones y procedimientos para su recaudo (Arts. 3º, 4º y 5º), identifica los grupos poblacionales exentos del pago de la contribución (Art. 6º), otorga la competencia al Gobierno para determinar los documentos e información requeridos para el cumplimiento de las disposiciones de dicha Ley (Art. 8º) e indica un límite del valor de los gastos de elaboración de la tarjeta militar (Art. 9º).

 

De este modo, en la actualidad se encuentran suficientemente regulados los elementos que conforman el tributo, razón por la cual la solicitud de inhibición efectuada por la Procurador General pierde su sustento.

 

Solucionada la cuestión preliminar propuesta por el Procurador General y acreditados, por lo tanto, los presupuestos para adoptar una decisión de fondo, procede la Corte a resolver las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley.

 

 

El Ejecutivo considera que el proyecto de ley confiere una exención tributaria a favor de los ciudadanos varones mayores de 25 años que no hubieren resuelto su situación militar. No obstante, el Congreso desconoció lo previsto en el artículo 154 C.P., según el cual los proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales deben contar con la iniciativa gubernamental. Así, el proyecto de ley resultaría inexequible. Ante esta objeción, el Congreso insistió en la constitucionalidad de la iniciativa por este aspecto, esencialmente a partir de las consideraciones realizadas por esta Corporación en la sentencia C-804/01.

 

El contenido de la objeción es compartida por el Ministerio Público, quien advierte que en el caso que no fuera procedente su solicitud de inhibición, debía aceptarse el cuestionamiento propuesto por el Gobierno, en tanto el proyecto de ley efectivamente contenía una exención fiscal, desprovista de iniciativa o aval del Ejecutivo.

 

A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente utilizar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte en la sentencia C-804/01, que resolvió, entre otros asuntos, una materia análoga a la que ahora se debate. En efecto, en esa ocasión fueron resueltas las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley Nº 39/99 Cámara y 204/99 Senado “Por medio de la cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar”El texto del proyecto de ley era el siguiente:Artículo 1. La Dirección de reclutamiento y Control de Reservas del Ejército, en el término de un año, contado a partir de la fecha de expedición de la presente ley, efectuará convocatorias especiales en todo el territorio nacional, para la definición de situación militar, de los mayores de veintiocho (28) años.PARAGRAFO 1.La cuota de compensación militar tendrá un costo del veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual vigente.PARAGRAFO 2.El proyecto está dirigido a los ciudadanos de estratos 1 y 2 de acuerdo a la clasificación dada por el Sistema Subsidio de Beneficiarios (SISBEN).PARAGRAFO 3. Costo sin perjuicio del valor de laminación y expedición de la tarjeta militar equivalente al diez por ciento (10%) del salario mínimo mensual vigente.PARAGRAFO 4. Por una sola vez y por el término de seis (06) meses, a partir de la vigencia de la presente ley para los estratos mencionados 1 y 2 quedarán exentos del pago de la cuota de compensación las personas que se presenten a legalizar.Posteriormente y hasta el final de la vigencia de la presente ley, las personas mayores de 28 años de los estratos, 1 y 2 pagarán las cuotas de compensación establecidas en los parágrafos primero y tercero del artículo primero.ARTICULO 2. La liquidación de la contribución pecuniaria individual que pagarán los ciudadanos que definan su situación militar mediante estas jornadas será el equivalente al veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual vigente, el cual será cancelado por una sola vez a favor del Tesoro Nacional. ARTICULO 3. Los Distritos Militares a través de la Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército harán convocatorias especiales en todo el Territorio Nacional durante la vigencia de la presente ley y previamente a cada convocatoria realizarán programas de divulgación a través de la radio, televisión, prensa y demás mecanismos de publicidad necesarios para enterar a la población sobre lugares y fechas de convocatorias así como los requisitos exigidos.ARTICULO 4. Será responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mantener actualizado el sistema de comunicación para agilizar la verificación por parte de la Dirección de reclutamiento, de los datos reportados por los solicitantes y abreviar el cumplimiento de los requisitos.ARTICULO 5. Los beneficiarios de estas convocatorias serán exonerados de cualquier tipo de multa contemplada en el artículo 42 de la ley 48 de 1993.ARTICULO 6. Amplíase estas facultades al ciudadano mayor de veintiocho (28) años, natural residente y domiciliado en el Departamento de San Andrés y Providencia, cualquiera que sea su estado aplicándoseles las normas establecidas en la presente ley.ARTICULO 7. La presente ley rige a partir de la fecha de sanción y promulgación.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Entre las cuestiones planteadas por el Gobierno estuvo el desconocimiento de la reserva de iniciativa legislativa, respecto de las normas del proyecto que preveían dos tipos de exenciones para la cuota de compensación militar: La primera, que cobijaba a los remisos de los estratos 1 y 2 durante los primeros seis meses de vigencia de la ley, los cuales quedaban eximidos de la cuota, y la segunda, que se refiere a los ciudadanos que no pertenezcan a dichos estratos, los cuales pagarían solamente el 20%. Así, se consideró por el Presidente de la República que por tratarse de exenciones el proyecto de ley objetado debió presentarse por iniciativa del Gobierno.

 

 

En criterio de la Corte, la regla fijada en la sentencia C-804/01 resulta plenamente aplicable para el presente asunto, pues el contenido material de las normas objetadas en uno y otro acaso es análogo. Así, se advierte que el proyecto de ley objetado contiene varias proposiciones normativas, que deben analizarse de manera detallada, a fin de determinar su armonía con las disposiciones de la Carta Política.

 

El artículo 1º del proyecto de ley exime del pago de la cuota de compensación militar a ciudadanos varones, mayores de 25 años, que no hayan resuelto situación militar. Este beneficio está vinculado, según lo prevé el mismo artículo, a las convocatorias que cada seis meses realice la Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército. De igual manera, el artículo 2º impone a los beneficiarios el deber de asumir un monto equivalente al cinco (5%) por ciento de un salario mínimo mensual y legal vigente, suma destinada a la elaboración y laminación de la tarjeta militar. Por último, el mismo artículo 2º establece una rebaja del valor de la multa imponible a los beneficiarios con la medida, estableciéndola en el cinco (5%) por ciento de un salario mínimo legal vigente.

 

 

Este instituto jurídico se contrapone al de la exención tributaria, caso en el cual el beneficio se origina en el acto mismo de creación del tributo. Por ende, es al momento en que el legislador estipula la obligación tributaria en el que se determinan determinados grupos de sujetos o de hechos generadores que son excluidos ab initio del pago de la obligación tributaria, de modo que la obligación fiscal no nace a la vida jurídica para esos casos. Como lo ha resaltado el precedente en comento, “las exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador determina el alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política fiscal o extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto gravado o determinadas actividades económicas que se busca fomentar. Por esencia, el término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de sujetos, ya que este conjunto de individuos que ab initio se encuentran obligado a contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto. Como lo ha señalado esta Corte “a partir de su misma definición, toda exención de impuestos comporta que alguien sea excluido de antemano y por vía general del deber de Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del EstadoSentencia C-1320/00 M. P. Fabio Morón , definición de la cual se desprenden las dos características fundamentales de este tipos de beneficios: En primer lugar, la relativa a la exclusión de manera anticipada por parte del órgano que detenta el poder impositivo, de un conjunto de sujetos del ámbito del hecho generador del impuesto; y, por otra parte, la relativa a la generalidad que debe ostentar dicha exclusión.Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-804/01.

 

Aplicados estos criterios al caso, se observa que el hecho que el legislador en el inciso segundo del artículo 1º del proyecto de ley objetado determine que “Estos ciudadanos no pagarán cuota de compensación militar…” es prueba suficiente de que la iniciativa estipula la condonación de una obligación tributaria preexistente, respecto de un grupo de agentes responsables de la misma, que para el presente caso son los remisos del servicio militar obligatorio mayores de 25 años. Se está, en este orden de ideas, ante una amnistía tributaria a favor de un grupo poblacional definido, inicialmente responsable del pago de la contribución.

 

Esta caracterización, como se estudió en apartado anterior de esta providencia, tiene consecuencias definidas respecto de la exigencia de la reserva de iniciativa gubernamental. En efecto, el artículo 154 de la Carta Política establece que dicha restricción a la capacidad de los congresistas para promover proyectos de ley se aplica, entre otros eventos, al decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.  De la literalidad del precepto constitucional no se advierte que la reserva de iniciativa legislativa se extienda a otros beneficios de naturaleza tributaria, como es el caso presente de la amnistía respecto de la cuota de compensación militar. Por lo tanto, la primera de las objeciones planteadas por el Ejecutivo resulta infundada, habida cuenta que la materia del proyecto de ley cuestionado hace parte de aquéllas de iniciativa ordinaria de los miembros del Congreso.

 

Bajo esta perspectiva, es claro que en el caso del proyecto de ley objetado resultan aplicables las reglas utilizadas por la Corte en la sentencia C-804/01, en la que se concluyó que la amnistía tributaria consistente en eximir a determinado grupo de la población del pago de la cuota de compensación militar era un asunto que pertenecía al ámbito de la iniciativa ordinaria del Congreso, por lo que no resulta aplicable la exigencia de aval gubernamental previsto en el artículo 154 C.P., en relación con el decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.

 

Sin embargo, sobre este particular es necesario hacer énfasis en que este análisis de constitucionalidad de disposiciones de dicha naturaleza, se circunscribe a la materia de la exigencia de iniciativa del Ejecutivo, sin que el mismo se extienda a la exequibilidad de las amnistías tributarias en sí mismas consideradas. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, las amnistías se oponen prima facie a los principios constitucionales aplicables al sistema tributario, en especial el de la equidad. (Art. 363 C.P.). Como lo ha señalado la Corte, “las amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar, en términos económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos.Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-511/96. No obstante, en lo que respecta al presente análisis y de conformidad con las precisas condiciones que fija el artículo 167 Superior, la Corte no entra a estudiar la constitucionalidad material de la amnistía prevista por el proyecto de ley, sino que restringe su decisión a los problemas jurídicos propuestos por la objeción presidencial, como se explicita en la parte resolutiva de esta sentencia.

 

De otro lado, la Sala considera importante indicar que si bien en el presente asunto se reitera la regla contenida en la sentencia C-804/01, ello no soslaya las diferencias entre las normas materia de análisis en uno y otro caso. Así, en aquella decisión, las disposiciones objetadas ligaban el beneficio tributario a determinadas condiciones socioeconómicas, en tanto la amnistía se dirigía a los ciudadanos remisos mayores de 28 años, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN, quienes quedaban eximidos del pago de la cuota de compensación militar. En la materia de la referencia, el legislador no ha previsto un criterio de identificación de los beneficiarios de esta naturaleza, adscribiendo en cambio el beneficio tributario a los remisos mayores de 25 años, al margen de su pertenencia a determinado nivel socioeconómico.

 

Empero, examinados los antecedentes del proyecto de ley objetado, la Corte encuentra que el Congreso tuvo en mira expedir una normatividad que solucionara la problemática social de aquellos ciudadanos mayores de 25 años que no han podido definir su situación militar, por carecer de la capacidad económica para asumir el pago de la cuota de compensación militar y la multa impuesta a los remisos, prevista en el artículo 42 de la Ley 48 de 1993Ley 48/93. Artículo 42. Sanciones. Las personas contempladas en el artículo anterior, se harán acreedoras a las siguientes sanciones: a. El infractor de que trata el literal a), será sancionado con multa del 20% de un salario mínimo mensual vigente, por cada año o fracción que dejara de inscribirse reglamentariamente, sin que sobrepase el valor correspondiente a dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes. En caso de que el infractor sea incorporado al servicio militar, quedará exento del pago de la multa. Para los bachilleres, la multa se contabilizará a partir de la fecha en que se gradúen como tales. b. Los infractores de que tratan los literales b) y c) pagarán una multa correspondiente al 20% de un salario mínimo mensual legal vigente. c. El infractor de que trata el literal d) será sancionado con multa del 25% sobre el valor decretado inicialmente como ordinario. Si no paga esta cuota extraordinaria, será reclasificado y se incrementará en otro 25%. d. Los infractores determinados en los literales e) y f) serán sancionados de acuerdo con las normas establecidas en las leyes penales o en el Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares. e. Los infractores contemplados en el literal g), serán sancionados con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada año de retardo o fracción, sin exceder 20 salarios. El remiso que sea incorporado al servicio militar quedará exento de pagar dicha multa. f. Los infractores contemplados en el literal h) serán sancionados con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes, por cada ciudadano vinculado ilegalmente o que no reintegre en sus respectivos cargos, a partir de la vigencia de la presente Ley.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

De ahí, que desde un comienzo y habida consideración de las reglas que había fijado la Corte en la sentencia C-804/01, las cámaras legislativas concibieron la condonación de una obligación pendiente, a través de la amnistía anteriormente analizada, la cual permitiera que ese grupo de ciudadanos pudieran obtener su tarjeta militar y, en consecuencia, materializar su derecho al trabajo a través del acceso al empleo. En ese sentido, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó lo siguiente:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Con base en lo expuesto, resulta evidente que el Congreso, al determinar el contenido del proyecto de ley objetado, se fundó en consideraciones de eficacia material de derechos constitucionales como fundamento para la concesión del beneficio tributario. Esta decisión legislativa, en cuanto escapa al decreto de exenciones respecto de ingresos tributarios del orden nacional, hace parte de la iniciativa legislativa ordinaria, en los términos del artículo 150 Superior.

 

Finalmente, en cuanto a las demás proposiciones normativas previstas por la norma objetada, la Corte encuentra que ninguna de ellas se encuadra dentro de los argumentos de la objeción. Así, en primer lugar, debe advertirse que la determinación del valor a pagar por la laminación de la tarjeta militar no es un asunto que pertenezca al ámbito tributario, por lo que recae dentro de la iniciativa legislativa ordinaria, sin que sean aplicables las restricciones sobre la materia, en especial las previstas en el artículo 154 Superior.

 

Similares consideraciones son aplicables para el caso de la reducción del valor de la multa oponible a los remisos puesto que, en criterio de la Corte, una determinación de esta naturaleza no recae dentro del concepto de exención tributaria, en los términos expuestos, sino que, simplemente, se circunscribe a la delimitación, para un caso concreto, de una sanción pecuniaria que el mismo legislador había previsto en norma anterior. En efecto, el artículo 42 de la Ley 48 de 1993 establece el régimen de multas aplicables a los ciudadanos que al incumplir con las obligaciones legales relativas a la prestación del servio militar obligatorio, adquieren la condición de remisos. A juicio de la Sala, la decisión congresional de fijar un régimen particular de sanciones pecuniarias, previstas por el mismo legislador, a favor de determinado grupo de la población, es un asunto que no guarda conexión con las exenciones de que trata el artículo 154 C.P., en tanto no refiere a la determinación del contenido y alcance de impuesto alguno, sino a la regulación de ingresos fiscales sin naturaleza tributaria, como es el caso de las multasLa jurisprudencia constitucional ha insistido en el carácter no tributario que tiene las multas, en tanto sanciones pecuniarias. Así, se ha considerado que “las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación.”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-280/96. Así las cosas, la objeción presidencial planteada, fundada en la necesidad de aval gubernamental, no afecta la constitucionalidad de dicho apartado del proyecto de ley.

 

 

El Gobierno Nacional objeta por inconstitucionalidad el proyecto de ley, fundado en el hecho que incumplió con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 – Orgánica de Presupuesto, norma que obliga a que toda iniciativa que contraiga gasto o que otorgue beneficios tributarios (i) tiene que hacer explícito su impacto fiscal, el cual deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo; y (ii) deberá incluir expresamente en su exposición de motivos y en sus ponencias para cada uno de los debates, sus costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. En ese sentido, como las normas orgánicas gozan de una prerrogativa especial que las convierten en requisito de la actividad legislativa, su incumplimiento afecta la constitucionalidad del precepto correspondiente.

 

Esta censura fue desestimada por el Congreso, al considerar que la medida no tenía impacto fiscal, en tanto el presupuesto asignado para el sector defensa era abultado, por lo que los costos del proyecto de ley no tendrían incidencia alguna en las actividades de dicho sector. Antes bien, el proyecto respondía a criterios de equidad y progresividad, que permiten a personas de escasos recursos resolver su situación militar y, por ende, acceder al mercado laboral. Por último, se encuentra que el concepto del Procurador General no hizo alusión a la citada objeción.

 

El artículo 7º de la Ley 819/03, norma que fundamenta la objeción presidencial, estipula lo siguiente:

 

 

 

 

 

 

 

 

Distintas decisiones de este Tribunal han asumido el estudio de las implicaciones de la norma transcrita. Una síntesis comprehensiva de la naturaleza de los deberes que la disposición orgánica presupuestal impone al Congreso fue realizada por la Corte en la reciente sentencia C-502/07. Este fallo estudió la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos.”. Dentro de dicho trámite de constitucionalidad, fue abordado el tópico referido a la presunta inconstitucionalidad de la iniciativa, en tanto había incumplido con el requisito de incorporar su impacto fiscal y la compatibilidad del mismo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Ello debido a que el proyecto de ley fijaba algunas tareas a cargo de la Organización Electoral que, en criterio del Procurador General y algunos intervinientes, involucran la ejecución de gasto público.

 

Luego de analizar cada uno de los fallos que asumían la problemática expuesta, la sentencia concluyó las reglas que definen el contenido concreto de las obligaciones del Congreso en relación con el cumplimiento del artículo 7º de la Ley 819/03. Del mismo modo, la decisión identificó las competencias correlativas que debe ejercer el Ejecutivo, en aras de procurar la compatibilidad entre las iniciativas legislativas y los mecanismos de planeación presupuestal. En consideración a la importancia de este análisis para resolver la objeción propuesta, la Corte transcribirá, in extenso los apartes pertinentes del fallo en mención.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Del precedente transcrito pueden sintetizarse las siguientes reglas, en cuanto al contenido y alcance de la previsión del impacto fiscal al interior de los proyectos de ley:

 

Las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas.

 

El mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático.

 

Si se considera dicho mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Públ