Referencia: expediente D-4246

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21 (parcial), 22, 23, 24, 30, 35 (parcial), 39 (parcial), 47 (parcial), 51, 53, 64, 108, 109, 111, 116 (parcial), 156 (parcial), 157 (parcial), 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial), 288 (parcial), 293, 295, 298, 306 (parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001, "por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones".

 

Demandantes:  Francisco Ramírez Cuellar y Alirio Uribe Muñoz

 

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

 

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil tres (2003).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Francisco Ramírez Cuellar y Alirio Uribe Muñoz presentaron acción pública de inconstitucionalidad.

 

En el encabezado señalan que la demanda se dirige contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21 (parcial), 22, 23, 24, 30, 35 (parcial), 39 (parcial), 47 (parcial), 51, 53, 64, 108, 109, 111, 116 (parcial), 156 (parcial), 157 (parcial), 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial), 288 (parcial), 293, 295, 298, 306 (parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001.

 

A pesar de que sostienen que el representante que presidió la sesión omitió preguntarles a los demás miembros si deseaban que el proyecto se convirtiera en ley, y que no se publicó la ponencia antes del primer debate en el Senado, no solicitan la inexequibilidad de la totalidad de la ley, ni la transcriben o reproducen conforme lo ordena el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

 

Por tal motivo, mediante Auto de septiembre 5 de 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda únicamente contra aquellos artículos a los que los demandantes hacen referencia en el escrito de su demanda, el cual no fue impugnado por los demandantes.

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

 

 

 

 

Debido a la cantidad de las disposiciones demandadas y a la diversidad de cargos formulados, la presente Sentencia se encuentra dividida en cuatro grandes bloques.  Por tanto, en la presente sentencia la Corte realizará un análisis separado  de los diferentes grupos de normas, clasificándolas a partir de las materias tratadas. De tal modo, las disposiciones demandadas se transcribirán por bloques de materias según los cargos planteados, y en relación con cada bloque se hará la respectiva síntesis de los cargos, de las intervenciones, del concepto del procurador, y las respectivas consideraciones de la Corte.

 

En los primeros se analizan cargos relativos a vicios en el procedimiento de formación de la ley, mientras en los siguientes se analizan cargos que suponen una confrontación entre el contenido de las disposiciones acusadas y el texto de la Constitución. Así, en el primer bloque se analiza el cargo según el cual las disposiciones tributarias contenidas en varios artículos de la Ley 685 de 2001 han debido iniciar su trámite en la Cámara de Representantes; el segundo bloque se refiere a la adición de una disposición normativa durante el cuarto debate parlamentario; el tercero, a la falta de unidad de materia de algunas disposiciones consideradas por materias y; en el cuarto se analizan diversos cargos que la Corte agrupó en torno a la unidad temática de las materias reguladas, siguiendo en gran medida, la clasificación hecha por los propios ciudadanos en el escrito de su demanda.

 

1Violación de la regla constitucional que ordena que las materias tributarias inicien su trámite legislativo en la Cámara de Representantes

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Los demandantes consideran que en la aprobación de la Ley 685 de 2001 se infringió el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, en cuanto establece que: "Los proyectos de Ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la cámara de representantes y los que se refieren a relaciones internacionales, en el Senado."

 

En la demanda de inconstitucionalidad se señala que el Proyecto de Ley No. 269 de 2001 "por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones", fue radicado el 13 de abril de 2001 por el entonces Ministro de Minas y Energía, ante la Secretaría General del Senado de la República. Por otra parte sostienen que los artículos 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235 y 236 de dicho proyecto se refieren a materias indudablemente tributarias. Por lo tanto, debieron haber sido presentadas ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes para que iniciara sus debates en esa cámara conforme lo dispone el inciso 4º del artículo 154 de la Carta Política.  

 

 

La apoderada del Ministerio de Minas y Energía solicita que se declaren exequibles las normas demandadas, puesto que no existieron vicios de trámite en el proceso legislativo que surtió la ley que las contiene. En efecto, al tratarse de un código cuyo objetivo es regular la actividad minera, fue su tema general el que determinó el trámite que se le dio.

 

 

Para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el cargo de la referencia debe prosperar. En primer lugar, el interviniente resalta el carácter tributario de las normas demandadas, por lo que sus debates debieron haberse iniciado en la Cámara de Representantes de conformidad con el artículo 154 de la Constitución y con el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992.  Agrega que en las sentencias C-084 de 1995, C-065 de 1998 y C-1707 de 2000 la Corte Constitucional se ha manifestado sobre la importancia de esta exigencia constitucional, considerándola como un vicio insubsanable que conlleva la inexequibilidad de los artículos demandados. 

 

 

 

El Ministerio Público, por su parte, considera que el legislador no incurrió en un vicio de procedimiento al haber iniciado el trámite legislativo del proyecto en el Senado de la República, toda vez que su materia predominante no es de índole tributario. En su concepto, la intención del legislador era regular toda la actividad minera, lo cual incluye necesariamente el tratamiento tributario de la explotación, y por ello, la discusión del Proyecto de Ley pudo haberse iniciado en cualquiera de las dos cámaras. Por lo tanto, solicita que los artículos demandados en este cargo sean declarados exequibles.

 

 

 

Los demandantes acusan los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236 de la Ley, por violación de la regla de iniciación de trámite en la Cámara de Representantes, pues para ellos todos estos artículos tienen naturaleza tributaria. 

 

En efecto, el artículo 229 establece una incompatibilidad entre el pago de regalías y el pago de impuestos nacionales, departamentales y municipales; el artículo 233 prohíbe los impuestos territoriales sobre ciertas actividades y bienes propios de la minería; el artículo 233 excluye de la renta presuntiva ciertos bienes vinculados a tal actividad; el artículo 234 exceptúa de la retención en la fuente los pagos por carbón a empresas de economía solidaria, cuando se utilice para generar electricidad; el artículo 235 establece una exención -de todo impuesto y gravamen durante 30 años- para las inversiones forestales para exportación que hagan los exportadores mineros y; el artículo 236 fija el sistema de amortización de ciertos costos en que incurren las empresas mineras.

 

Como ya se dijo, los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236, regulan materias tributarias. Algunos, incluso, modifican expresamente el contenido normativo del Estatuto Tributario (234) o se incorporan formalmente a él (233 y 236). Sin embargo, tales artículos están modificando obligaciones tributarias que son propias de la actividad minera, y la regulación de dicha actividad no está sujeta a una regla de iniciación de trámite en una de las dos cámaras legislativas. Por lo tanto, como la materia predominante del código es la minería, y no los tributos, puede cuestionarse si la marginalidad de las disposiciones tributarias dentro de un estatuto que regula integralmente una determinada actividad económica excluye la aplicabilidad de la regla constitucional de reserva de trámite en proyectos de ley relativos a tributos.

 

Podría sostenerse que declarar la inconstitucionalidad de unas disposiciones tributarias que son apenas marginales dentro de una ley que regula una actividad económica sería extender excesivamente el alcance de la regla contenida en el artículo 154 inciso 4º de la Carta. En particular, se estaría obligando al Congreso a iniciar en la Cámara el trámite de todos los ordenamientos legales que regulen incidentalmente materias tributarias, y al hacerlo, se estaría restringiendo la potestad configurativa del legislador, pues se le estaría imponiendo una forma específica de expedir la legislación.

 

Sin embargo, para la Corte el anterior argumento no resulta aceptable, pues el legislador cuenta con diversas posibilidades para expedir normas tributarias. Puede incorporarlas en leyes que regulen otras materias, en tanto guarden con ellas un nivel suficiente de conexidad temática, sistemática, teleológica o causalCumpliendo este modo con el principio de unidad de materia. Al respecto ver Sentencia C-025/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) o puede también organizarlas de manera integral y completa en leyes tributarias. En cualquiera de estos dos casos, la única restricción a la forma como el legislador expide la legislación consiste en que el respectivo proyecto inicie su trámite en la Cámara de Representantes.

 

Por otra parte, el argumento de la marginalidad de la regulación tributaria, por sí mismo, tampoco resulta aceptable, pues en la práctica con ello se estaría restando por completo el efecto útil de la reserva de trámite legislativo en materias tributarias. Particularmente, si se tiene en cuenta que el legislador puede expedir disposiciones tributarias de manera dispersa en diversos estatutos, siempre y cuando guarden relación de conexidad con el tema central de las leyes en que se encuentren. En efecto, si se aceptara tal argumento, el legislador podría incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una de las actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones tributarias son marginales dentro del tema general de la ley. Por lo tanto, la marginalidad de las disposiciones tributarias dentro del conjunto de la regulación de la actividad minera no justifica la iniciación de su trámite legislativo en el Senado. El objetivo abstracto de flexibilizar el procedimiento legislativo no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de trámite en materias tributarias.

 

Por el contrario, la Corte ha interpretado de manera estricta dicha regla, y ha establecido que sus excepciones operan únicamente cuando existan circunstancias concretas a partir de las cuales se pueda fundamentar  constitucionalmente la flexibilización del procedimiento legislativo. Así, dicha excepción está justificada cuando el Presidente envía un mensaje de urgencia para que las dos cámaras sesionen conjuntamenteAl respecto ver las C-955/00 (M.P José Gregorio Hernández Galindo), C-058/02 (Alvaro Tafur Galvis), C-369/02 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). o cuando el Congreso convierte en legislación permanente disposiciones adoptadas durante un estado de emergencia económicaSentencias C-407/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-058/02 (M.P. Alvaro Tafur Galvis).

 

Sin embargo, en ausencia de una circunstancia cuyo valor constitucional justifique la flexibilización del procedimiento, esta Corporación ha defendido una aplicación rigurosa de la regla contenida en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución.  Así, en la Sentencia C-084/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte declaró la exequibilidad de dos disposiciones que regulaban marginalmente asuntos tributarios en una ley que regulaba el servicio público de transportLey 105 de 1993., precisamente en la medida en que su trámite se había iniciado en la Cámara de Representantes. En tal oportunidad, la Corte dijo expresamente:

 

"... el mencionado proyecto por tener, en ciertos apartes, materia tributaria debía comenzar su trámite en la Cámara de Representantes (inciso 4º del artículo 154 C.P.), como en efecto se hizo (folio 97). No hubo entonces vicio de procedimiento en este aspecto.F.J. No. 6 (resaltado fuera de texto).

 

En el mismo sentido, la Corte también ha declarado la inexequibilidad de disposiciones tributarias marginales contenidas en leyes cuya materia dominante era ajena a asuntos tributarios. En la Sentencia C-065/98 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte declaró inexequible un único artículo que creaba un impuesto, contenido en una ley sobre liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas originadas en la explotación de metales preciososLey 366 de 1997, artículo 9º. En ese caso, la declaratoria de inexequibilidad del artículo mencionado tuvo como fundamento que la ley no había iniciado su trámite en la Cámara de Representantes. Al respecto esta Corporación sostuvo:

 

 

La anterior jurisprudencia muestra que, en principio, la reserva de trámite legislativo en materia de tributos significa la inconstitucionalidad de las disposiciones sobre este tema, al margen de su importancia dentro del estatuto en el cual estén contenidas. Sin embargo, subsisten dos problemas que le corresponde a esta Corte abordar. En primer lugar, debe establecer si cualquier referencia a materias tributarias en un proyecto de ley implica que ésta debe de iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Así mismo, debe establecer si la reserva de trámite en materia tributaria se aplica indistintamente a cualquier tipo de ley.

 

En relación con el primer problema, es necesario que esta Corporación establezca si cualquier referencia a un asunto tributario en una disposición legal implica que la ley en que está contenida deba iniciar su trámite en la Cámara; o si, por el contrario, dicha regla se impone exclusivamente en los casos en que la disposición acusada esté transformando algún tipo de relación tributaria. Para tal efecto, la Corte debe interpretar la regla del inciso 4º del artículo 154 constitucional, conforme al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias tributarias, analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones constitucionales relevantes. 

 

La reserva de trámite en materias tributarias constituye un mecanismo de control político sobre la potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia representativa en materia tributaria. Esta potestad impositiva se traduce en la creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes, las cuales pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En esa medida, el control que ejerce la Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados para determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así, una simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del control político que el Constituyente quiso otorgar a la Cámara de Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su vez, si la disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental, dicha disposición resultará constitucional sólo en la medida en que haya iniciado su trámite en la Cámara de Representantes.

 

Por otra parte, la reserva de iniciación del trámite en materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes constituye un mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivos y las de la Nación. En efecto, esta reserva garantiza la representación territorial de los tributos, pues fortalece la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello se contribuye a la realización legislativa directa de los intereses impositivos de las entidades territoriales, y se garantiza su autonomía impositiva, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo dentro de los marcos establecidos previamente por el legisladorVer Sentencia C-221/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) F.J. No. 28. En esa medida, la reserva de trámite constituye una garantía institucional para la realización del principio de descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales (C.N. art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o indirectamente afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o la autonomía impositiva de las entidades territoriales.

 

En el presente caso, todos los artículos que contiene la ley 685 de 2001 en materia tributaria afectan obligaciones tributarias de los contribuyentes, y algunos de ellos, además, restringen la potestad impositiva de las entidades territoriales. En efecto, como se describió anteriormente, el artículo 229 establece una incompatibilidad entre el pago de regalías y el pago de impuestos nacionales, departamentales y municipales; el artículo 231, por su parte prohíbe gravar con impuestos territoriales las actividades mineras y los para llevarlas a cabo; el artículo 233 excluye algunos bienes mineros de la renta presuntiva; el artículo 234 exceptúa de la retención en la fuente los pagos por carbón a empresas de economía solidaria, cuando se utilice para generar electricidad; el artículo 235 establece una exención -de todo impuesto y gravamen durante 30 años- para las inversiones forestales que hagan los exportadores mineros y; el artículo 236 fija el sistema de amortización de ciertos costos en que incurren las empresas mineras.

 

Sin embargo, desde una perspectiva constitucional, resulta relevante que las disposiciones tributarias demandadas estén incorporadas al ordenamiento jurídico mediante una ley a través de la cual se expide íntegramente un código. En efecto, dentro de la tradición continental, la codificación ha representado históricamente una técnica legislativa mediante la cual se pretende regular de manera integral, sistemática y armónica una materia, incorporándola formalmente en un solo cuerpo normativo. Esta pretensión racionalizante del producto legislativo presupone la incorporación de todas aquellas materias específicas que de manera más o menos directa, afecten la materia general que es objeto de codificación. Esta noción de codificación ha sido sostenida por la jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia y reiterada desde sus comienzos por la Corte Constitucional.  Sobre el punto, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 14 de abril de 1977 (M.P. Guillermo González Charry)Citada a su vez, en la Sentencia C-558/92 (M.P. Ciro Angarita Barón). sostuvo:

 

"... un código es un conjunto sistemático, lógico y completo de las disposiciones que regulan determinada actividad, y debe comprender todas aquellas reglas que sean propias de ella o que le son necesariamente anexas o complementarias. 

 

En esa medida, el carácter exhaustivo y sistemático de la técnica de la codificación supone la incorporación de las materias anexas y complementarias a la materia general en un mismo cuerpo; es decir, dentro de una misma ley. Por lo tanto, al imponerle al legislador la obligación constitucional de desglosar las materias tributarias aplicables a la materia codificada en un cuerpo legal diferente, con el objeto de cumplir con la reserva de trámite, se estaría desnaturalizando el concepto mismo de código. Sobre el particular, en la Sentencia antes citada, la Corte Suprema sostuvo que la regulación sistemática y ordenada dentro de un código requiere la integración de los distintos frentes que estructuran o componen una conducta, situación social o actividad. Al respecto dijo:

 

"No es racional, ni puede pretenderse, que un estatuto de tal naturaleza presente una división tajante entre la actividad que pretende regular y otras actividades afines, u otro grupo de disposiciones legales, pues resulta propio de la naturaleza humana que los actos de las personas tengan diferentes proyecciones, y, por lo mismo, sean susceptibles de regulaciones distintas pero necesariamente complementarias.  Si un estatuto de esta naturaleza para ser sistemático y ordenado, debe atender estos frentes, resulta apenas natural que las disposiciones que lo integran incidan en otras reglamentaciones; que al adoptar alguna de estas, apenas se intente presentar la estructuración completa de una determinada conducta o de una situación social dada."

 

En el presente caso, la Ley 685 de 2001, pretende codificar, es decir, regular integral y sistemáticamente la actividad minera, dentro de la cual, la materia tributaria resulta un frente regulativo obligatorio. Con todo, podría alegarse que no es necesario que el legislador desglose la materia tributaria del resto del contenido del código en el cual está contenida, para efectos de cumplir con la reserva de trámite a la que está sujeta la creación de normas tributarias. El trámite de todo el código podría iniciarse en la Cámara de Representantes, y con ello se cumpliría el requisito consagrado en el inciso 4º del artículo 154 de la Carta. Sin duda ello es cierto.  Sin embargo, aceptar esta posibilidad implicaría restringir la iniciativa legislativa del Senado para expedir Códigos, con el único argumento de que estos contienen materias tributarias.

 

En esa medida, es necesario establecer si la reserva de trámite en materia tributaria se aplica también a las leyes mediante las cuales se expiden códigos. Ello supone ponderar dicha reserva, como instrumento para preservar el principio de representación del tributo y la participación de las entidades territoriales en la articulación legal de su autonomía impositiva, frente al interés en preservar la potestad configurativa del legislador. En particular, en relación con su iniciativa para expedir códigos. 

 

Para efectuar tal ponderación, es preciso que la Corte interprete la normatividad constitucional en lo que se refiere referente a la técnica legislativa de la codificación. En tal orden de ideas, especial consideración debe darse a la prohibición constitucional de conferir facultades extraordinarias para expedir códigos. Esta prohibición busca maximizar la representatividad popular del Congreso en su actividad legislativa, como elemento propio de un sistema democrático; impidiendo así la práctica política usual bajo la Constitución anterior, de relegar la creación de códigos al gobierno. En relación con la razón histórica para que el constituyente prohibiera conferirle facultades extraordinarias al presidente de la República para crear códigos, la Corte ha dicho:

 

"Ha de observarse por último que la munificencia del Congreso en el pasado para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo y muchas veces sin pedírselas éste, inundó al país de toda esa normación especial que no tenía arraigo en el Congreso, foro natural donde han de debatirse los grandes temas nacionales.  Ello explica que el nuevo texto constitucional haya restringido, ratio materia, el otorgamiento de las facultades extraordinarias." Sentencia C-549/92 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein)

 

Esta prohibición supone que el constituyente quiso que la creación de códigos correspondiera al ejercicio democrático del poder, precisamente porque una regulación sistemática e integral de una actividad supone la afectación de los intereses de amplios sectores sociales y políticos que tienen mayores posibilidades de verse representados en el Congreso de la República. Sin embargo, para garantizar la efectividad de esta representación en un sistema bicameral, es necesario permitir la iniciativa de las dos cámaras legislativas en la creación de códigos. Por tal motivo, este tipo especial de leyes no está sujeta a una reserva especial de trámite. De restringirse la posibilidad de que el Senado tenga iniciativa en la creación de códigos, se estaría imponiendo una restricción al procedimiento legislativo no contemplada en la Constitución. Esta restricción iría en detrimento de la voluntad del constituyente de otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que pueda desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema democrático, participativo y pluralista.

 

En esa medida, para preservar la iniciativa legislativa del Senado, resulta indispensable limitar el alcance de la reserva de trámite en materia tributaria, cuando la ley que la contenga sea un código. Por lo tanto, desde este punto de vista, la Corte declarará la inexequibilidad de los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236 de la Ley 685 de 2001.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Así, agrupándolos por temas generales, los demandantes señalan:

 

"En el caso de la Ley 685 de 2001, nos encontramos frente a una normatividad que viola claramente el principio de Unidad de Materia, ya que, muchos de sus artículos tratan y desarrollan temas que corresponden a otra Leyes e incluso códigos y que en todo caso desborda el ámbito material del Código que está descrito en el artículo segundo de la misma" (resalta la Corte)

 

"Como lo ha dicho la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, el bien jurídico protegido por el principio de Unidad de Materia es la seguridad jurídica que constituye uno de los pilares fundamentales del estado Social de Derecho. En procura de dicho principio, el accionante considera que los artículos demandados de la ley 685 deben ser declarados inconstitucionales y extraídos del ámbito legislativo por regular aspectos y materias que ya fueron reguladas anteriormente en otros estatutos y que cuentan por demás con un desarrollo legislativo y jurisprudencial que no puede ser desconocido por el legislador." (fls. 11 – 12)

 

Del mismo modo, señalan de manera específica la razón por la cual cada grupo de normas atenta contra el artículo 158 de la Constitución, de la manera que se sintetiza a continuación.

 

 

Los demandantes afirman que los artículos 186 a 193 violan el principio de unidad de materia. En primer lugar, porque su contenido excede el ámbito material definido para el Código de Minas en su artículo 2º, y en segunda medida, porque están modificando un mecanismo de expropiación que ya está previsto como materia propia de otros ordenamientos legales. En particular, en el Código de Procedimiento Civil y en los la Ley 388 de 1997. La consagración de dicho procedimiento en otras leyes significa que si un ordenamiento legal distinto lo regula, está invadiendo una materia legislativa ajena, y por lo tanto, vulnerando el principio de unidad de materia.

 

 

Los demandantes consideran que los apartes subrayados de los artículos 17, 20 y 21, y la integridad de los artículos 22, 23, 24, 30, 51, 53, 64, 108, 109 y 111, que regulan los mecanismos de contratación en materia de minas, y en particular, las que establecen el contrato de concesión minera, reforman lo establecido en el régimen de contratación estatal en relación con el tema, el cual, consideran que ha sido previsto para que sea de aplicación general. Así mismo, señalan que los artículos 20 y 64 violan la unidad de materia, pues regulan, en materia minera, cuestiones que son objeto de regulación general por el Código de Comercio y por la Ley 99 de 1993, respectivamente. Por otro lado, sostienen que los artículos 22, 23 y 24, en relación con la cesión de derechos emanados de un contrato de concesión minera, también desconocen la unidad de materia, pues, en su parecer, no guardan relación alguna con la finalidad del Código de Minas.

 

 

De manera similar, los demandantes aducen que los apartes subrayados de los artículos 39, 116, 156, los literales b) y c) del 157, y la totalidad de los artículos 293 y 295, que regulan lo referente a funciones administrativas en materia minera, y que establecen la jurisdicción y las competencias para resolver conflictos en materia minera, contrarían el principio de unidad de materia, pues establecen disposiciones que corresponden al ámbito de regulación del Código Contencioso Administrativo, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y la Ley de Ordenamiento Territorial. 

 

De manera subsidiaria al primer cargo por violación del requisito de iniciación del trámite legislativo en la Cámara, los demandantes señalan que los artículos 231, 233, 234, 235 y 236 vulneran la unidad de materia porque adicionan y modifican el Estatuto Tributario en lo que tiene que ver con los asuntos mineros. 

 

 

Los accionantes consideran que los artículos 227 a 229 vulneran la unidad de materia al regular el tema de regalías, el cual hacía parte un estatuto especial -Ley 619 de 2000- que se encontraba vigente a la fecha de expedición del Código Minero. Si bien esta Ley fue declarada inexequible mediante Sentencia C-737 de 2001, los efectos del fallo se produjeron a partir del 20 de junio de 2002. Por lo tanto, estando vigente la Ley 619 de 2000, el legislador no podía regular lo atinente a las regalías en el Código Minero.

 

 

Del mismo modo, para los demandantes el establecimiento de sanciones disciplinarias para quienes incumplan los términos y trámites dentro de procedimientos administrativos mineros, contenidos en los apartes subrayados de los artículos 35, 47, 264, 288, 298, 306, 312 y 314, vulneran el principio de unidad de materia, debido a que se regulan temas disciplinarios al margen del Código Disciplinario Unico. Así mismo, consideran que los apartes subrayados de los artículos transcritos vulneran la unidad de materia de la Ley 685 de 2001, pues su contenido no guarda relación con la materia que pretende regular el Código de Minas.

 

 

Con respecto al cargo por violación del principio de unidad de materia en relación con las normas sobre contratación administrativa y el contrato de concesión minera, la apoderada del Ministerio de Minas y Energía manifestó que no se entrometen en la regulación del Estatuto General de la Contratación Administrativa, debido a que considera que el desarrollo legislativo de la Ley 80 de 1993 complementa los requisitos fijados en el contrato de concesión minera. Agrega que:

 

"... lo anterior no es óbice para entender el contrato de concesión minera como un contrato con características especiales, y que por este hecho debe poseer las excepciones que se requieren para garantizar el desarrollo de la actividad minera, sin que implique el desconocimiento de los principios generales de la contratación administrativa, los cuales se cumplen a cabalidad." (fl. 49)

 

En relación con las normas administrativas, de jurisdicción y competencias demandadas, el Ministerio de Minas y Energía considera que guardan relación de conexidad con el tema central del Código que las contiene, debido a que regula los asuntos mineros en los que el Estado es parte.

 

Sobre las disposiciones tributarias, la apoderada del Ministerio señala que guardan una relación de conexidad causal y temática con la materia regulada en la Ley 685 de 2001. Al respecto comenta que

 

"Así las cosas, la conexidad se hace evidente en la medida que el concepto de regalía es un elemento vital dentro de las relaciones entre el estado y el particular en razón de la explotación de los recursos naturales." (fl. 52)   

 

Por último, la interviniente señala que, además de la conexidad entre las normas acusadas y la finalidad de la Ley 685 de 2001, los apartes demandados en relación con los temas disciplinarios, no invaden la órbita del Código Disciplinario, debido a la autonomía del legislador para la creación de sanciones que tengan como finalidad proteger el ordenamiento jurídico.     

 

 

El Instituto sólo se manifestó con respecto de los cargos referentes a los temas tributarios y de regalías. En su opinión, los artículos 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236 guardan relación con el tema general del Código de Minas, "ya que se circunscriben a establecer ciertas regulaciones frente a la tributación en materia de la industria minera."(fl. 65)

 

Sobre el tema de las regalías, el Instituto considera que : "no se rompe la unidad de materia ya que las regalías son una contraprestación económica favor del Estado por la explotación de recursos naturales no renovables (artículo 360 C.P.), de manera que es innegable su estrecha vinculación con la explotación minera, tema principal de la ley 685 de 2001." (fl. 66) 

 

Por otro lado, el interviniente manifiesta su desacuerdo con la posición de los accionante sobre la incompatibilidad del desarrollo legal de las regalías en la Ley 619 de 2000 y su regulación en otra ley, pues considera que no existe tal  impedimento siempre y cuando las disposiciones guarden relación con la ley que las contiene, como sucede con el Código de Minas.

 

 

De acuerdo al Ministerio Público, las disposiciones demandadas guardan una unidad temática y teleológica con el tema minero, siendo coherente su integración en el estatuto que pretende regular integralmente el tema.

 

 

 

Mediante Sentencia C-669/02 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), la Corte se pronunció sobre los artículos 227 y 228 de la Ley 685 de 2001. Dentro de los cargos analizados en aquella oportunidad, la Corte abordó el tema de la presunta violación de la unidad de materia.  En efecto, en los antecedentes de dicha Sentencia, la Corte planteó los cargos de la siguiente manera:

 

"Afirma que dichos artículos  vulneran el  principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 superior,  por cuanto se ocupan de  "materias contractuales y fiscales"  que "de acuerdo con la Constitución" deben ser objeto de leyes especiales  (arts. 150 in fine, 360 y 361 C. P.)."

 

Así mismo, en la parte considerativa, sostuvo

 

"Corresponde a la Corte  en consecuencia determinar de antemano si las normas acusadas vulneran o no el principio de unidad de materia."

 

De igual manera, en la parte resolutiva dispuso:

 

 

 

"Tercero.-  Declarar EXEQUIBLE,  por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 228 de la Ley 685 de 2001."

 

De lo anterior se observa que la Corte se pronunció sobre la totalidad del contenido de los artículos 227 y 228, en lo que tiene que ver con la violación del principio de la unidad de materia. Teniendo en cuenta que en la presente demanda se plantea nuevamente el mismo cargo, la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-669/02.

 

 

Los demandantes abordan el cargo de violación del principio de unidad de materia desde tres perspectivas. En primer lugar, sostienen que las disposiciones acusadas están contenidas en otras leyes que las regulan de manera general, y que por lo tanto, están violando la unidad de materia. En segundo lugar, afirman que la expropiación, la contratación estatal, la atribución de competencias jurisdiccionales y administrativas, y el procedimiento disciplinario, son materias ajenas a la minería, y también desde esta perspectiva se estaría violando la unidad de materia. Finalmente, para reafirmar su argumento sostienen que estas materias carecen de relación de conexidad con el artículo 2º de la Ley 685 de 2001, que define su ámbito de aplicación. 

 

Para la Corte el cargo de unidad de materia por estar dichas materias reguladas en otros estatutos resulta inepto, pues define la unidad de materia a partir de la relación entre leyes diferentes. Así, los demandantes consideran que ciertas materias quedan excluidas de la posibilidad de una nueva regulación, por el simple hecho de encontrarse previamente reguladas en otros textos legales. Para los demandantes, cuando una ley entra a regular una materia previamente codificada en otra, la segunda ley está invadiendo una materia legislativa ajena, y por lo tanto, vulnera el principio de unidad de materia. Al plantear tales argumentos, los demandantes confunden la supuesta doble regulación de unas mismas materias con el principio de unidad de materia. Sin embargo, el análisis de este principio supone una comparación entre las disposiciones acusadas y el tema general del estatuto que las contiene, no una comparación entre estatutos distintos. Esto se deduce claramente del artículo 158 de la Constitución que establece: "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".

 

Ahora bien, por otra parte los demandantes definen de manera abstracta las materias reguladas por las disposiciones atacadas, sosteniendo después que como las materias son diferentes a la actividad minera, las disposiciones vulneran la unidad de materia. Así, aducen que la expropiación, la contratación estatal, las competencias jurisdiccionales y administrativas, y el procedimiento disciplinario, no se relacionan con la minería, y por lo tanto, las disposiciones del código que se relacionan con tales materias son inexequibles. Con ello, están formulando el cargo tomando como base una relación entre materias, en lugar de comparar el tema general de la ley con el contenido normativo de las disposiciones que están acusando. Al hacerlo, están comparando materias definidas en abstracto, no contenidos normativos.

 

De esta relación entre materias –formulada al margen de los contenidos de las disposiciones acusadas- no se desprende que se estén regulando aspectos ajenos a la minería, como lo pretenden los demandantes. Por el contrario, la formulación de un cargo por violación del principio de unidad de materia requiere que la acusación de los demandantes pretenda desvirtuar la relación de conexidad entre las disposiciones acusadas y el tema general regulado en la ley. Ello supone que comparen, de manera concreta, los textos de cada una de las disposiciones acusadas con la materia general regulada en la ley. Sin embargo, en este caso, están estableciendo una relación abstracta, parcial y alejada del texto, entre unas materias relacionadas con las disposiciones acusadas, para compararlas con el tema general de la ley. Por lo tanto, desde esta perspectiva, el cargo también es inepto.

 

 

Por lo tanto, desde este punto de vista, el cargo también es inepto y la Corte se abstendrá de estudiar los cargos formulados por violación de materia en contra de los artículos 186 a 193, 227 a 229, 231, 233 a 236, 293, 295, de los literales b) y c) del 157, y de los apartes subrayados de los artículos 17, 20 y 21, 22, 23, 24, 30, 35, 39, 47, 51, 53, 64, 108, 109, 111, 116, 156, 264, 288, 298, 306, 312 y 314.

 

 

 

 

 

Los demandantes señalan que los artículos 186 a 19Artículo 186. Bienes expropiables. Por ser la minería una actividad de utilidad pública e interés social, podrá solicitarse la expropiación de bienes inmuebles por naturaleza o adhesión permanente y de los demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean indispensables para las edificaciones e instalaciones propias de la infraestructura y montajes del proyecto minero, para la realización de la extracción o captación de los minerales en el período de explotación y para el ejercicio de las servidumbres correspondientes.Excepcionalmente también procederá la expropiación en beneficio de los trabajos exploratorios.Artículo 187. Necesidad de los bienes. Los bienes inmuebles y de los derechos constituidos sobre los mismos, objeto de la expropiación deberán ser imprescindibles para el funcionamiento eficiente de las obras e instalaciones del minero y la explotación de los minerales, su acopio, beneficio, transporte y embarque.La condición de ser los bienes imprescindibles para el proyecto minero, se establecerá por medio de peritos, designados por la autoridad concedente, dentro de la etapa administrativa de la expropiación.Artículo 188. Bienes no expropiables. No podrá decretarse la expropiación que aquí se trata, de los bienes inmuebles, adquiridos o destinados para el ejercicio de otros títulos mineros vigentes. Artículo 189. Petición de expropiación. El beneficiario de un título minero vigente, que se proponga adquirir bienes inmuebles de terceros mediante su expropiación, deberá dirigirse a la autoridad minera competente mediante escrito que habrá de contener: a) Nombre, identidad y domicilio del dueño o poseedor de los inmuebles;b) Número y clase de la anotación del título minero en el Registro Minero Nacional;c) Identificación y localización de los bienes que necesita adquirir y descripción detallada de las obras e instalaciones mineras con las cuales serían ocupados o afectados. Agregará además el certificado del Registro de Instrumentos Públicos y Privados sobre su matrícula, inscripción y gravámenes;d) Compromiso formal de pagar la indemnización previa y plena que se origine en la expropiación.Artículo 190. Inscripción y examen de los bienes. Con base en la documentación presentada y el Programa de Obras y Trabajos producido durante la exploración, se efectuará una inspección sobre el terreno en unión de peritos designados por la autoridad minera, para verificar si los bienes por expropiarse son imprescindibles para establecer y operar, en forma eficiente, el proyecto minero y para estimar el valor de la indemnización por pagar a sus dueños o poseedores.Artículo 191. Citación de los interesados. La designación de los peritos y el señalamiento de fecha para la inspección, se harán dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud en una misma providencia que se notificará personalmente a los propietarios y poseedores de los inmuebles.Artículo 192. Personería para demandar. La resolución que decrete la expropiación se notificará personalmente a los interesados. Una vez en firme, se expedirá copia al concesionario quien quedará con personería para instaurar el correspondiente juicio de expropiación. Artículo 193. Expropiación durante la exploración. En casos excepcionales en los que por la profundidad y duración de los trabajos de exploración por métodos de subsuelo, no puedan realizarse sin afectar el valor comercial o el disfrute de los predios, procederá pedir su expropiación por los procedimientos señalados en los artículos anteriores y se presentará un programa de exploración que sustente tal solicitud.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

establecen un procedimiento especial de expropiación minera, sin indicar si se trata de una expropiación judicial o administrativa. Por otra parte sostienen que tales trámites son sumarios, y no permiten que el propietario defienda sus derechos. En esa medida, consideran que tales artículos vulneran los derechos al debido proceso y a la propiedad consagrados en los artículos 29 y 58 de la Constitución, respectivamente.

 

Igualmente, consideran que tales artículos violan los principios procesales de la expropiación, contenidos en el inciso cuarto del artículo 58 de la Constitución, al no prever una consulta a la comunidad ni la intervención del Ministerio Público antes de la expropiación. Sostienen, además, que la inspección de los peritos prevista por el artículo 190 demandado constituye una apreciación técnica, que no puede suplir la consulta popular que ordena el artículo 58 de la Carta Política.

 

 

 

Para el representante del Ministerio de Minas y Energía las disposiciones demandadas no vulneran los elementos básicos consagrados en el artículo 58 de la Carta Política. Sostiene que el trámite señalado en los artículos 189 a 193, que se surte ante las autoridades mineras, constituye una etapa previa a la expropiación ordinaria, en el que se busca tener certeza sobre los "motivos de utilidad pública" que justifican el procedimiento judicial, conforme lo establece el artículo 192 de la Ley 685 de 2001. Agrega que esta etapa previa no deroga ni desplaza la aplicación de los procesos de expropiación previstos en el Código de Procedimiento Civil y en la Ley 388 de 1997.

 

Para fundamentar esta interpretación normativa, el interviniente trae a colación un fragmento de la Exposición de Motivos de la Ley, en que se explican las dos etapas de la expropiación minera: una primera fase administrativa ante la autoridad minera y una segunda, ante la autoridad judicial competente. 

 

 

 

Argumenta que los artículos 186 a 193 no vulneran el artículo 58 de la Carta Política, pues dicho precepto constitucional no define un procedimiento de expropiación. Por el contrario, el constituyente facultó al legislador para que los defina.  Dentro de este orden de ideas, sostiene que la brevedad que el legislador le otorgue a un procedimiento no implica de por sí una vulneración del debido proceso; particularmente, cuando la norma constitucional no impone un trámite o unos procedimientos específicos.

 

Por otra parte, en relación con la falta de una disposición que determine el procedimiento de expropiación aplicable, el Ministerio Público considera que no corresponde al juez constitucional resolver posibles inconsistencias o vacíos normativos.