Sentencia C-214/07
Referencia: proceso D-6488
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “la Ley 178 de 1959” que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”
Actor: Diego Fernando Muñoz Robles
Magistrado Ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo del año dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.ANTECEDENTES
El ciudadano Diego Fernando Muñoz Robles, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó las expresiones “la Ley 178 de 1959” que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”
Mediante auto del 18 de septiembre de 2006, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para que si lo estimasen oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 46.138 del sábado 31 de diciembre de 2005. Se subraya y resalta lo demandado.
“LEY 1004 DE 2005
(diciembre 30 )
por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión
y se dictan otras disposiciones
El Congreso de la República
DECRETA:
CAPITULO I
ZONA FRANCA
Artículo 1°. La Zona Franca es el área geográfica delimitada dentro del territorio nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de bienes y de servicios, o actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Las mercancías ingresadas en estas zonas se consideran fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones y a las exportaciones.
Artículo 2°. La Zona Franca tiene como finalidad:
1. Ser instrumento para la creación de empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital.
2. Ser un polo de desarrollo que promueva la competitividad en las regiones donde se establezca.
3. Desarrollar procesos industriales altamente productivos y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia, y buenas prácticas empresariales.
4. Promover la generación de economías de escala.
5. Simplificar los procedimientos del comercio de bienes y servicios, para facilitar su venta.
Artículo 3°. Son usuarios de Zona Franca, los Usuarios Operadores, los Usuarios Industriales de Bienes, los Usuarios Industriales de Servicios y los Usuarios Comerciales.
El usuario operador es la persona jurídica autorizada para dirigir, administrar, supervisar, promocionar y desarrollar una o varias Zonas Francas, así como para calificar a sus usuarios.
El Usuario Industrial de Bienes es la persona jurídica instalada exclusivamente en una o varias Zonas Francas, autorizada para producir, transformar o ensamblar bienes mediante el procesamiento de materias primas o de productos semielaborados.
El Usuario Industrial de Servicios es la persona jurídica autorizada para desarrollar, exclusivamente, en una o varias Zonas Francas, entre otras, las siguientes actividades:
1. Logística, transporte, manipulación, distribución, empaque, reempaque, envase, etiquetado o clasificación;
2. Telecomunicaciones, sistemas de tecnología de la información para captura, procesamiento, almacenamiento y transmisión de datos, y organización, gestión u operación de bases de datos;
3. Investigación científica y tecnológica;
4. Asistencia médica, odontológica y en general de salud;
5. Turismo;
6. Reparación, limpieza o pruebas de calidad de bienes;
7. Soporte técnico, mantenimiento y reparación de equipos, naves, aeronaves o maquinaria;
8. Auditoría, administración, corretaje, consultoría o similares.
El usuario comercial es la persona jurídica autorizada para desarrollar actividades de mercadeo, comercialización, almacenamiento o conservación de bienes, en una o varias Zonas Francas.
Artículo 4°. Para la reglamentación del presente capítulo, el Gobierno Nacional deberá:
1. Determinar lo relativo a la autorización y funcionamiento de Zonas Francas Permanentes o Transitorias.
2. Establecer controles para evitar que los bienes almacenados o producidos en Zona Franca ingresen al territorio aduanero nacional sin el cumplimiento de las disposiciones legales.
3. Determinar las condiciones con arreglo a las cuales los bienes fabricados o almacenados en Zona Franca, pueden ingresar temporalmente al territorio aduanero nacional. La introducción definitiva de estos bienes al territorio aduanero nacional será considerada como una importación ordinaria.
4. Fijar las normas que regulen el ingreso temporal a territorio aduanero nacional o de este a una Zona Franca, de materias primas, insumos y bienes intermedios para procesos industriales complementarios, y partes, piezas y equipos para su reparación y mantenimiento.
5. Establecer los requisitos y términos dentro de los cuales los usuarios autorizados a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, deban adecuarse a lo previsto en este capítulo.
6. Fijar las normas que regulen el régimen de introducción y salida de bienes y prestación de servicios del exterior a Zona Franca o de Zona Franca al exterior. La introducción de bienes del exterior a Zona Franca no se considera importación.
Artículo 5°. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
“Artículo 240-1. Tarifa para usuarios de Zona Franca. Fíjase a partir del 1° de enero de 2007, en un quince por ciento (15%) la tarifa única del impuesto sobre la renta gravable, de las personas jurídicas que sean usuarios de Zona Franca.
Parágrafo. La tarifa del impuesto sobre la renta gravable aplicable a los usuarios comerciales de Zona Franca será la tarifa general vigente”.
Artículo 6°. Modifícase el numeral primero (1º) del artículo 49 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
“1. Tomará la Renta Líquida Gravable del respectivo año y le resta el Impuesto Básico de Renta liquidado por el mismo año gravable”.
Artículo 7°. Adiciónase el artículo 481 del Estatuto Tributario con el siguiente literal:
“f) Las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos, siempre que los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios”.
Artículo 8°. Adiciónase el artículo 322 del Estatuto Tributario con el siguiente literal:
“n) A partir del 1° de enero de 2007, a los giros al exterior por parte de los usuarios de zonas francas”.
Artículo 9°. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
“Artículo 85-1. Limitación de costos y gastos para usuarios de zonas francas. Las operaciones de compra y venta de bienes y servicios que realicen los usuarios industriales de bienes y servicios de zonas francas, con los vinculados económicos o partes relacionadas a que se refieren los artículos 260, 261, 263 y 264 del Código de Comercio, 28 de la Ley 222 de 1995, 450 y 452 del Estatuto Tributario que no correspondan a precios de mercado serán rechazadas dentro del proceso de investigación y sujetas a la aplicación de la correspondiente sanción por inexactitud”.
CAPITULO II
OTRAS DISPOSICIONES
Artículo 10. Adiciónese el parágrafo 3° y modifícase el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, los cuales quedarían así:
“Parágrafo 3°. Unicamente tendrán derecho al tratamiento previsto en el numeral 1 ° del presente artículo, los arrendatarios que presenten a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al gravable, activos totales hasta por el límite definido para la mediana empresa en el artículo 2° de la Ley 905 de 2004. Quienes no cumplan con estos requisitos, deberán someter los contratos de leasing al tratamiento previsto en el numeral 22 del presente artículo”.
“Parágrafo 4°. Todos los contratos de arrendamiento financiero o leasing con opción de compra que se celebran a partir del 1° de enero del año 2007, deberán someterse al tratamiento previsto en el numeral 2° del presente artículo, independientemente de la naturaleza del arrendatario”.
Artículo 11. Adiciónase el artículo 485-2 del Estatuto Tributario con el siguiente parágrafo:
“Parágrafo 5°. El beneficio previsto en este artículo será aplicable hasta el año 2007 inclusive”.
Artículo 12. Adiciónese el artículo 424 del Estatuto Tributario con el siguiente Parágrafo:
“Parágrafo. También se encuentra excluida del impuesto sobre las ventas, la importación al departamento del Amazonas, en desarrollo del Convenio Colombo-Peruano vigente, de alimentos de consumo humano y animal, elementos de aseo y medicamentos para uso humano o veterinario, siempre y cuando se destinen exclusivamente al consumo dentro del mismo departamento”.
CAPITULO III
VIGENCIA Y DEROGATORIAS
Artículo 13. La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9°, y 10, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley 178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002.
A partir del año gravable 2007, derógase el artículo 212 del Estatuto Tributario”.
- LA DEMANDA
El demandante afirma que la disposición jurídica acusada vulnera los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
El actor estima que las expresiones “la Ley 178 de 1959”, que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, vulneran el artículo 158 de la Constitución Política que establece el principio constitucional de unidad de materia en las leyes. Explica que la materia desarrollada por la Ley 1004 de 2005 consiste en la modificación de un régimen especial, cual es el de la zona franca, y que tal como se define en el artículo 1 de la Ley 1004 de 2005, esa zona alude a “un área geográficamente delimitada dentro del territorio nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de bienes y servicios, o actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior. Las mercancías ingresadas en estas zonas se consideran fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones y a las exportaciones”; mientras que el tema regulado en la Ley 178 de 1959 es el impuesto establecido para la ejecución de obras de electrificación en el Departamento del Cauca por parte de la empresa Centrales Eléctricas del Cauca S.A. E.S.P., lo que a juicio del demandante no guarda ninguna relación con las denominadas zonas francas.
En ese sentido, estima que “queda entonces por establecer si el genérico 'otras disposiciones' de la Ley 1001 de 2005 puede abarcar la derogatoria del impuesto a favor de las empresas constituidas como sociedad anónima que regula la Ley 178 de 1959, y la respuesta es no porque si establecido está que el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, es el de modificar un régimen especial, y éste es el de las zonas franca, siguiendo el criterio jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional, los otros diversos contenidos deben presentar una relación de conexidad determinada, con un criterio objetivo y razonable, es aquí donde recurrimos a los antecedentes de la ley, en especial a la exposición de motivos y a los debates que se surtieron”.
El demandante señala que según la ponencia para primer debate al proyecto de ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, la derogatoria de la Ley 178 de 1959 obedecía a que “el objeto de la ley se había cumplido, puesto que ya se habían construido las microcentrales, el gobierno nacional había hecho importantes inversiones en infraestructura eléctrica, y se tuvo en consideración además que el referido impuesto era muy gravoso para los ciudadanos, pues señalaba una tarifa de dos por mil en el impuesto predial”. Al respecto, el actor considera que no es cierto que el objetivo de la ley se haya cumplido, pues sólo seis meses antes, con la expedición de la Ley 980 de 2005, el Congreso estimó que los recursos provenientes del impuesto previsto en la Ley 178 de 1959, y entregados a las Centrales Eléctricas del Cauca, Cedelca S.A. ESP, tendrían destinación específica y que no sólo estarían destinados a la construcción de microcentrales como originalmente se había previsto, sino que también servirían para la ejecución de múltiples obras para la comunidad caucana.
El actor asevera que en segundo debate nada se dijo acerca de la derogatoria de la Ley 178 de 1959.
Concluye entonces que la materia desarrollada por la Ley 1004 de 2005 “no tiene ninguna relación de conexidad de orden teleológico, temático o sistemático” con el contenido de la Ley 178 de 1959.
Por otra parte, a juicio del demandante las expresiones demandadas desconocen el mandato constitucional previsto en el artículo 169 superior, según el cual el título de las Leyes deberá corresponder con precisión a su contenido normativo, lo cual no sucede en el caso de la Ley 1004, puesto que siendo dicha ley “una regulación expedida para la modificación de un régimen especial cual es el de las zonas francas, se espera por parte del ciudadano que de forma directa y aún eventualmente de forma indirecta desarrolle lo relacionado con dichas áreas geográficas delimitadas dentro del territorio nacional y no se puede esperar que se le sorprenda con un desarrollo que resulta ajeno al que le plantea el título de la misma, lo cual se evidencia al leer el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, cuando deroga la Ley 178 de 1959, cuyo contenido difiere por completo de la regulación de zonas francas al tratar esta Ley del establecimiento de un impuesto destinado a la electrificación del Departamento del Cauca, a través de la Empresa Centrales Eléctricas del Cauca S.A. Empresa de Servicios Públicos”
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando a través de apoderado judicial, solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.
El interviniente recuerda que la Constitución Política en el artículo 334 prevé que el Estado ejerce por medio de la ley la dirección económica, y al respecto cita los criterios señalados en sentencia C-674 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Señala que “si la Ley 1004 de 2005 establece un régimen especial para estimular la inversión en todo el territorio nacional mediante la institucionalización de una figura determinante del comercio exterior como lo son las zonas francas, mal podría dejar vigente un impuesto que tiene impacto en un determinado territorio y que dicho gravamen termine colocando en desventaja a los empresarios del Departamento del Cauca frente a otros departamentos que no soportan ese mismo gravamen contenido originariamente en la Ley 178 de 1959”.
Concretamente frente a los argumentos del actor el interviniente considera que aquél parte de una premisa que no es válida y que consiste en hacer creer que una norma sobre la derogatoria de un impuesto no puede integrarse dentro de una ley que regula la existencia de zonas francas. “Entonces –señala-, para responder a esta falacia argumentativa debemos entender que cuando se regula todo lo relacionado con zonas francas el debate se centra en una cuestión de naturaleza netamente económica, en la cual juega un papel protagónico el tema de los tributos, porque estos son una constante piedra de toque cuando se debaten materias económicas en el Congreso de la República”.
Por tal razón, afirma que es aventurado plantear que no existe conexidad temática, “porque la Ley 1004 de 2005 al regular el asunto de zonas francas se debe hablar de los impuestos que pueden terminar afectando el desarrollo de los distintos agentes que interactúan al interior de dichas zonas francas”. Cita la sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil para determinar cómo la Corte Constitucional interpreta el principio de unidad de materia.
Así las cosas, advierte que en la unidad de materia se debe reconocer que si se crea una zona franca que en últimas es un espacio geográfico en el que se aplican unas condiciones tributarias y arancelarias distintas a las del resto del territorio colombiano, es porque el objetivo se orienta a lograr un nivel de competencia que permita potenciar de una manera favorable en el complicado contexto del comercio exterior todas las importaciones y exportaciones. Más allá de juzgar si en una norma de carácter derogatorio se cumplieron todos los debates legislativos, lo propio es verificar si el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005 desarrolla las mismas unidades temáticas que inspiraron la expedición del conjunto de normas que contiene toda la ley demandada.
Afirma en ese sentido que con la finalidad de analizar la unidad de materia de una norma derogatoria “se deben dar tres pasos interpretativos: (i) verificar el objeto de la derogación: la supresión de un tributo; (ii) Observar el tema dominante de la ley en cuestión: Regular la existencia de zonas francas, dictar unas normas de carácter tributario que reforman el Estatuto Tributario y que derogan un impuesto; y (iii) deducir la conexidad entre la norma derogada y el contenido genérico de la Ley: se pretende desgravar una imposición tributaria a los destinatarios de la ley de zonas francas.”
2. Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía a través de apoderado judicial, solicitó la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones demandadas con fundamento en los siguientes argumentos.
Considera que la norma acusada no resulta congruente con las demás disposiciones de la Ley 1004 de 2005, mediante la cual se dictó por el Congreso la Ley "por la cual se modifican un régimen especial para estimular las inversiones y se dictan otras disposiciones". Precisa que la misma no guarda una relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a derogar una materia diferente relacionada con impuesto de dos por mil para construcción de microcentrales eléctricas, “razón ésta por la cual la conexidad resulta muy remota, tenue, alejada del contenido temático del resto de la Ley”. Advierte que es claro, desde luego, que en una ley pueden introducirse modificaciones a otra ley, pero siempre observando el principio de la unidad de materia.
Adicionalmente afirma que “la derogatoria expresa de la Ley 178 de 1959, establecida en el Artículo 13 de la Ley 1004, no es el producto de un estudio juicioso sobre el tema, ya que los argumentos que se aducen en los trámites de los debates para considerar su derogatoria son débiles en cuanto no se previó que el objeto para el cual se estableció el gravamen se amplió mediante modificación introducida por la Ley 980 de 2005”.
Destaca que con la ampliación del objeto de la Ley 178 de 1959, introducido por la Ley 980 de 2005, el Congreso de la República lo que hizo fue darle continuidad, prolongar su existencia mediante la adición de su objetivo. Advierte que “no resulta claro que en otra norma que no corresponda a la misma estructura temática se establezca su derogatoria”.
En ese orden de ideas afirma que de acuerdo con los antecedentes normativos, no se encuentra claramente definida la intención de derogar la norma por parte del Legislativo ya que el debate en el que el tema central si era el impuesto realizado meses antes por el Congreso se orientó claramente hacia la continuidad de la norma, como se refleja en la promulgación de la Ley 980 de 2005.
3. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
La Superintendencia de Servicios Públicos, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Afirma que la Ley 1004 de 2005 establece el régimen de las zonas francas con el propósito de estimular la inversión. Para este propósito, señaló sus objetivos, los tipos de usuarios, adicionó y modificó el Estatuto Tributario y dispuso parámetros generales para la posterior reglamentación por parte del Gobierno Nacional. La finalidad de dicha norma en su criterio consiste en dotar al país de instrumentos de promoción empresarial y atraer inversión extranjera con países de la región que han desarrollado eficaces zonas francas, así como desarrollar los compromisos internacionales adquiridos por Colombia ante la Organización Mundial del Comercio.
Destaca que la Ley 1004 de 2005 en el artículo 13 derogó la Ley 109 de 1985, que establecía el Estatuto de las Zonas Francas; el artículo 6 de la Ley 7 de 1991 que señalaba criterios con base en los cuales el Gobierno debía regular el funcionamiento de las zonas francas industriales y comerciales y de servicios; el inciso 1, numeral 1 , literal a), artículo 16 de la Ley 677 de 2001 el cual establecía que se constituía renta exenta del impuesto sobre la renta y complementarios, la parte proporcional de los ingresos obtenidos por ventas a mercados externos; el artículo 45 de la Ley 768 de 2002 relacionado con el Parque Tecnológico del Caribe y la Zona Franca de Telecomunicaciones y a partir del año 2007, consagró la derogatoria del artículo 212 del Estatuto Tributario. Así mismo, dispuso la derogatoria de la Ley 178 de 1959, por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca –Cedelca-, a partir de la consagración de un impuesto de carácter nacional.
Recuerda que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-545 del 25 de noviembre de 1993 al analizar la constitucionalidad de la Ley 178 de 1959 dispuso que la “ley cumple dos cometidos: el primero, dotar de un servicio público primario a la población, y mejorar su prestación; el segundo, fortalecer patrimonialmente a los municipios mediante la suscripción de acciones en la sociedad. Y dar, además, a los municipios la posibilidad de participar en el gobierno de la misma sociedad. Es claro, en consecuencia, que la ley 178 de 1959, que establece un impuesto sobre la propiedad inmueble, no es contraria al artículo 317 de la Carta”.
Explica que esta ley dispone que un porcentaje del impuesto predial de los municipios del Departamento del Cauca se transfieran a Centrales Eléctricas del Cauca S.A. ESP –CEDELCA- con destinación específica a financiar inversiones en obras de infraestructura eléctrica, a cambio de acciones de la empresa a favor de los municipios respectivos.
Por otra parte, anota que el artículo 13 de la Ley 178 de 1959, limitaba la vigencia de la misma al tiempo exclusivamente necesario para recaudar el total de la suma que requiriera la ejecución de las obras de electrificación proyectadas por las Empresas Eléctricas del Cauca. No obstante, el legislador modificó dicha disposición a través del artículo 1° de la Ley 980 de 2005, señalando las materias y obras a las cuales deben destinarse de manera específica los recursos recaudados y entregados por los Tesoreros Municipales a Cedelca S.A. ESP, producto del impuesto previsto en la Ley 178 de 1959, obras que deben cumplir con los principios y disposiciones establecidas en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como en las normas que las modifiquen y reglamenten.
De lo anterior, infiere que la voluntad del legislador respecto del impuesto establecido en la Ley 178 de 1959, ha sido la de mantenerlo, toda vez que eliminó la condición según la cual la norma estaría vigente durante el tiempo necesario para recaudar la suma para la ejecución de obras de electrificación proyectadas por Cedelca y destinó los recursos a áreas específicas de inversión, sin condicionar su vigencia, razón por la cual se considera que la norma no ha cumplido su finalidad.
Sostiene que con la vigencia de la Ley 178 de 1959 se permitió que CEDELCA, empresa intervenida por la Superintendencia de Servicios Públicos desde 1999, financiara inversiones que en los años 2004 y 2003 ascendieron a $5.984 millones, para el año 2005 se estimaba que estos recursos de esta fuente son de 2.400 millones. La derogatoria de esta ley implica que, para viabilizar la Reestructuración de CEDELCA, los socios (siendo la Nación accionista mayoritario) aporten $45.000 millones de pesos o que un tercero aporte este valor. Por lo tanto, la eliminación de estos recursos conlleva la liquidación inevitable de CEDELCA.
En cuanto a los presupuestos que configuran el principio de unidad de materia, hizo referencia a la sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
En ese orden de ideas, afirma que entre la materia regulada por la Ley 1004 de 2005 y la de la Ley 178 de 1959 “no existe concatenación sustancial que las integre sistemáticamente”, razón por la cual no guardan conexidad temática entre sí, ya que no existe relación entre el régimen de las zonas francas y el impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca. Por la misma razón no existe conexidad teleológica y causal ya que ambas disposiciones buscaron finalidades distintas que en nada se relacionan.
Así las cosas, concluye que la inclusión de la Ley 178 de 1959 dentro de las derogatorias de la Ley 1004 de 2005 rompe el principio de unidad de materia, generando un vicio que no es puramente formal ya que recae sobre la materia de la ley, por lo cual considera que existe claramente un motivo para declarar la inconstitucionalidad parcial del artículo 13 la Ley 1004 de 2005.
4. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaria General de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Paul Cahn-Speyer W., solicitando que se declare la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, de acuerdo con las razones que a continuación se resumen.
El interviniente sostiene que el principio de unidad de materia, establecido en el articulo 158 de la Constitución Política tiene como objeto prioritario el de garantizar que los parlamentarios y los particulares, con la simple lectura del enunciado del proyecto de ley y la ley misma, puedan establecer los alcances de su contenido y así evitar sorpresas conocidas en el lenguaje popular como "micos". Respecto a este tema cita apartes de la Sentencia C-006/01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Señala que el artículo 169 de la Constitución Política establece que: "El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (... )". En virtud de este, la exigencia superior de coherencia o relación directa entre la ley y las proposiciones contenidas en la ley, corresponde a una regla que se identifica con la voluntad legislativa, por lo que confronta la sustancia de la norma y no su trámite de elaboración.
Invoca las sentencias C-531 de 1995 y C-055, M.P. Alejandro Martinez Caballero, C-256 de 1998, M.P. Fabio Moron Díaz, C-025 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-568 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz., y afirma que la pretensión del accionante debe prosperar por cuanto la derogatoria de la Ley 178 de 1959, contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, se contrapone efectivamente al principio de unidad de materia legislativa consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política
Afirma que basta establecer que el propósito determinante de la Ley 1004 de 2005 carece de conexidad con la norma derogada para que proceda el cargo. Es así como la Ley 1004 de 2005 conforme con su encabezado tiene por objeto modificar el "(...) régimen especial (de Zonas Francas) para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones.” A su turno, la Ley 178 de 1959, conforme lo establece en su artículo 1°, tiene por objeto "(...) establecer un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales (...)"
Para el interviniente salta a la vista que el texto del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, en cuanto a la derogatoria de la Ley 178 de 1959, se sale del contexto literal y material del contenido de la misma porque la norma derogada no tiene conexidad temática alguna con el régimen especial de Zonas Francas. Por tanto, a través de una Ley que modifica el régimen aplicable a las Zonas Francas se vulnera el principio constitucional de la unidad de materia y el de correspondencia normativa con el título de la ley, al derogarse la norma creadora de un tributo nacional que grava la propiedad inmueble en el departamento del Cauca.
Considera que aunque está demostrado que procede el cargo con fundamento en la violación del artículo 158 superior, debe tenerse en cuenta que, de todas maneras, el contenido material de la Ley 178 de 1959 pérdió vigencia en virtud del cumplimiento de su objeto, conforme con el texto original de su artículo 13, que señalaba: "limitase la vigencia de la presente Ley al tiempo exclusivamente necesario para recaudar el total de la suma que requiera la ejecución de las obras de electrificación proyectadas por las Empresas Eléctricas del Cauca (...)” Explica que “como lo sostuvo el propio Gobierno Nacional en el proyecto de Ley 170 de 2005, el objetivo de la Ley 178 de 1959 ya se cumplió; por ende, opera una pérdida de vigencia automática que no requiere derogatoria expresa para generar efectos jurídicos.
En este sentido afirma que al margen del debate planteado por el demandante es pertinente someter a consideración de la Corte Constitucional las siguientes observaciones:
“(i) El legislador modificó el artículo 13 de la Ley 178 de 1959 pretendiendo postergar en el tiempo la aplicación del impuesto creado en dicha Ley. En efecto, como ya se analizó, el contenido de la Ley 178 de 1959 resulta inaplicable por pérdida de vigencia; por ende, por el hecho de que la Ley 980 de 2005 modifique el artículo 13 de la Ley 178 de 1959 no hace que reviva su contenido.
Para el efecto, resulta ilustrativo lo dispuesto en el artículo 14 del Código Civil, el cual dispone: "Una ley derogada no revivirá por solas las referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva." Así las cosas, si una norma derogada no revive por su simple mención en una Ley, a fortiori una Ley que carece de vigencia no puede revivir por la referencia que de ella se haga en una Ley posterior.
En conclusión, a pesar de la modificación introducida por la Ley 980 de 2005, debe entenderse que la Ley 178 de 1959 carece de vigencia actual.
(ii) Además, si se reviviese la Ley 178 de 1959, ésta estaría viciada de inconstitucionalidad porque: Dicha norma crea un impuesto nacional que grava la propiedad inmueble, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución Política que dispone que: "Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble (…)” Determina una destinación específica de los recursos recaudados como producto del impuesto nacional, transgrediendo así lo establecido en el artículo 359 de la Constitución Política que establece que: "No habrá rentas nacionales de destinación específica (...)".”
V.CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4211, el tres (3) de noviembre de 2006, en el cual solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “la Ley 178 de 1959” contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005.
Sostiene que el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, expedida con el fin de estimular la inversión, es totalmente extraño al de la Ley 178 de 1959 derogada. Explica que para dar cumplimiento a unos compromisos asumidos con la OMC en relación con la eliminación de los beneficios tributarios a las zonas francas, se decidió reformar el impuesto sobre la renta y complementarios, pero respecto de las personas jurídicas situadas en las zonas francas. Además se realizaron modificaciones en el régimen del impuesto a las ventas, las cuales tienen efecto no sólo en las personas jurídicas situadas en zonas francas, sino también respecto de las demás personas que negocien con ellas. Señala que las reformas fueron: i) A partir del primero de enero de 2007 la tarifa del impuesto sobre la renta para todos los usuarios de las zonas francas será del 15% y se mantiene la tarifa del 35% en renta para los usuarios comerciales; ii) Se estableció una exención del impuesto a sobre las ventas a las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan a los usuarios de las zonas francas o las que se realicen entre estos; iii) Para todas las personas jurídicas se modificó el artículo 49 del Estatuto Tributario: para el cálculo de la repartición de utilidades no gravadas para los socios o accionistas se tomará la renta líquida gravable del respectivo año y se le restará el impuesto básico de renta liquidado por el mismo año gravable; iv) Se amplió la vigencia del sistema de leasing operativo hasta el 31 de diciembre de 2006 para las personas jurídicas que cumplan con un determinado patrimonio y, v) Se amplió la vigencia del descuento especial en IVA y en renta para la adquisición e importación de maquinaria industrial de acuerdo con el artículo 485-2 del Estatuto Tributario hasta el año 2007.
Manifiesta que la Ley 178 de 1959, modificada por el artículo 1 de la Ley 980 de 2005, por su parte creó un impuesto del orden nacional que gravaba la propiedad inmueble en el Departamento del Cauca. Dicho impuesto, tenía una destinación específica pues estaba destinado a financiar obras de infraestructura eléctrica en dicho departamento.
Señala que en la ponencia para primer debate al proyecto de Ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, publicada en la Gaceta 840 de 29 de noviembre de 2005, se incluyó la derogatoria acusada y para el efecto se señaló que “En el artículo de derogatorias se incluye la derogatoria de la ley 178 de 1959, porque esta ley se expidió con el propósito de gravar la propiedad inmueble con una tarifa de un 2 por mil en el impuesto predial. A la fecha las microcentrales están construidas y el gobierno Nacional a través del FAER y el FAZNI han hecho importantes inversiones en infraestructura eléctrica. Este gravamen es por demás gravoso para los ciudadanos y el objeto de la ley se cumplió.” Así pues, y “al margen de su oposición con lo dispuesto en los artículos 317 y 359 de la Constitución”, para el Procurador es claro que la materia de la Ley 178 de 1959 no tiene ninguna conexidad temática con la Ley 1004 de 2005. Afirma en este sentido que el contenido del artículo 13 acusado en lo que toca con la derogatoria de la Ley 178 de 1959, no ostenta relación alguna con el tratamiento tributario especial contenido en la ley derogatoria.
En efecto, considera que mediante la ley que modificó el régimen aplicable a las zonas francas se vulnera el principio constitucional de la unidad de materia y el de relación normativa con el título de la ley, al derogarse la norma creadora de un impuesto nacional con destinación específica que grava la propiedad inmueble en el departamento del Cauca.
Como consecuencia de lo anterior, el Procurador solicita a la Corte “declarar INEXEQUIBLE la expresión “la Ley 178 de 1959” contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “Por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República.
2. La Materia sujeta a examen
Para el demandante las expresiones “la Ley 178 de 1959” que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones” relativo a las derogatorias efectuadas por la misma, vulnera el artículo 158 de la Constitución pues no guardan relación con el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, cual es exclusivamente en su criterio modificar un régimen especial, -el de las zonas francas-. Afirma igualmente que la derogatoria atacada no se corresponde con el título de la Ley por lo que igualmente se vulnera el artículo 169 superior.
El interviniente en representación del Ministerio de Hacienda defiende la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Explica que no asiste razón al actor cuando afirma que la derogatoria de un impuesto no puede integrarse dentro de una ley que regula la existencia de zonas francas pues en tal tipo de figura económica juega un papel protagónico el tema de los tributos y en este sentido “al regular el asunto de zonas francas se debe hablar de los impuestos que pueden terminar afectando el desarrollo de los distintos agentes que interactúan al interior de dichas zonas francas”.
Los intervinientes en representación del Ministerio de Minas y Energía, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Academia Colombiana de Jurisprudencia afirman que asiste razón al demandante pues no existe en su criterio la posibilidad de establecer en este caso una relación sistemática, teleológica ni causal entre la derogatoria de una ley que crea un impuesto y la modificación del régimen especial de zonas francas.
Los intervinientes en representación del Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios destacan que la voluntad del Congreso manifestada meses antes de la aprobación de la Ley 1004 de 2005 fue la de mantener el impuesto creado por la Ley 159 de 1958 y en este sentido fue votado por el Congreso el texto de la ley 980 de 2005 que modificó el artículo 13 de la Ley 178 de 1959 para garantizar su permanencia y fijar la destinación de los recursos generados por la misma.
El interviniente en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia afirma que al margen del debate sobre el respeto o no del principio de unidad de materia, en su criterio la mención hecha por la Ley 980 de 2005 a la Ley 159 de 1958 no comporta que la misma pueda considerarse vigente.
Por su parte el señor Procurador solicita igualmente la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas pues considera que no existe ningún tipo de relación entre el eje temático de la Ley 1004 de 2005 relativo a la regulación de un régimen especial -el de las Zonas Francas- para estimular la inversión y una ley que establece un impuesto en el Departamento del Cauca.
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si las expresiones acusadas vulneran o no los artículos 158 y 169 superiores y específicamente si respecto de las mismas puede establecerse algún tipo de relación con el, o los, núcleos temáticos de la ley 1004 de 2005 de la que hacen parte, así como si existe una relación entre el título de la misma Ley y la materia regulada por las expresiones acusadas
3. Consideraciones preliminares
Previamente al análisis de la acusación así formulada la Corte considera pertinente recordar i) La pertinencia del examen constitucional de disposiciones derogatorias, ii) el contenido y alcance de la Ley 178 de 1959 que fue objeto de derogatoria por el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, iii) los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional en relación con el respeto del principio de unidad de materia y iv) los principales elementos del trámite legislativo dado al proyecto que culminó con la expedición de la Ley 1004 de 2005 y concretamente la evolución temática del referido proyecto para efectos de verificar si como lo afirma el demandante el único aspecto abordado por el Congreso en los debates respectivos y consecuentemente en la ley aprobada fue el de la modificación del régimen de las Zonas Francas.
3.1 La pertinencia del examen constitucional de disposiciones derogatorias.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta CorporacióVer entre otras las sentencias C-145/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-478/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería S.P.V. Rodrigo Escobar Gil, C-618/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández S.V. Jaime Araujo Rentería, C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime Araujo Rentería, C-840/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería, C-464/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra A.V. Jaime Araujo Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño. C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil. no cabe duda de la pertinencia del control constitucional de disposiciones derogatorias, así como de los efectos que comporta una eventual declaratoria de inexequibilidad de las mismas.
Al respecto cabe recordar que la Corte en la Sentencia C-055 de 199MP Alejandro Martínez Caballero. al desestimar una intervención ciudadana que solicitaba a la Corte inhibirse de conocer de una demanda dirigida contra una disposición derogatoriEl ciudadano argumentaba que el control constitucional sobre un artículo que se limitaba a derogar otros artículos era inocuo, porque en realidad esas disposiciones habían agotado su papel, al expulsar del ordenamiento a las disposiciones derogadas, por lo que, en sentido estricto debía concluirse que las cláusulas derogatorias carecían de un contenido normativo propio., rechazó los argumentos del interviniente, pues consideró que las disposiciones derogatorias tenían un contenido propio, cual era eliminar la vigencia de una disposición específica, y que en esa medida modificaban el ordenamiento.
Señaló entonces la Corte, en el fundamento 6 de esa sentencia:
“En efecto, ¿cuál es la función y el contenido normativo de una norma derogatoria? Como bien lo señala Hans Kelsen, una disposición de este tipo tiene como función "dejar sin efecto la validez, es decir, el deber ser, de otra norma, aniquilando su existencia" (Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis lógico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p 71). Esto significa que el efecto de una norma derogatoria es negar el deber ser de otra norma, esto es, expulsarla del ordenamiento. Por consiguiente, a pesar de que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los efectos de su contenido normativo subsisten, pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en el tiempo, siempre y cuando, obviamente, que la norma derogatoria se ajuste al ordenamiento constitucional.
No es pues cierto que una norma derogatoria cese de producir efectos una vez promulgada ya que ella, al eliminar otras disposiciones, ha producido una transformación del orden normativo. Por eso, como dicen Alchourrón y Bulygin, "el acto de derogar provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)" (Carlos Alchourrón. Eugenio Bulygin. Análisis lógico y derecho. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p 401)”.
Posteriormente la Corte, en la sentencia C-226 de 200M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. al tiempo que recordó que la Constitución confiere al Congreso la posibilidad de interpretar, derogar y modificar la legislación existente (CP art. 150 ord 1º) y que no hay duda de la amplia potestad que tiene el legislador en este campVer, entre muchas otras, las sentencias C-055 de 1996, C-443 de 1997 y C-478 de 1998. puso de presente que la misma no es absoluta y que en su ejercicio el Legislador se encuentra vinculado a la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4), y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales.
Señaló la Corporación en esa ocasión lo siguiente:
“(L)a potestad derogatoria del Congreso, que es amplia y dinámica, no es absoluta, puesto que nuestro ordenamiento no establece el principio de soberanía parlamentaria, como si lo han hecho otros países, como Inglaterra. El Legislador se encuentra entonces vinculado a la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4), y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales.
“En ese orden de ideas, si el Congreso, al ejercer su potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y mandatos constitucionales, entonces es claro que las disposiciones derogatorias contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido por esta Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (CP art. 241). Y es obvio que esas cláusulas derogatorias deben ser controladas ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico”Ver Sentencia C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver la Sentencia C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño. .
Ahora bien, la Corte ha señalado que procede un control constitucional de las disposiciones derogatorias, no sólo por cuanto el Congreso, al ejercer esa potestad, debe acatar los mandatos constitucionales, sino además porque la declaración de inexequibilidad de un cláusula derogatoria tiene un efecto preciso, que consiste, de darse determinados presupuestos, en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos normativos que habían sido derogadoEn ese sentido ver, entre otras las sentencias C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentería..
Al respecto, la Corte ha señalado que ello es posible siempre que la disposición cuya vigencia se restablece no sea contraria a la ConstitucióLa Corte ha precisado que no “revive ipso iure la normatividad anterior cuando ésta es claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar la materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700/99 la Corte, en ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que “Aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias-lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución-o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que principiara la vigencia de la actual Constitución Política.” Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. y que ello se requiera para asegurar la supremacía del Texto Fundamenta. Ver entre muchas otras la sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería S.P.V. Rodrigo Escobar Gil..
En desarrollo de esa doctrinVer entre otras las sentencias C-618/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández S.V. Jaime Araujo Rentería, C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime Araujo Rentería, C-840/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería, C-464/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra A.V. Jaime Araujo Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Treviño y C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil-
, esta Corte no sólo ha analizado por ejemplo si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad de materia, o los principios de identidad y consecutividaVer entre otras las sentencias C-305/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. , o si para su derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para su expedicióVer entre otras las sentencias C-778/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. , sino que ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellaVer entre otras las sentencias C-659 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño..
Así por ejemplo, la sentencia C-659 de 2000 M. P. Fabio Morón Díaz, declaró la inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la ley 54 de 1983, por violar el artículo 158 de la Carta sobre unidad de materia, ya que concluyó que no existía ninguna relación directa, causal o conexa, entre las normas derogadas, y la materia general de la ley 54 de 198Ver igualmente la sentencia C-055 de 1996, que estudió si la derogación de ciertas normas relacionadas con la Caja Agraria guardaban una conexidad temática razonable con el tema dominante de la Ley 48 de 1990, que contenía la cláusula derogatoria. En e mismo sentido ver entre otras las sentencias C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. .
En similar sentido la Corte en la sentencia C-706 de 200M.P. Alvaro Tafur Galvis. declaró la inexequibilidad de las expresiones “el artículo 443” contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas” por considerar que se habían vulnerado con la derogatoria que con ella se efectuaba los principios de identidad y consecutividad que rigen el trámite legislativo.
Ahora bien, específicamente en relación con el respeto del referido principio de unidad de materia cabe hacer las siguientes consideraciones
3.2 El contenido y alcance de la ley 178 de 1959 que fue objeto de derogatoria por el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005
Resulta pertinente recordar que la Ley 178 de 1959 “por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y se dictan otras disposiciones” que fue objeto de derogatoria por el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005 tenía por objeto establecer un impuesto sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
El articulado de dicha ley de acuerdo con el Diario Oficial número 30140 era el siguiente:
“Artículo 1° Establécese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
Artículo 2° Destínase el producto de este impuesto a la suscripción y pago de acciones por los Municipios que lo recauden en Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca".
Artículo 3° Tal impuesto será recaudado, mantenido en cuenta separada y entregado por los Tesoreros Municipales a las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca".
Artículo 4° Los Tesoreros Municipales cobrarán y recaudarán este impuesto, al mismo tiempo que el impuesto predial, en forma conjunta e inseparable y dentro de los plazos señalados por los Municipios para el pago del impuesto predial.
Parágrafo. El no pago oportuno de este impuesto causará a favor de los Municipios respectivos, intereses moratorios a la misma rata que se causen por mora en el pago del impuesto predial, y no tendrán destinación diferente de la del impuesto que los cause.
Artículo 5° En caso de mora en el pago del impuesto que se
establece por esta Ley, los Tesoreros Municipales lo harán efectivo, conjuntamente con el impuesto predial municipal, por me dio de la jurisdicción coactiva que con este fin se les atribuye en la plenitud de sus facultades y prerrogativas.
Artículo 6° Los Tesoreros Municipales se abstendrán de expedir-certificados de paz y salvo, por toda clase de impuestos, a los contribuyentes que estén en mora de pagar el impuesto predial establecido por esta Ley.
Artículo 7° Los Tesoreros Municipales que 'no cumplan las obligaciones .establecidas en los artículos anteriores incurrirán, en cada caso, en multas hasta de quinientos pesos ($ 500.00), a favor del Tesoro Municipal, que serán aplicadas por la Contraloría Departamental del Cauca.'
Artículo 8° Por insinuación y por proyectos presentados por Centrales Eléctricas del Cauca, con la aprobación del Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico, el Gobierno Nacional decretará la reglamentación necesaria para recaudar este impuesto, atender a su custodia y entrega oportuna, así como para establecer métodos adecuados de control, sin perjuicio de las facultades reglamentarias y fiscalizadoras que corresponden a la Contraloría General de la República.
Artículo 9° Exonérase de este impuesto a las propiedades inmuebles situadas en los Municipios de Guapi, Timbiquí, López y Santa Rosa de Caquetá, lo mismo que a las propiedades inmuebles cuyo. valor catastral no exceda de cinco mil pesos ($ 5.000.00).
Artículo 10. Los recaudos hechos, entregados a "Cedelca" por los Tesoreros Municipales se considerarán como aportes municipales a esta sociedad, la cual anualmente expedirá los títulos' correspondientes de acciones a favor de los Municipios, equivalentes al valor entregado por los Tesoreros.
Artículo 11. Centrales Eléctricas I del Cauca, "Cedelca", tendrá acceso a los libros de catastro municipales, a fin de indagar sobre el monto de los avalúos y el nombre de' los propietarios.
Artículo 12. Los Municipios no podrán exonerar a ninguna persona, natural o jurídica, del pago de este impuesto, salvo las excepciones que se establecen en el artículo 9°.
Artículo 13. Limítase la vigencia de la presente Ley al tiempo exclusivamente necesario para recaudar el total de la suma que requiera la ejecución de las obras de electrificación proyectadas por las Empresas Eléctricas del Cauca, y que comprenden la interconexión de todas las centrales actualmente existentes en aquel Departamento, la terminación de la planta de Silvia y la construcción o montaje de las nuevas plantas de río Palo y la Cabrera...
Artículo 14. Esta Ley regirá desde su sanción”
No sobra precisar que frente a los planteamientos hechos por el interviniente de la Academia de Jurisprudencia y el señor Procurador sobre la eventual violación por la Ley 178 de 1959 de los artículos 317 y 359 superiores la Corte se pronunció en la Sentencia C-545 de 199M.P. Jorge Arango Mejía. donde declaró la exequibilidad de la misma frente a los cargos analizados en dicha sentencia, dentro de los cuales analizo precisamente la eventual violación por la ley de los referidos artículos.
Señaló la Corporación:
“c) La destinación del impuesto creado por la Ley 178 de 1959
Según el artículo 2o. de la Ley 178 de 1959, el producto del impuesto a que ella se refiere, se destina a "la suscripción y pago de acciones por los municipios que lo recauden en Centrales Eléctricas del Cauca "Cedelca".
Como el objeto social de "Cedelca" es el establecimiento del servicio de energía eléctrica, en especial en el departamento del Cauca, la ley cumple dos cometidos: el primero, dotar de un servicio público primario a la población, y mejorar su prestación; el segundo, fortalecer patrimonialmente a los municipios mediante la suscripción de acciones en la sociedad. Y dar, además, a los municipios la posibilidad de participar en el gobierno de la misma sociedad.
Es claro, en consecuencia, que la ley 178 de 1959, que establece un impuesto sobre la propiedad inmueble, no es contraria al artículo 317 de la Carta.
Tampoco se opone al artículo 359 que prohibe las rentas nacionales de destinación específica, porque el impuesto establecido por la ley 178 no es una renta nacional, sino una renta de los municipios del Cauca, exceptuando aquellos mencionados en el artículo 9o. Hay que tener en cuenta que el producto del gravamen se entrega a los municipios en acciones de Cedelca. Por esto, es una impropiedad de la ley hablar de un impuesto nacional, como lo hace el artículo 1o.
Y no viola tampoco el artículo 294 de la Constitución, sencillamente porque, se repite, el impuesto está destinado finalmente a los municipios del Cauca, y no a una diferente persona de derecho público.
En relación con las facultades de los tesoreros municipales para cobrar y recaudar el impuesto, vale la pena citar lo dicho en la sentencia C- 467 de 1993 de esta Corporación:
" El artículo 11 de la ley 44 de 1990, en lo acusado, autoriza a los tesoreros municipales para cobrar y recaudar el impuesto con destino a las Corporaciones Regionales simultáneamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio para el pago de dicho impuesto.
"Esta disposición no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados, asignando tal función a los tesoreros municipales, quienes dentro de la organización municipal, son las personas encargadas de manejar los fondos pertenecientes al erario público del municipio, y obviamente allí se incluyen las sumas correspondientes a los impuestos.
"Adviértase cómo el precepto acusado no esta creando una sobretasa o impuesto adicional al predial, sino señalando el procedimiento para el cobro y recaudo de los gravámenes existentes, destinados al sostenimiento de las Corporaciones Autónomas Regionales." (Magistrado Ponente, Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Además, tampoco se viola el artículo 58 de la Constitución, relativo al derecho de propiedad. En la sentencia citada, dijo la Corte:
" Tampoco le asiste razón al demandante cuando se refiere a la violación del artículo 58 de la Carta, porque un impuesto que grave la propiedad raíz en nada altera la función social de la misma, que consiste en el deber que tienen los propietarios de contribuir con su ejercicio y provecho al bienestar social, para asegurar que se cumpla con la utilidad pública y el interés social definido por la ley. Además, es el mismo Constituyente quien autoriza en el artículo 317 la imposición de gravámenes que la afectan..."
III.- CONCLUSIONES
Es claro, en conclusión, que el Congreso al dictar la Ley 178 de 1959, se limitó a crear un impuesto con destino a los municipios del Cauca y que tal impuesto cumple dos fines principales:
a) Contribuír a la prestación y al mejoramiento de un servicio público;
b) Fortalecer patrimonialmente a los municipios y darles participación en una sociedad de economía mixta encargada de la prestación de ese mismo servicio” (…)
Resuelve
Declárase EXEQUIBLE, en todas sus partes, la ley 178 de 1959, únicamente en relación con los cargos analizados en la parte motiva de esta providencia”
Cabe precisar igualmente que mediante la ley 980 de 2005 “por la cual se modifica el artículo 13 de la Ley 178 de diciembre 30 de 1959” el Congreso de la República había modificado el artículo 13 de la Ley 178 de 1959 en el siguiente sentido:
“Artículo 1°. Modifíquese el artículo 13 de la Ley 178 de 1959, cuyo texto quedará así:
"Artículo 13. La totalidad de los recursos recaudados y entregados por los Tesoreros Municipales a Centrales Eléctricas del Cauca, Cedelca S. A. ESP, producto del impuesto previsto en la Ley 178 de 1959, tendrán destinación específica, para lo cual serán invertidos por la Electrificadora en la ejecución de obras para el departamento del Cauca en plantas y equipos de generación, con sus respectivas líneas de conexión, así como en el conjunto de líneas y subestaciones con sus equipos asociados, que componen las redes de distribución y de interconexión, como también en las obras eléctricas y civiles que hagan parte de los planes de expansión que vaya aprobando la empresa, así como en el mantenimiento, conservación, rehabilitación y recuperación de plantas, subestaciones, redes, etc., y los equipos asociados a estas, como en la modernización tecnológica de todo su sistema técnico operativo. Todas estas obras deben cumplir con los principios y disposiciones establecidas en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como en las normas que las modifiquen y reglamenten".
Artículo 2°. Vigencia. Esta ley entra a regir a partir de su promulgación y deroga todas aquellas normas que le sean contrarias.
Ahora bien, respecto del alcance de la ley 980 de 2005 “por la cual se modifica el artículo 13 de la Ley 178 de diciembre 30 de 1959” y la modificación que ella hizo del artículo 13 de la Ley 178 de 1959 corresponderá en su momento en caso de formularse una demanda por un ciudadano pronunciarse al respecto la Corte.
Para efectos de la presente sentencia -independientemente del debate planteado por el interviniente en representación de la Academia de Jurisprudencia sobre la vigencia de la Ley 178 de 1959 al momento de su derogatoria- es claro que la derogatoria efectuada por el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005 se encuentra surtiendo efectos puesto que no cabe duda que el Congreso hizo una derogatoria expresa que retiró del ordenamiento jurídico dicho texto legislativo, y esa derogatoria es precisamente la que debe analizar la Corte frente al cargo formulado por el actor por el supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia.
3.3 Los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional en relación con el respeto por el Legislador del principio de unidad de materia
Al respecto cabe recordar que en relación con el principio de unidad de materia, la jurisprudencia reiterada de esta CorporacióVer entre otras las sentencias C-586/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda espinosa, C-992/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-618/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería Alfredo Beltrán Sierra, C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montelegre Lynnet, Marco Gerardo Monroy Cabra, C-042 06 M.P. Clara Inés Vargas Hernández , C-124/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-188/06 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-506/06 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. ha señalado que el fundamento de su exigencia en el artículo 158 superioARTÍCULO 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.–
es el de un control de tecnificación del proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónima aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de esa imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyectVer en este sentido entre otras las sentencias C-796/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-795 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yépes, C-786/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra .
El propósito buscado, ha señalado igualmente la Corporación, es garantizar que el debate democrático se desenvuelva con transparencia y legitimidad, para que la deliberación y aprobación de las leyes se concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas dentro de cada una de las Comisiones y Plenarias de las Cámaras Legislativas, y se impide así que se introduzcan en los proyectos o leyes asuntos totalmente contrarios o extraños a los allí tratados o a su finalidad.
La Corte ha señalado que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley. Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se debe concluir que el Legislador ha rebasado su competenciVer Sentencia C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería S.P.V. Rodrigo Escobar Gil. .
A partir del alcance del principio de unidad de materia así fijado, la Corte también ha precisado que, aún cuando dicho principio tiene un propósito definido, esto es, impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede postularse y ponerse en práctica con un criterio rígido de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorioVer sentencia C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Alvaro Tafur Galvis
En ese sentido, ha advertido la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una Ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Al respecto, expresó esta Corporación en la Sentencia C-233 de 200M.P. Alvaro Tafur Galvis. lo siguiente:
“Sobre este punto cabe recordar que, como acertadamente lo señala la representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso.
Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadaSentencia C-501 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño., para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma.Sentencia C-233 de 2003 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
En el mismo sentido precisó la Corporación que:
“7.5.5 Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la Constitución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles.
Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución.Sentencia C-618 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
La Corte ha advertido igualmente que si bien no puede establecerse un control en extremo rígido, la Constitución no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenidVer entre otras la Sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. . En este sentido el juez constitucional ha de tener en cuenta que “lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Cabe recordar que la Corte ha formulado algunas precisiones en torno al entendimiento específico de dicho principio frente a leyes de convocatoria a un referendVer sentencia C- 551/03 M.P. Eduardo Montealegre Lynett., o de carácter orgánicVer entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltran Sierra., o frente a la ley del plan nacional de desarrollVer entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltran Sierra donde se señaló en efecto que “(E)l principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte a examinar concretamente la disposición acusada.” Sentencia C-573/04 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Ene. mismo sentido ver la sentencia C- 795/04 del mismo magistrado.
que implican un examen estricto. Así mismo cabe señalar que en materia de normas destinadas a fijar un “marco conceptualPor ejemplo la Ley 454 de 1998 "por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones." A que aludió la sentencia C-779/01 M.P. Jaime Araujo Rentería. , o a regular de manera general un determinado sector -como el financierVer por ejemplo la sentencia C-065/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa en la que se examinaron cargos por supuesta violación del principio de unidad de materia en relación con la Ley 510 de 1999 “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades” en la que se señaló lo siguiente: “De esta manera, debe recalcarse, si la ley a la que pertenecen los preceptos impugnados tiene un claro propósito por reestructurar la conformación del mercado de valores, no resulta extraño que se expidan normas que hacen referencia a algunos de los intermediarios del mismo ampliando su participación en otras ramas de la actividad económica (i.e. el mercado cambiario), pues al hacerlo el legislador no sólo ejerce sus funciones constitucionales sino que regula materias funcional y sustancialmente ligadas que dependen de una normatividad que se interconecta necesariamente y debe responder a orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una conexión sustancial y teleológica entre las normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por la ley de la que hacen parte.”
- ha puesto de presente la necesidad de asegurar que exista una verdadera relación entre el núcleo temático de la ley y los preceptos que la conforman.
Con base en los razonamientos anteriores, ha expresado esta Corporación que para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar “cual o cuales son los núcleos temáticos de una leySentencia C-245 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño., ya que es éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, las mismas -una o varias- conforman una especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que perteneceVer al respecto entre otras las Sentencia C-245 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 188/06 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
.
La jurisprudencia ha señalado que para la determinación del núcleo temático de una ley que permita establecer la vulneración o no del principio de unidad de materia. “resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parteSentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Treviño
A partir de dichos elementos la Corte ha concluido que un determinado contenido normativo contraría dicho principio, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del debate del proyecto y de la ley en referencia, se constate que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulaciónSentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell..
Para efectos de la presente sentencia resulta pertinente recordar que cuando se trata de analizar el respeto del principio de unidad de materia por normas de carácter derogatorio, el examen que corresponde hacer a la Corte no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos respectivos estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, sino que lo que es preciso establecer es si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debateVer, entre otras las Sentencias C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
Al respecto ha expresado la Corte lo siguiente:
“Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente sentenciSent. C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño. señaló al respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates.”
En el caso bajo examen se tiene, tal como se dejó anotado en el acápite anterior, que desde que se inició el trámite del proyecto de ley en el Congreso se debatió el tema del impuesto a los vehículos automotores, tocando entre otros puntos, lo relativo a la declaración, recaudo y pago del mismo, la distribución del recaudo, la deducción de impuestos pagados, la internación de vehículos y el impuesto de tales automotores, la autorización al Ministerio de Transporte para fijar los avalúos de los automotores, la base gravable para los vehículos que circulan por primera vez o son importados directamente por el usuario, propietario o poseedor. Entonces, si la norma derogada regulaba la calcomanía que debían portar los vehículos automotores para demostrar el pago del impuesto correspondiente, cómo afirmar válidamente que ello no guarda ninguna relación con el tema tributario consagrado en la ley parcialmente demandada, y mas específicamente, con la declaración, recaudo y pago del impuesto de vehículos automotores.Sentencia C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería. A.V: Jaime Araujo Rentería. Ver en el mismo sentido las sentencias C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño. C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil.
En ese orden de ideas procede la Corte en el presente caso a examinar en el trámite del proyecto respectivo los elementos a que se ha hecho referencia.
3.4. El trámite legislativo dado al proyecto que culminó con la expedición de la Ley 1004 de 2005
3.4.1. Según consta en la Gaceta del Congreso Nº 636 del 19 de Septiembre de 2005 donde se publicó el Proyecto de Ley 141 de 2005 Cámara “por la cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la inversión” los señores Ministros de Comercio Industria y Turismo y de Hacienda y Crédito Público presentaron con ese título a consideración del Congreso un proyecto de ley que constaba de trece artículos, dividido en tres capítulos (Capítulo I Zona Franca; Capítulo II Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER; Capítulo III Vigencias y Derogatorias).
En la introducción de la Exposición de motivos respectiva se señaló lo siguiente:
“El proyecto de ley que se presenta a consideración del honorable Congreso de la República, dota al país de instrumentos de promoción empresarial que cumplen con dos objetivos fundamentales: De un lado, nos permite competir en la atracción de la inversión extranjera con los demás países de la región que han desarrollado eficaces Zonas FrancaEntre los países competidores de Colombia en el contexto internacional por la Inversión extranjera, es importante tener en cuenta que los países centroamericanos y del Caribe cuentan con autorización de la OMC para mantener la exención del impuesto de renta sobre exportaciones durante un mayor periodo que Colombia, por su grado relativo de desarrollo.
, mientras que desarrolla los compromisos internacionales adquiridos por Colombia ante la Organización Mundial del Comerci“En particular los relacionados con las subvenciones atadas al cumplimiento de metas de exportación, las cuales son catalogadas como prohibidas por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, tal como se explica en el capitulo “Compromisos en el Marco de la OMC” de esta exposición de motivos.” En dicho Capítulo se señala “COMPROMISOS EN EL MARCO DE LA OMC En este punto es importante realizar una consideración sobre la situación actual de Colombia frente a sus compromisos en la Organización Mundial del Comercio, OMC, relacionados con los instrumentos descritos. Mediante la Ley 170 de diciembre 15 de 1994, el honorable Congreso de la República aprobó el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, OMC, dentro de la cual, con el fin de lograr un comercio equitativo, los 144 países miembros acordaron desmontar gradualmente las subvenciones a las exportaciones de productos industriales. Colombia gozó de un periodo de gracia de ocho años a partir de la entrada en vigor del Tratado de la OMC, para el desmonte de estos subsidios, el cual expiró en 2003.Este plazo fue prorrogado por el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC, hasta diciembre 31 de 2006. Para dar cumplimiento a los compromisos adquiridos ante la Organización Mundial del Comercio, OMC, Colombia, a través del honorable Congreso de la República, desmontó a partir del 31 de diciembre del año 2006, mediante el artículo 69 de la Ley 863 de 2003, las exenciones de los impuestos de renta y complementarios y de remesas establecidas en los artículos 15 de la Ley 109 de 1985 y 213 y 322, literal m) del Estatuto Tributario, a favor de los Usuarios Industriales de Bienes de las Zonas Francas. Dicho desmonte cobijó las exenciones equivalentes, establecidas por el numeral 1º del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001, a favor de los proyectos industriales admitidos a las Zonas Especiales Económicas de Exportación. Teniendo en cuenta estas restricciones de la institucionalidad internacional del Comercio Exterior de Colombia, el Gobierno Nacional propone mediante este proyecto de ley, redefinir la finalidad de las Zonas Francas y de las Zonas Especiales Económicas de Exportación, de manera que no se ponga al país en situación de incumplimiento frente a sus socios comerciales internacionales, pero asegurando que se pueda contar con estos instrumentos para la creación de empleo, la captación de nuevas inversiones de capital y la promoción de la competitividad de las regiones donde se establezcan, con base en un tratamiento tributario especial en materia de impuestos sobre la renta y valor agregado”.
.
De manera fundamental, este proyecto de ley procura que las Zonas Francas y las redefinidas Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional constituyan polos de desarrollo, con base en el establecimiento de procesos industriales o comerciales altamente productivos y competitivos, dentro de unas condiciones avanzadas de tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales.
Con estas razones, el proyecto de ley que se pone a consideración del honorable Congreso de la República desarrolla dos instrumentos, cada uno en dos capítulos diferentes. Esta exposición de motivos se ocupará de cada uno de ellos de manera separada. En primer lugar, las Zonas Francas y seguidamente las Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER.”
Luego de una extensa exposición sobre las características y reformas necesarias a la regulación sobre Zonas Francas y la propuesta sobre Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER. Dicha exposición concluye con las siguientes afirmaciones
“CONCLUSION
Con este proyecto de ley, compatible con las normas internacionales, Colombia responde a la necesidad de efectuar ajustes a la legislación existente para canalizar hacia nuestro territorio beneficios similares a los obtenidos en Centro América y el Caribe, a través de las Zonas Francas y las Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER, y alcanzar mayores niveles de competitividad, disminución en la tasa de desempleo y aumento del PIB. Además, nuestro país queda con uno de los estatutos de Zonas Francas más modernos del hemisferio, con grandes posibilidades de impacto en la generación de empleo en los próximos años, a través de la atracción de nueva inversión y consolidación de la existente”.
3.4.2 Según consta en la Gaceta del Congreso Nº 840 del 29 de noviembre de 2005 la Ponencia para primer debate al proyecto de ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado “por la cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la inversión” fue presentada a consideración de las Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara en virtud del mensaje de urgencia presentado por el Gobierno.
Para efectos del análisis que corresponde hacer en el presente proceso resulta pertinente transcribir los siguientes apartes de la misma que resultan relevantes:
“Doctor
CESAR NEGRET MOSQUERA
Presidente Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara.
Actuando en calidad de ponentes y dentro de los términos legales, nos permitimos rendir ponencia y texto propuesto para primer debate al Proyecto de ley número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, por la cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la inversión, bajo los siguientes parámetros:
El proyecto de ley contempla tres aspectos fundamentales: Reestructuración de las Zonas Francas, Eliminación del Impuesto de Remesas y posibilidad de solicitar el IVA de los activos fijos como descontable.
A) MODIFICACIONES AL REGIMEN DE ZONAS FRANCAS
(…)
B ELIMINACION DEL IMPUESTO DE REMESAS
(…)
C. POSIBILIDAD DE SOLICITAR EL IVA DE LOS ACTIVOS FIJOS COMO DESCONTABLE
(…)
D. AJUSTES NECESARIOS EN EL PROYECTO DE LEY
Es importante que tanto el sector público como privado colombiano mejoren el ambiente de negocios para los inversionistas locales y extranjeros. Es importante tener en cuenta que el instrumento de las zonas francas debe ser parte de un paquete amplio de políticas dirigidas a mejorar la competitividad internacional de Colombia.
Para profundizar la competitividad de las zonas francas, debe ser prioridad del gobierno adoptar una visión de cluster en los desarrollos inmediatos del régimen franco. Lo anterior implica generar los incentivos necesarios para que las empresas que se localicen allí, estén relacionadas entre sí y se produzcan los reconocidos beneficios de la aglomeración. Esto induciría a la especialización de las zonas francas, sus operadores, y a las facilidades que éstos ofrecerían; apuntando a aprovechar los seis millones de metros cuadrados aún disponibles para la instalación de nuevas empresas.
La política de atracción y generación de inversión en las zonas francas, debe estar orientada a propiciar el establecimiento de compañías nacionales y extranjeras de alto valor agregado, que aporten al país el conocimiento y el acceso a nuevas tecnologías. Para ello, el país debe ofrecer las condiciones de eficiencia y productividad que requieren los inversionistas, para ser competitivos internacionalmente. Por lo tanto:
1. Es importante mantener las reglas de juego y preservar la “estabilidad jurídica” a los usuarios industriales de servicios y operadores de zona franca ya que la normativa internacional no exige cambios en esta materia. En contrario, se genera un desequilibrio a quienes tienen un potencial alto de incremento de exportaciones como es el sector de servicios y por otra a quienes constituyen el motor de la inversión privada para la oferta de parques de zona franca altamente competitivos.
2. Incorporar en la definición de Zona Franca claramente, la “ficción de extraterritorialidad” de las zonas francas, al determinar que los bienes que allí ingresen serán objeto de un tratamiento especial en materia aduanera y de comercio exterior en particular que las mercancías no son objeto del cobro de impuestos a las importaciones ni a las exportaciones.