HACIENDA PUBLICA-Desarrollo histórico

 

HACIENDA PUBLICA-Funciones y propósitos en el proceso de desarrollo económico y social

 

HACIENDA PUBLICA-Ecuación ahorro inversión/SISTEMA TRIBUTARIO-Estimulación del ahorro para fortalecimiento de la inversión

 

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Beneficios tributarios frente al ahorro/HACIENDA PUBLICA-Beneficios tributarios frente al ahorro/ESTADO EN MATERIA DE HACIENDA PUBLICA-Intervención para la protección de la vivienda digna

 

 

EXENCION TRIBUTARIA-Expresión de la competencia impositiva y expresión de la Hacienda

 

EXENCION TRIBUTARIA-Características

 

 

EXENCION TRIBUTARIA-Se predica de la persona únicamente respecto de tributo específico/EXENCION TRIBUTARIA-No transferible/EXENCION TRIBUTARIA-Es una sola

 

 

 

 

 

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO Y DERECHO A LA IGUALDAD-Parentesco íntimo

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO Y PRINCIPIO DE GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Compaginación

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO-Relación con igualdad y generalidad/DERECHO TRIBUTARIO-Repudio de la indeterminación/EXENCION TRIBUTARIA-Determinación/EXENCION TRIBUTARIA-Mecanismo de distinción o privilegio/EXENCION TRIBUTARIA-Instauración de la igualdad material o restablecimiento/PRINCIPIO DE EQUIDAD EN EXENCION TRIBUTARIA

 

 

GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Exención a retiros de cuentas de ahorro para financiación de vivienda

 

GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Hecho generador

 

GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Base gravable

 

EXENCION TRIBUTARIA-No invocación por establecimientos de crédito

 

GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Exención a personas titulares de cuentas de ahorro para financiamiento de vivienda/EXENCION TRIBUTARIA-Referencia exclusiva al hecho económico

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO-No vulneración por incorporación de todas las personas

 

 

 

 

 

EXENCION TRIBUTARIA-Estímulo del ahorro con fines de vivienda

 

EXENCION TRIBUTARIA-Ejercicio de actividad financiera con recursos del público

 

 

 

Referencia: expediente D-3493

      

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal como fue adicionado por el artículo 1 parcial de la ley 633 de 2000.

 

Demandante: Santiago Salah

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil uno (2001).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

Mediante auto de fecha treinta (30) de enero de dos mil uno (2001), el Magistrado sustanciador admitió la demanda presentada contra el artículo 879 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 1 parcial de la ley 633 de 2000.

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir la demanda en referencia.

 

 

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.275 del 29 de diciembre de 2000:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El demandante considera que la norma acusada vulnera los artículos 13, 95-1, 95-9, 333, 335 y 363 de la Constitución Política. Como fundamento de la demanda, expone las siguientes argumentaciones:

 

- Primer cargo: vulneración del artículo 13 de la Constitución.

 

La norma acusada vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, al establecer una exención tributaria que favorece a unos pocos que se benefician injustificadamente con esa medida, como son las corporaciones de ahorro y vivienda. La norma conduce a que sectores económicos, como el bancario, asuman las cargas tributarias en la mayoría de sus operaciones financieras y se perjudiquen cuando un gran número de ahorradores retire sus recursos y decidan depositarlos en otras entidades financieras como las mencionadas corporaciones, con el fin de evadir el impuesto y no contribuir con los planes específicos de financiación de vivienda.

 

Los sujetos pasivos del gravamen realizan las mismas actividades y se encuentran frente a un mismo hecho, cual es la operación financiera de retiro de fondos pertenecientes a cuentas de ahorro. El tratamiento desigual consiste en un favorecimiento tributario que excluye de manera expresa a las personas que realicen operaciones financieras de retiro no destinadas a la vivienda, cuando entidades del sector financiero como bancos y corporaciones realizan la misma clase de transacciones, sin que necesariamente los primeros deban orientar sus inversiones a la financiación de vivienda.

 

De otra parte, se viola la Carta Política con las campañas publicitarias realizadas por las corporaciones de ahorro y vivienda, a través de las cuales se busca captar los recursos del público aprovechando un beneficio fiscal, en desmedro de otras entidades financieras.

 

Señala en su escrito que una exención tributaria realizada por el legislador no debe ser contraria a la Constitución, a los derechos fundamentales, a los principios del Estado y la tributación, y debe fundarse en razones válidas y objetivas que la justifiquen. Sustenta el anterior planteamiento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para lo cual transcribe un fragmento de la sentencia C-188 de 1998.

 

La norma acusada no contiene una exención tributaria justificada y limitada en sus alcances, con la cual se hagan efectivos los fines del Estado social de derecho, donde debe primar el principio de solidaridad. Por el contrario, la norma contiene una discriminación de unos sujetos del sector financiero para favorecer a otros que realizan la misma actividad. Se desconoce además la equidad y el equilibrio que debe regir entre las entidades financieras, siendo aquélla no sólo un derecho constitucional sino un principio fundamental de la tributación.

 

El legislador debe estar obligado a extender la exención tributaria a todas las entidades del sector financiero, teniendo en cuenta otras actividades de inversión, dentro de las políticas democráticas de la prestación de servicios públicos financieros, y considerando que con la medida tributaria es posible mejorar la calidad de dichos servicios y ampliar su cobertura. Esta finalidad social otorga plena justificación a la diferencia en el trato respecto de las entidades financieras que, no obstante tienen el mismo objeto, captan los recursos de ahorradores del sector bancario bajo el pretexto de que constituye la finalidad de la norma demandada.

 

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es contrario a la Constitución utilizar las exenciones para el beneficio propio y prohijar el incumplimiento de las obligaciones tributarias, en desmedro de los intereses de los sectores que resultan discriminados con las medidas favorables que otorga la ley. Además, una disposición normativa puede contemplar un tratamiento diferente sólo si se encuentra justificado de manera razonable, de acuerdo con la finalidad perseguida por la norma, cosa que no ocurre en el caso concreto.

 

La norma demandada discrimina a los sujetos que integran el sector bancario, quienes no resultan favorecidos por la exención tributaria y los pone en circunstancias de debilidad manifiesta cuando los ahorradores retiran su dinero y lo invierten en otras entidades que aprovechan el beneficio fiscal para captar mayores recursos. Además, la finalidad de la norma no coincide con el principio de equidad en la tributación. Tampoco el trato diferencial es proporcional a las circunstancias de hecho y a la finalidad normativa. De esta manera, al analizar la razonabilidad de dicho tratamiento, se tiene que el legislador no debió crear diferenciaciones para lograr un fin del Estado que es inoperante y desviado en la práctica.

 

No se vulnera la equidad cuando el Estado impone gravámenes o exenciones de manera diversa a un sector concreto de la economía, sin embargo, es viable la inconstitucionalidad manifiesta cuando de manera directa la norma que consagra la exención vulnera los derechos fundamentales o viola claros mandatos constitucionales, como lo recalcó la Corte en la sentencia C-265/94.

 

Las desigualdades fiscales que establezca el legislador deben propugnar por el equilibrio social, corrigiendo las diferencias existentes en el sistema socio económico, mas no incentivarlas, como ocurre con la norma impugnada. 

 

- Segundo cargo: vulneración del artículo 95, numeral 1 de la Carta Política.

 

El actor considera que la disposición acusada vulnera el artículo 95, numeral 1 de la Carta, por cuanto los destinatarios del beneficio tributario abusan del derecho otorgado por la norma acusada. Cuando se desestimula la capacidad de ahorro y el acceso de los particulares a las entidades bancarias con el fin de que éstos realicen sus operaciones de retiro de fondos en otras instituciones que financian vivienda y además se realizan campañas publicitarias buscando ese fin, se vulnera el deber consagrado en la mencionada norma constitucional.

 

La norma acusada no establece condiciones dirigidas a evitar los abusos que puedan presentarse con la exención del impuesto, ni instaura mecanismos para contrarrestar la debilidad manifiesta del sector bancario frente a otras entidades financieras. En este caso, la obligación tributaria establecida como límite a la autonomía privada no cumple los fines del Estado social de derecho y la norma acusada no prevé las situaciones en virtud de las cuales un beneficio de carácter tributario puede utilizarse de manera arbitraria o abusiva. En conclusión, la exención tributaria contenida en la norma es en sí misma contraria al deber de no abuso de los derechos, pues no precisa las condiciones jurídicas en las cuales debe operar el beneficio ni los límites mínimos que deben respetar los sujetos de la obligación tributaria legalmente establecida.    

 

- Tercer cargo: vulneración del artículo 95, numeral 9 de la Constitución.

 

La norma acusada viola el artículo 95, numeral 9 de la Carta Política, al configurar una situación inequitativa para los miembros del sector bancario que no sean partícipes de la financiación de vivienda, generando así que las inversiones del Estado no se realicen dentro de los conceptos de equidad y justicia. El sacrificio de los intereses particulares es permisible siempre y cuando sea en beneficio del interés general, pero en el presente caso este postulado no se cumple, ya que unos pocos se benefician de las exenciones tributarias, quienes en realidad no desean contribuir con el logro de los fines del Estado.

 

La norma fomenta la evasión fiscal cuando implícitamente promueve y facilita al contribuyente la posibilidad de trasladar sus recursos a una sola cuenta de una sola entidad para destinarlos a la vivienda. Cuando ocurre dicho traslado de recursos se presenta la inequidad frente a los bancos, quienes en última instancia deben asumir la carga tributaria. Así pues, ni los particulares al acogerse al beneficio fiscal ni las entidades que financian vivienda, contribuyen a financiar los gastos e inversiones del Estado dentro de un ámbito justo y equitativo.

 

Según los principios que conforman la equidad tributaria, debe otorgarse el mismo tratamiento y gravar de igual manera a quienes dispongan de un mayor bienestar económico, y no prohijar a través de una exención  tributaria la evasión fiscal y el desmedro de la actividad del ahorro. De otra parte, los impuestos deben aplicarse según los beneficios o utilidades obtenidas para que sujetos pasivos como son los particulares cumplan con el deber impuesto por el artículo 95-9 de la Carta.

 

- Cuarto cargo: vulneración del artículo 333 de la Carta Política. 

 

El precepto demandado vulnera el artículo 333 superior, el cual consagra la libre iniciativa privada y la actividad económica dentro de los límites del bien común. Según el actor, el bien común resulta violado cuando la discriminación surge como consecuencia de una exención tributaria que no cumple con los fines del Estado ni respeta la integridad de la Constitución y los derechos fundamentales, recordando al efecto que la libertad económica y la libre iniciativa no son absolutos. Como lo afirma la Corte, toda exención tributaria debe ser delimitada en sus alcances y uno de sus límites es el bien común, es decir, sin abusar de los derechos propios ni vulnerar los derechos de los demás.

 

- Quinto cargo: vulneración del artículo 335 superior.

 

La norma acusada vulnera el artículo 335 de la Carta Política, ya que “no establece la forma de intervención del Gobierno en la materia sino que, de manera vaga e imprecisa no delimita los aspectos que deben ser objeto de reglamentación. Esta amplia regulación legal, al no contener una delimitación en sus alcances, deja amplia la competencia del Gobierno para reglamentar la materia, sin que se pongan en práctica soluciones jurídicas o medidas tendientes a restablecer el equilibrio que se ha roto por la discriminación de un sector económico como el bancario (...)”.

 

La norma tampoco establece la tasación del monto de los retiros destinados a vivienda para que opere la exención tributaria. Las operaciones de retiro no siempre son de igual valor y se concede el beneficio tributario sin tener en cuenta una mesura en la transacción financiera.

 

Aquellos que poseen mayores recursos en una cuenta bancaria que ha sido elegida para que opere el referido beneficio, son los primeros que resultan exentos de la obligación tributaria. En este sentido, la norma desestimula el ahorro, provoca el flujo de capitales hacia otros sectores productivos y evita que las grandes transacciones financieras sean igualmente gravadas, como sucede en otras formas de inversión en la que son partícipes los bancos.

 

- Sexto cargo: vulneración del artículo 363 de la Carta Política.

 

La disposición impugnada vulnera el artículo 363 de la Constitución, pues si bien el legislador puede señalar los requisitos para cumplir con el deber de tributar, dicha potestad, al igual que aquella de conceder exenciones tributarias, debe tener límites y adecuarse a la Constitución y a los principios que gobiernan el sistema tributario. Una disposición tributaria debe señalar circunstancias de aplicación justa y equitativa, sin discriminar ciertos grupos sociales mediante fórmulas que resultan contrarias a la Carta o a los principios rectores de la tributación.

 

Con relación al principio de progresividad en materia tributaria, la norma acusada no permite que aquellos que posean mayores ingresos sean gravados según su capacidad de pago y contribuyan a financiar los sectores más débiles de la economía. El deber de “contribuir al mantenimiento de las cargas públicas, cada uno en proporción a su capacidad”, propuesto por Adam Smith, no se cumple cuando se fomenta la evasión ni cuando los supuestos de hecho de la norma demandada no originan circunstancias de aplicación justa y equitativa para todos los sujetos de la obligación tributaria.

 

 

 

En ejercicio del derecho que le confiere el artículo 242, numeral 1° de la Carta Política, el ciudadano Sixto Acuña Acevedo intervino en este proceso para coadyuvar la demanda. Solicita se declare la inexequibilidad de las expresiones “de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda”, contenida en el inciso primero de la norma acusada, y “de ahorro”, contenida en el inciso segundo de la misma.

Luego de hacer una exposición acerca de los elementos del derecho a la igualdad y de las dos clases de test de igualdad -el europeo y el norteamericano- señala que la jurisprudencia constitucional colombiana comenzó aplicando progresivamente el primero pero posteriormente ha dado muestras de aplicar el segundo. En el caso concreto, tratándose de una materia económica, es necesario hacer un test suave o débil.

 

Afirma que la finalidad de la norma acusada es inconstitucional pues, si bien aparentemente busca conferir un estímulo a los ahorradores para que financien sus viviendas, en realidad la disposición guarda las siguientes tres finalidades, todas ellas contrarias a la Carta: i) castigar a las personas que tienen una cuenta corriente, lo cual carece justificación alguna; ii) castigar al ahorrador que no usa los recursos para financiar vivienda, haciendo prevalecer el derecho a la vivienda sobre el derecho a la educación, a la salud, entre otros, al no estar cobijados por dicha exención los gastos en que incurra un usuario en dichos aspectos; iii) castigar a los bancos.

 

En gracia de discusión, si la norma tuviese una finalidad ajustada a la Constitución, de todas formas sería inútil pues la exención al Gravamen a los Movimientos Financieros no estimula el ahorro para que los usuarios del crédito de vivienda puedan adquirir una, sino que apremia el retiro de los ahorros, que es forzoso y que, aún sin exención, habría que hacerlo de todos modos para pagar las deudas de vivienda. Es decir, el estímulo fiscal es inelástico a su demanda.

 

 

El ciudadano José Miguel Calderón López intervino en el presente proceso para impugnar la demanda, con fundamento en las siguientes razones:

 

Como primera medida, las corporaciones de ahorro y vivienda a las que alude el actor dejaron de existir de conformidad con el artículo 5° de la ley 546 de 1999, que dispone sobre su conversión en bancos comerciales. De esta manera, la demanda incurre en la contradicción de argumentar que una norma aplicable a los bancos comerciales, que antaño se conocían como corporaciones de ahorro y vivienda, discrimina a los mismos bancos comerciales, desestimándose entonces los cargos atinentes a la violación del principio de igualdad, inequidad en el tributo y afectación ilegítima de la libre competencia.

 

El segundo cargo de la demanda supone que quien emplea los recursos de las cuentas exentas de que trata el artículo 879 del Estatuto Tributario para financiar vivienda, es el cuentahabiente y no el establecimiento de crédito, suposición errónea pues deja de lado la naturaleza de la actividad de intermediación financiera, en la cual el establecimiento bancario capta recursos del público a través de contratos diversos, entre los cuales se encuentran el depósito en cuenta corriente y el contrato de cuentas de ahorro, y los coloca entre los sujetos que demandan recursos a través de contratos de mutuo y otros negocios jurídicos que utilizan operaciones activas de crédito. Por lo anterior, el sujeto obligado por el GMF es el cuentahabiente de ahorros y, por lo mismo, éste es el beneficiario de la exención. De otro lado, en ninguna parte de la ley 633 de 2000 se establece para los depositantes la condición de destinar los recursos a la financiación de vivienda, ya que ésta es una obligación a cargo de los establecimientos bancarios, que reciben los depósitos en desarrollo de su objeto social.

 

La vigilancia del cumplimiento de las obligaciones legales de los establecimientos bancarios se halla dispuesta en las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que establecen las facultades de la Superintendencia Bancaria, por lo que es muy remota la posibilidad de desviar los recursos obtenidos mediante las cuentas de ahorro para destinos distintos a la financiación de vivienda y, de acontecer así, no obedecería a un abuso del ahorrador contribuyente del GMF sino a una contravención o infracción del intermediario financiero y a falla en el servicio en que incurriría la referida Superintendencia.

 

La exención atiende al mandato de los artículos 13 y 51 de la Carta, ya que la primera condición para alcanzar la democratización del crédito consiste en una adecuada oferta del mismo, sin la cual la aspiración a la vivienda digna carecería de soporte eficaz para su realización, lo cual es el objetivo de la referida exención.

 

A la luz de la jurisprudencia colombiana, los dos criterios más aceptados de diferenciación en la formulación de las normas, que no tipifican una modalidad de discriminación y, por lo tanto, no violan el derecho a la igualdad, son: i) la justificación objetiva y razonable de la diferenciación y ii) la proporcionalidad de los medios incorporados en las normas y sus fines. Luego de hacer un análisis sobre estos elementos, concluye que la Constitución no consagra un igualitarismo jurídico, milimétrico o matemático, sino la igualdad material. Es posible admitir el trato diferencial de las normas, advirtiendo que se viola el derecho a la igualdad cuando ese trato diferencial es arbitrario por carecer de justificación la relación entre la finalidad de la ley y los efectos de la medida, o la misma deviene en discriminatoria por ser desproporcionada o no proporcional.

 

La exención se basa en un hecho objetivo y no establece preferencias subjetivas. De conformidad con los artículos 871 y 879 de la ley 633/00, el tributo se aplica sobre todos los retiros que se realicen de cuentas de ahorros, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad receptora del depósito. Además, tanto el gravamen como la excepción se basan en condiciones objetivas que afectan por igual a todos los establecimientos de índole bancaria o no bancaria que se coloquen bajo la hipótesis fáctica allí contemplada. Así, tanto en lo favorable como en lo desfavorable, la norma cuestionada se basa en una operación, indistintamente de quién la realice.

 

Por lo anterior, la exención consagrada en la norma acusada ofrece una justificación objetiva y razonable, pues el financiamiento de vivienda exige contar con un sistema privilegiado de captación de recursos, esto es, amplio y de condiciones favorables, para poder viabilizar el crédito y en consecuencia hacer posible el derecho a una vivienda digna. Para sustentar lo anterior, el interviniente hace un análisis de la forma como el interés en el crédito de vivienda está intervenido, de cómo las demás clases de crédito no tiene esos condicionamientos, y de la regulación respecto de los créditos para vivienda de interés social. Así pues, al crédito para vivienda corresponde la carga de ser el más barato del mercado para los deudores y el que mejores condiciones ofrece en todos los escenarios frente a las demás clases de crédito, en desarrollo de los derechos constitucionales a la vivienda digna y el principio de igualdad material.

 

La intervención del lado activo del balance a los intermediarios financieros que prestan para vivienda, exige como corolario indispensable la intervención del lado pasivo, en condiciones tales que se preserve el equilibrio financiero del sistema. De no ser así, el sistema de financiación de vivienda se vería condenado a desaparecer, conculcándose el derecho a la vivienda digna. Por esta razón, merece un tratamiento distinto al de los demás créditos, en respeto del principio de igualdad, como lo consideró la Corte en la sentencia C-955 de 2000.  

 

Desde el punto de vista de la razonabilidad del trato diferencial establecido por la norma, el interviniente considera que la exención tributaria allí prevista es una medida indispensable y conveniente, mas no suficiente, para dar cabal cumplimiento al imperativo constitucional de un sistema de financiación de vivienda adecuado, puesto que los establecimientos bancarios que quieran desarrollar tal actividad, por disposición de la ley 546/99, deberían basar sus captaciones en recursos de largo plazo en el mercado de capitales, con énfasis en las titularizaciones. Sin embargo, ni tales recursos ni tal mercado existen en Colombia y el sistema debe captar en el corto plazo a las tasas más caras del mercado y en condiciones de competencia con otros establecimientos financieros, a través de CDTs o cuentas de ahorro a la vista, para colocar en el largo plazo a la tasa más baja del mercado.

 

En este sentido, si le cabe un reproche constitucional a la norma acusada es por omisión, por la insuficiencia de las medidas adoptadas por el legislador en relación con el pasivo de los establecimientos que financian vivienda, que mantiene colapsado el sistema y paralizado dicho crédito.

 

Respecto del segundo cargo, añade que el artículo 4 del decreto 405 de 2001 consagra la obligación para los establecimientos que financian vivienda de enviar un reporte mensual a la Superintendencia Bancaria, mediante el cual deben demostrar que tienen un saldo de cartera que se destinó a la financiación de vivienda, por un monto no menor al saldo de las cuentas de ahorro que gozan del beneficio. En conclusión, el cuentahabiente no puede abusar del derecho, por cuanto no es él quien está obligado a emplear los recursos en la financiación de vivienda, como tampoco el establecimiento prestamista, por cuanto está sujeto a la vigilancia del Gobierno.

 

En relación con el tercer cargo, agrega que “mal puede reclamarse contra un beneficio tributario fundamentado en el servicio prestado por un particular a la eficacia de un derecho constitucional, sobre la base de reclamar identidad de tratamiento para quienes, pudiendo prestar también su concurso a la eficacia del derecho a la vivienda digna, se abstienen de hacerlo. Esto es tanto como reclamar igualdad de trato para situaciones distintas, en desmedro de quien se aviene a prestar su concurso al derecho a la vivienda digna.”

 

El quinto cargo, el cual es el único que no descansa sobre la violación al principio de igualdad, también es improcedente, ya que la ley 633/00 no es una ley de intervención en la actividad financiera y la mera circunstancia de regular aspectos tributarios relacionados con los movimientos financieros no le da tal carácter. Dicha ley no se ocupa de las condiciones de realización de la actividad financiera, ni del contenido de los contratos de cuenta corriente ni de mutuo a través de los cuales se produce la financiación de vivienda en todas sus formas. Tampoco se refiere a la actividad financiera generadora del hecho gravable y, por lo tanto, no es una ley marco y no le son aplicables las exigencias constitucionales atinentes a dichas leyes. Sustenta este argumento en la sentencia C-955/00.  

 

 

La ciudadana Diana Patricia Bernal Pinzón intervino en este proceso para coadyuvar la demanda, para lo cual solicita la inexequibilidad de la norma acusada, a excepción de las expresiones “Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda”, y “El gobierno expedirá la reglamentación correspondiente”.

 

Salvo las mencionadas frases, la norma vulnera el artículo 13 de la Constitución, el cual permite la adopción de distinciones de acuerdo con las circunstancias, pero haciendo especial énfasis en la finalidad del trato diferenciado que se impone y en la relación de correspondencia entre la finalidad y la medida adoptada.

 

Luego de enunciar los elementos esgrimidos por la jurisprudencia que debe contener un test de igualdad o razonabilidad, la interviniente señala que la finalidad de la exención tributaria bajo examen es “incentivar el ahorro e impulsar la industria de la construcción”. Sin embargo, en la norma demandada se encuentran tres reglas que implican trato diferencial para los ahorradores de las entidades financieras cuyos recursos se emplean para tal fin:

 

El primer trato diferencial es el siguiente: La exención no podrá exceder en el año fiscal del cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo mensual vigente y se aplicará proporcionalmente en forma no acumulativa sobre los retiros mensuales efectuados por el titular de la cuenta.

 

Se crea con esta condición una discriminación al establecer un tope en la exención, del cual surgen dos tipos de ahorro, unos sujetos a la exención y otros no. En segundo lugar, no tiene sentido otorgar la exención únicamente a ahorradores que registren movimientos financieros dentro de determinados montos, por demás reducidos, porque con esa actuación se estarían contraviniendo los objetivos de la norma, al limitar sus efectos y los recursos disponibles para tal efecto. Por último, no es proporcional dicha frase con el objetivo de la norma, que es abierto, pues tiene como efecto limitarlo.

 

El segundo trato diferencial es el siguiente: La exención se aplicará exclusivamente frente a cuentas de ahorros que pertenezcan a un único titular, por lo que es clara la diferencia en el trato.

 

No se explica, dados los objetivos de la norma, la limitación respecto del deber de solidaridad contenida en esa condición, además de que atenta contra la finalidad de procurar recursos para la industria de la construcción y la vivienda. Tampoco existe proporcionalidad entre el fin buscado y la regla dictada, ya que en vez de fomentar el ahorro, se premian los esfuerzos individuales y se castigan los colectivos, creando incentivos para buscar acceder a los beneficios de la norma por medio de terceras personas. 

 

El tercer trato diferencial consiste en que la exención se aplicará frente a una única cuenta de ahorros por persona, puesto que castiga a quienes abren varias cuentas de ahorros frente a las que sólo mantienen una de ellas. Dicha restricción es contraria a la finalidad de la norma, pues se parte erróneamente del supuesto de que solamente una cuenta de ahorro por persona tiene la capacidad de contribuir al financiamiento de la construcción y la vivienda, sin tener presente que cualquiera sea la cuenta en que halle depositado un ahorro, siempre podrá ser empleado como fuente de fondos para los créditos de construcción y vivienda. Por último, tal restricción castiga una conducta legítima de los ahorradores, cual es distribuir su ahorro en varias cuentas, y reduce los recursos disponibles para prestar a la construcción y la vivienda.  

 

 

El ciudadano Paul Cahn-Speyer Wells, en su calidad de presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino en este proceso para solicitar la exequibilidad de la disposición acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

Los cargos del demandante se fundan en meras hipótesis no contenidas en la norma, por ejemplo, que las corporaciones de ahorro y vivienda han demostrado con sus campañas publicitarias que su verdadero interés es captar los recursos de nuevos clientes en virtud del abuso del derecho a la exención tributaria. Estas aseveraciones no pueden servir como parámetros de inconstitucionalidad.

 

Cuando la finalidad de la norma es legítima, al amparo del mandato constitucional que impone al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho fundamental a la vivienda digna, no es razonable concluir que el trato desigual no es coherente con la finalidad propuesta.

 

Si para retirar se requiere depositar, es natural entender que lo que persigue la norma es ampliar la captación de recursos para la financiación de vivienda, mediante su canalización hacia cuentas de ahorro que los establecimientos de crédito están obligados a manejar con este propósito exclusivo, para lo cual le da beneficios a los ahorradores que no necesariamente van a ser los adquirientes de vivienda. La exposición de motivos se refiere a una especie de cuentas de ahorro como son las programadas, al paso que el texto final del artículo no incurre en esa destinación, lo cual refuerza el argumento de que lo que se persigue es el fomento del ahorro para dotar de recursos a las entidades financieras con la finalidad exclusiva de financiar vivienda, no necesariamente para los depositantes. En estas condiciones, el destino de los retiros es totalmente irrelevante.

 

La norma demandada no transgrede el principio de igualdad porque su objetivo principal es hacer efectivo un mandato constitucional (art. 51). En palabras de la Corte, “No debe además olvidarse que la condición intervencionista del Estado social de derecho, a través del cual se persiguen fines de fomento, impone la existencia de exenciones o estímulos a través de la política tributaria, que implican un trato desigual, justificado por la finalidad constitucional que persigue la norma.” (Sent. C-288/97)

 

El legislador tiene competencia para crear exenciones, sin que ello signifique tratamiento discriminatorio frente a los demás sectores de la economía excluidos del beneficio, si con ello se pretende incentivar algún sector de la economía o actividad que se encuentra deprimida o cuya expansión se requiere por razones de Estado.

 

La norma acusada responde a una decisión política del legislador, adoptada al tenor de los artículos 51, 334 y 338 de la Carta. Desviar la finalidad del legislador, como pretende el coadyuvante, haciendo el beneficio extensivo a todas las cuentas, significaría estar en presencia de otra norma y otras circunstancias que no fueron las previstas al dictar la medida de excepción.

 

Añade que cuando se consagra una exención, el titular de la misma deja de ser sujeto pasivo de la obligación que impone el hecho del cual se liberó. Cuando el legislador crea una exención no prohíja el incumplimiento de la obligación tributaria, pues de lo que se trata es de exonerar al sujeto pasivo de esa obligación. Quien cumple con la ley no incurre en evasión como tampoco quien acude al beneficio señalado dentro del marco de la norma.

 

De otra parte, la norma acusada no vulnera los artículos 95, inciso 9 y 363 de la Constitución, pues crear un beneficio que conduce al no pago del gravamen no significa violación alguna de dichos preceptos, porque si la finalidad de la norma es lograr su objetivo social a través de otra forma de contribución, el deber de solidaridad se cumple cuando se ejecuta la norma. Quien es titular de la exención está contribuyendo a las cargas del Estado a través de la realización del objetivo que la ley persigue.

 

Tampoco se vulnera el inciso 1 del artículo 95 superior, ya que no se abusa del derecho cuando se actúa por medios legítimos, esto es, dentro del marco de la ley. Pero si con la actuación se abusa del derecho conferido por la ley, lo procedente es demandar el acto abusivo o violador de los derechos ajenos y no la ley que consagró el derecho. La finalidad de la norma no es desestimular el ahorro, sino incentivar un sector del ahorro con destino a la financiación de vivienda.

 

De igual forma, la norma demandada se ajusta al artículo 333 de la Carta, pues no favorece a un determinado sector sin justificación alguna, sino que su fundamento social está implícito en el fin perseguido, cual es la financiación de vivienda, que tiende al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Además se trata de una exención que se aplica para todos aquellos sujetos pasivos del gravamen a los movimientos financieros titulares de cuentas de ahorro destinadas a la financiación de vivienda, dentro de los límites razonables que para todos hace exigibles la norma. Con la medida de excepción se están tratando de reducir las desigualdades de un sector mayoritario de la población en busca del interés general.

 

Es claro entonces, que si de la norma se descubre un límite a la libre inversión como resultado de establecer la exoneración, este límite está dado por el bien común y el interés general, imperantes dentro de un Estado social de derecho. La facultad de imposición del Estado precisamente se deriva, entre otros, de la necesidad de racionalización de la economía, que en todo caso debe buscar una distribución equitativa de las oportunidades y de los beneficios del desarrollo. Asimismo debe recordarse que la evasión tributaria no puede considerarse como un hecho sujeto a presunciones.

 

Por último, la disposición acusada no vulnera el artículo 335 de la Constitución, toda vez que no comporta una autorización para el ejercicio de la actividad financiera y demás actividades señaladas en el precepto superior. Se trata de una exención que recae sobre la disponibilidad de recursos de los establecimientos de crédito que manejen cuentas de ahorro para la financiación de vivienda. Por lo demás, no es un imperativo constitucional que la disposición demandada señale la forma como debe reglamentarse, en tanto se trata de una facultad del ejecutivo. 

 

La ciudadana Myriam Eliana Martínez Pineda, actuando como apoderada de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales, intervino en este proceso para solicitar la exequibilidad de la norma acusada, por las siguientes razones:

 

- En primer lugar, la norma acusada no vulnera el artículo 13 superior. La finalidad de la norma radica en incentivar el ahorro e impulsar la industria de la construcción, con lo cual se genera empleo en todos los sectores sociales del país y se permite la reactivación de la economía colombiana. Fundamenta su argumentación en jurisprudencia de esta Corte, en el sentido de que "no todos los asociados pueden ni deben tributar exactamente igual, sino que a la ley corresponde medir y distribuir las cargas" (Sent. C-295/00).

 

Además, la norma demandada no señala que las únicas cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda correspondan a las que existen en corporaciones de ahorro y vivienda. Lo que señala la norma es la operación que está exenta del gravamen, independientemente del establecimiento financiero en el cual exista la cuenta de ahorro. Por lo anterior, cualquier entidad del sector financiero puede destinar exclusivamente a la financiación de vivienda el valor de los recursos captados a través de las cuentas de ahorro. De conformidad con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cualquiera de esas entidades puede constituir créditos para la financiación de vivienda, siempre que se cumpla con los requisitos señalados en la ley.

 

De conformidad con el artículo 1 de la ley 633 de 2000 (artículo 879 del Estatuto Tributario), pueden ser varias las formas en que los establecimientos de crédito materializan la destinación de créditos para la financiación de vivienda, entre ellas la adquisición de vivienda nueva o usada, el mejoramiento de la vivienda, la construcción de vivienda individual  y la inversión en bonos hipotecarios y en títulos derivados de los procesos de titularización de cartera hipotecaria.

 

De otra parte, es impreciso señalar que los ahorradores del sector bancario retiran sus fondos y deciden orientar la inversión hacia las entidades favorecidas con el beneficio tributario, por cuanto, como se vio, todos los establecimientos de crédito pueden abrir líneas de crédito destinadas a la financiación de vivienda. El beneficiario de la exención es el ahorrador, como usuario del sistema financiero, y lo que hacen las entidades consiste en la destinación de los recursos captados a través de una cuenta de ahorro.

 

La norma es muy clara al ordenar que el sujeto pasivo del gravamen debe manifestar su interés en la obtención del beneficio de autorizar la destinación de su cuenta de ahorros para que sea objeto del mismo, siempre y cuando se cumpla con la destinación exclusiva. No es posible entonces, equiparar una exención establecida bajo el amparo de la autonomía del legislador, con un mecanismo de evasión tributaria.

 

Es inaceptable que utilizando el escudo de la constitucionalidad de una norma, exista una manipulación de la voluntad misma del legislador, sin respetar la autonomía de que es investido por mandato constitucional.

 

- El segundo cargo no prospera por cuanto la norma acusada sí precisa las condiciones jurídicas en las cuales debe operar el beneficio, así como los límites que deben respetar los sujetos de la obligación tributaria. El alcance de las exenciones en materia tributaria es eminentemente restrictivo, de tal manera que no puedan darse tratamientos analógicos y extensivos a situaciones que la ley no haya excluido del gravamen. Por lo anterior, la norma demandada no vulnera el inciso 1º del artículo 95 de la Constitución.

- Según la interviniente, el tercer cargo de la demanda corresponde a consideraciones del actor sobre la aplicación del precepto que se demanda y el desarrollo del mismo, asuntos que escapan de las funciones de la Corte Constitucional.

 

- Tampoco prosperan el cuarto y quinto cargo, pues no se vulneran los artículos 333 y 335 de la Carta, ya que los fines de la exención tributaria son precisamente instrumentos válidos para lograr el bien común que el Estado, como director de la economía, debe garantizar bajo los supuestos del Estado social de derecho y de la función social. Además, el actor confunde el señalamiento de un beneficio tributario en desarrollo de la autonomía del legislador, con la prescripción contenida en el artículo 335 superior. La materia en la que debe intervenir el Gobierno no es la exención, siendo una materia propia del Congreso, sino la actividad en sí (financiación de vivienda), la cual ya tiene una regulación en la ley 546 de 1999 y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Tampoco es cierto que la norma acusada se abstenga de delimitar los aspectos que deben ser objeto de reglamentación.

 

- Por último, la disposición demandada no vulnera el artículo 363 de la Constitución, por lo que no prospera el sexto cargo, toda vez que el Congreso puede introducir distinciones frente a unas determinadas situaciones, ya sea para producir efectos económicos o para alcanzar finalidades propias de la actividad estatal, tales como incentivar el ahorro y reactivar la industria de la construcción, todo esto en desarrollo de la potestad del legislador para indicar quiénes son los sujetos pasivos de los tributos y quiénes los contribuyentes favorecidos con la exención. Además se destaca que éstos últimos son todos los usuarios del sistema financiero que efectúen retiros de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda. Por eso, como la misma Corte lo ha afirmado, “no siempre que se contempla en la ley una exención tributaria se está elevando a norma una discriminación".

 

El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso para solicitar la exequibilidad de la norma acusada, para lo cual expuso las siguientes razones:

 

Por ser subjetivos, los argumentos del actor no se ajustan a lo que debe corresponder a un juicio abstracto de constitucionalidad. Además, si bien todos los tributos y tratamientos preferenciales son susceptibles de evasión y elusión y, en general, de fraude fiscal, ello no los hace inconstitucionales.

 

Estamos en presencia de un Estado redistribuidor, el cual debe, en cuanto a la política tributaria se refiere, auscultar las fórmulas que consulten, en mayor medida, la capacidad de pago de los contribuyentes así como las actividades que merecen un especial tratamiento, y tener en cuenta las necesidades específicas sin menoscabo de la agilidad y eficiencia en la tributación que adopte. En estas materias, su presencia no sólo es privilegiada sino necesaria.

Luego de hacer un extenso estudio respecto de la evolución del principio de la igualdad, señala que la pretensión inmersa en la demanda y la coadyuvancia es la de introducir dentro del ordenamiento constitucional el igualitarismo y desestimar, en consecuencia, el tratamiento desigual frente a circunstancias desiguales.

 

Por otro lado, a raíz de la crisis que enfrenta el sector financiero tomado en su conjunto y en particular, aquel dirigido a la financiación de vivienda a largo plazo, el Estado debe adoptar medidas tendentes a impulsar y reactivar ese sector. Más aún si se tiene en cuenta que la vivienda es el soporte y la concreción de la vida en condiciones dignas, no sólo un aditamento aleatorio o circunstancial a ella, como lo consagra la Carta Política.

 

La financiación de vivienda no corresponde a un sector marginal, por lo que el incentivo contenido en la norma acusada es consecuencia de la importancia que para el Estado tiene el sector, como se hizo explícito en el trámite del proyecto de ley que se convertiría en la ley 633/00. Citando la sentencia C-122/99, concluye que sí existe una razón valedera que da soporte a un tratamiento diferencial. Señala en su escrito una serie de normas tributarias y no tributarias que contienen tratamientos diferenciados, y la profusa jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto.

 

De otra parte, al tenor del artículo 2° del decreto 2067 de 1991, uno de los requisitos en la presentación de la demanda es que exista un nexo lógico entre la norma impugnada y el cargo que se esgrime. Es preciso que las razones que se invocan para solicitar la inexequibilidad de una norma surjan de su enunciado, sean propias del mismo y conduzcan a un debate de constitucionalidad. Por eso deben ser desechados los cargos fundados en motivos de conveniencia del impugnante, con los cuales se desvirtúa el control de constitucionalidad.

 

Agrega que si se aceptara la pretensión de eximir del gravamen toda operación de retiro, sin importar su objetivo, se estaría produciendo un nuevo texto legal que no guarda relación alguna con el aprobado por el Congreso de la República. 

 

Por último, señala que si no existe una vulneración al principio de igualdad, no pueden prosperar los argumentos con base en los cuales se considera que la disposición acusada atenta contra el deber de tributación, la libertad económica, la regulación financiera y el sistema tributario, siendo apéndices de dicho argumento principal. En efecto, si el deber de tributación de los ciudadanos se funda en los principios de justicia y equidad, nada impide que los recursos destinados a la financiación de vivienda, en un cierto monto, resulten exentos.

 

En relación con el cargo formulado frente al artículo 335 superior, el actor confunde la función regulatoria que realiza el Gobierno Nacional en desarrollo de la ley marco respectiva, con la facultad tributaria deferida al legislador. Lo uno no inhibe de lo otro. La exención está debidamente delimitada en sus alcances e implicaciones. Cosa diferente es la función reguladora en cabeza del Gobierno, tanto en materia sectorial como en su labor reglamentaria, la cual conserva.      

 

 

 

La facultada impositiva actúa como instrumento de política fiscal y macroeconómica, porque además de permitir la financiación de los gastos e inversiones del Estado, constituye un mecanismo de intervención de éste, con el que realiza sus fines.

 

A través de las exenciones el legislador excluye de la aplicación de uno o varios impuestos a determinados actos o personas, por lo que rompen el principio de igualdad, ya que se aplican de manera excepcional en favor de unos pocos. Así las cosas, para que las exenciones se entiendan ajustadas a la Constitución, deben tener una justificación razonable, proporcional y responder a un interés general o colectivo.

 

El poder contributivo del Estado puede ser utilizado como regulador del mercado de bienes y servicios, desgravando o eximiendo determinada actividad productiva para lograr variados propósitos, como estimular sectores deprimidos de la economía, entre otros.

 

Ahora bien, la Carta Política no prohíbe las exenciones tributarias, por el contrario, reconoce que el legislador es autónomo para consagrarlas (Art. 154, inciso 2), como una excepción justificada del principio de igualdad en materia impositiva, en cuanto estén destinadas a lograr finalidades razonables que no impliquen vulneración de derechos fundamentales.

 

El tratamiento tributario diferencial que comporta la exención contenida en la norma acusada, no es arbitrario ni discriminatorio, ya que tiene una justificación objetiva y razonable que es la de incentivar el ahorro y reactivar el sector de la construcción, habida cuenta de su declive por la recesión económica actual.

 

El Estado, como responsable de la dirección de la economía, está facultado para intervenir en la distribución y utilización de bienes, en este caso el ahorro, para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, al facilitar programas de vivienda que se desarrollarán con los recursos captados del público a través del ahorro, más aún si se tiene en cuenta que éste se incentiva con medidas tributarias como la que se cuestiona, sin que ello implique evasión fiscal, pues el legislador lo que ha previsto es una exoneración del pago del tributo, como contraprestación al favorecimiento de un sector económico.

 

Por lo anterior, la norma acusada no vulnera el artículo 13 superior, ya que la exención no obedece a razones arbitrarias y discriminatorias, sino por el contrario, con ella se propicia la canalización de los excedentes de capital que posteriormente se deberán destinar para reactivar un sector de la economía afectado por la recesión y que a su turno se invertirán en planes de construcción y adjudicación de vivienda en favor de grupos discriminados. Así que la medida controvertida protege el interés general, de una parte, el sector dedicado a la construcción de vivienda y de otra, a los desposeídos de ella, quienes tienen la posibilidad de adquirirla con créditos concedidos por el sector financiero.

 

Relevar de la obligación de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, no implica contravenir la Carta Política, toda vez que es competencia del legislador definir las exenciones tributarias y ésta cuenta, como se vio, con una justificación objetiva y razonable.       

 

 

 

 

 

 

 

Tal como lo registra la doctrina, al amparo del liberalismo económico la Hacienda Pública clásica prohijaba un talante gendarme que circunscribía su objeto a la atención de los gastos fundamentales del Estado, cuidándose de no interferir en mayor grado dentro del libre juego de la oferta y la demanda que protagonizaban los diferentes agentes económicos dentro del mercado.  De este modo, la Hacienda Pública clásica se proclamaba ante el mundo económico bajo el principio de la neutralidad, rindiéndole fiel tributo a las tesis consonantes de Adam Smith y Wilfredo Pareto.  Esta concepción de las finanzas públicas hizo crisis desde las primeras décadas del siglo XX, particularmente en razón de las dos guerras mundiales, de la revolución mexicana, de la revolución rusa, de la crisis mundial de 1929, de la segunda república española, e incluso, del New Deal de Franklin D. Roosevelt, allanándose así el camino para la entronización de las tesis intervencionistas.  De lo cual dio cuenta en Colombia la reforma constitucional de 1936 en la medida en que se declaró la propiedad como una función social que implica obligaciones, se modificó el régimen de expropiaciones, y ante todo, se reconoció el papel rector del Estado en la orientación y racionalización de la economía. 

 

Posteriormente, en términos de la reforma constitucional de 1968 se creó la figura de la “emergencia económica” y se adoptaron las doctrinas económicas de Keynes al estipular que a través de su intervención el Estado tendría como propósitos los de “dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular”.  (Art. 6 del acto legislativo número 1 de 1968).

 

En este orden de cosas la Hacienda Pública abandonó su pretendida neutralidad para afincar en adelante sus pasos intervencionistas dentro del circuito económico nacional, tal como la doctrina lo reconoce y esta Corporación lo prohíja“(...) las principales funciones de la Hacienda Pública en el proceso de desarrollo económico son las siguientes: 1º. Proveer al ahorro necesario para financiar el incremento del acervo de capital indispensable en todo proceso de desarrollo; 2º. contribuir a evitar los desequilibrios de origen interno o externo de la economía que, de presentarse, pueden comprometer seriamente el proceso de desarrollo; 3º. la Hacienda Pública ayuda también a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo que lo hagan más justo y equitativo”.Véase Walter Séller: “Política Fiscal para países subdesarrollados”, en Imposición Fiscal en los Países en Desarrollo. Richard Bird y Oliver Oldman (editores). Edit. Uteha, Méjico, 1968, pp. 8 y ss.