Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Hernán Barrero Bravo demandó los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”.

3. Presentado a consideración de la Sala proyecto de sentencia por el magistrado doctor Manuel José Cepeda Espinosa, quien había sido sorteado como ponente, luego de la discusión correspondiente y en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión de 11 de noviembre de 2003, se designó como nuevo ponente de la sentencia en este proceso al magistrado Alfredo Beltrán Sierra.

1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

En desarrollo de estas facultades, se autoriza al Presidente de la República para modificar el Ingreso Base de Cotización, la tasa de cotización, el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez, la edad para acceder a la pensión de vejez, el número de semanas de cotización, el régimen de transición, las condiciones y requisitos para acceder a las pensiones de invalidez y sobrevivencia, las personas que pueden acceder a la sustitución pensional y los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.

2. Expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema.

La edad para acceder a la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones, requisitos y monto de la pensión de acuerdo con lo señalado en el numeral 2 del artículo 33 y artículo 34 de esta ley, aplicables a estas personas, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.

Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1° de abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas, caso en el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:

Para quienes el 1° de abril de 1994 tenían 15 años de servicios prestados o semanas cotizadas y se hubieren trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad, el monto de la pensión vejez se calculará de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro individual con solidaridad.

Parágrafo 2°. Para los efectos de la presente ley se respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la pensión, pero no se les ha reconocido.

Parágrafo. Las empresas del sector privado, conforme a lo establecido en los Decretos - ley 1282 y 1283 de 1994, deben transferir el valor de su cálculo actuarial a las cajas, fondos, o entidades de seguridad social del sector privado, que administren el régimen de prima media con prestación definida, tendrán plazo para realizar dicha transferencia en pagos anuales de forma lineal hasta el año 2023. El valor a pagar en cada anualidad se calculará de tal forma que permita atender las mesadas pensionales corrientes para cada vigencia fiscal.

Parágrafo 2°. Para el cubrimiento de estas obligaciones los entes territoriales podrán utilizar hasta el 50% del saldo disponible en la cuenta del Fondo de Pensiones de las entidades territoriales creado por la ley 549 de 1999 aun cuando no esté constituida la reserva correspondiente al 100% del pasivo pensional. Conforme a las reglas que establezca el Gobierno, estos recursos podrán transferirse directamente a las entidades administradoras en nombre de los entes territoriales emisores con la previa autorización.

El demandante acusa la inconstitucionalidad los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003, que regulan los requisitos para obtener la pensión de invalidez, el otorgamiento de facultades extraordinarias para reformar los regímenes pensionales del Presidente, de trabajadores en actividades de alto riesgo, de las Fuerzas Militares, de la Policía y del DAS, la modificación al régimen de transición para acceder la pensión de vejez, el plazo para las empresas privadas para cumplir con la obligación de las empresas del sector privado de trasladar el cálculo actuarial, la reducción al 50% del pago de cuotas moderadoras para pensionados que devenguen mesadas pensionales de hasta 3 salarios mínimos legales mensuales y el límite máximo de 50% para el uso de los recursos del Fondo de Pensiones de las entidades territoriales, respectivamente. Para el demandante tales disposiciones fueron expedidas desconociendo el trámite constitucional para la adopción de leyes señalado en los artículos 157, 160 y 161 de la Carta. La inconstitucionalidad alegada la sustenta de la siguiente manera.

En primer lugar, según el actor, los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 no surtieron el primer debate en Comisiones. Luego de recordar el trámite seguido por el proyecto de ley que posteriormente se convirtió en la Ley 797 de 2003, transcribe la constancia dejada por el representante a la Cámara Carlos Arturo Piedrahita CárdenasGaceta del Congreso No.43 del 5 de febrero de 2003, pag 26. en la que señala “la forma irreglamentaria como se estaba aprobando la reforma pensional.” Posteriormente, compara los textos aprobados en las sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República y constata que los artículos demandados no fueron considerados ni votados en primer debate.

También transcribe la constancia dejada por el coordinador ponente de la Cámara de Representantes Manuel Enríquez Rosero, en relación con los artículos presentados por el gobierno en el proyecto de ley publicado en la Gaceta del Congreso No. 350 del 23 de agosto de 2002, según la cual “para la ponencia de segundo debate serían discutidos los siguientes artículos: 8, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37.” Para el demandante, esta constancia confunde “considerar un artículo”, con el concepto de “debate del mismo” en las comisiones o en las plenarias de las Cámaras, cuando en realidad estaba señalando que tales textos no habían sido objeto de debate o de aprobación en las sesiones conjuntas.

Concluye el actor que “los artículos demandados no cumplieron con su trámite a nivel de comisión constitucional, sino que fueron el fruto i.- de comisiones accidentales constituidas por la plenaria de la Cámara y del Senado, ii.- fueron aprobados únicamente en una de las plenarias y no en la otra, y finalmente, iii.- no fueron aprobados en ninguna de las dos plenarias, (...).”

En segundo lugar, indica el actor que ante las “discrepancias” que se presentaban entre los textos aprobados por las Comisiones conjuntas y por las Plenarias de las Cámaras, se debió haber dado aplicación al artículo 160 de la Carta, que indica que los asuntos nuevos o no aprobados o negados en las comisiones permanentes respectivas, pero aprobados por las Plenarias, obligan a que la Comisión respectiva reconsidere la novedad y decida si la aprueba o no. Según el demandante, como el ponente no consignó la totalidad de las propuestas consideradas por las comisiones conjuntas ni las razones que determinaron su rechazo, se imposibilitó a las Comisiones respectivas considerar estas novedades. Esta irregularidad, a su juicio, constituye una violación del principio de consecutividad.

En tercer lugar, considera el demandante que como los artículos cuestionados no cumplieron los debates reglamentarios, y no habían sido considerados, estudiados ni votados en primer debate, las comisiones de conciliación no podían darles vida, ni conciliar discrepancias inexistentes, como quiera que su competencia se limita a encontrar un texto de consenso que resuelva las diferencias entre los realmente textos aprobados por una y otra Cámara.

Jaime Romero Mayor, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del término previsto para ello, para solicitar que los artículos 11, 17, 18, 21, 22, y 23 de la Ley 797 de 2003 sean declarados exequibles. Las razones de su solicitud se resumen a continuación.

El interviniente rechaza el primer cargo planteado por el actor sobre la supuesta invalidez de la introducción de una enmienda que corresponde a un artículo negado en Comisión en primer debate, la cual, según el demandante, desconoce la obligación de que los proyectos de ley sean aprobados en cuatro debates.

Para el apoderado del Ministerio, la jurisprudencia de la Corte Constitucional avala una interpretación de las normas de la Ley 5 de 1992 sobre la introducción de artículos nuevos por las Plenarias, según la cual este tipo de novedad no obliga a la devolución del proyecto a la Comisión respectiva para su aprobación, si tales modificaciones hacen referencia a la materia que se viene discutiendo. Como sustento de su afirmación cita las sentencias C-1488 de 2000, MP: Marta Victoria Sáchica Méndez, C-376 de 1995, MP: Jorge Arango Mejía, y C-282 de 1997, MP: José Gregorio Hernández Galindo. Para el interviniente, los artículos demandados tienen una clara conexidad con los objetivos trazados en la reforma pensional y, por lo tanto, no vulneran el principio de unidad de materia.

En relación con el segundo cargo, en el que se cuestiona que el artículo 11 demandado no cumplió con el trámite propio de la apelación ante las Comisiones Séptimas, indica el representante del Ministerio que esta disposición no corresponde a la misma que fue suprimida en primer debate, sino que se trata de una modificación introducida por la Plenaria de la Cámara, la cual tiene conexidad con la materia del proyecto. Por lo tanto, no era necesaria su devolución a las Comisiones Séptimas.

Finalmente, el interviniente refuta la supuesta incompetencia de las Comisiones de Conciliación para darle vida a artículos no aprobados en primer debate. Sostiene que en relación con los artículos cuestionados no se está ante la introducción de un tema nuevo por las Comisiones de conciliación, ni ante la reintroducción de un tema negado por las Comisiones, ni tampoco se trata de la aprobación de un texto que no había sido válidamente adoptado por las Cámaras. Recuerda el interviniente que dado que se sesionó de manera simultánea en la Cámara y en el Senado, luego de que los textos fueran aprobados en sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas, era lógico que surgieran discrepancias que requerían conciliación. Por lo tanto, la Comisión de Conciliación estaba facultada para proponer un texto que zanjara las diferencias entre las dos cámaras, como en efecto lo hizo, tal como lo ha aceptado la Corte Constitucional en la sentencia C-282 de 1995, MP: Carlos Gaviria Díaz.

Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando como apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino dentro del término previsto para solicitar que las disposiciones cuestionadas sean declaradas exequibles. Las razones expuestas por la interviniente se sintetizan a continuación.

En primer lugar, la abogada del Ministerio describe el trámite seguido por el proyecto en las Comisiones Séptimas de ambas Cámaras e identifica los artículos del Informe de Ponencia para Primer Debate, con los demandados. Así, encuentra que el artículo 11 de la ley, corresponde al artículo 19 de la ponencia; el artículo 17 de la ley, corresponde al artículo 30 de la ponencia; el artículo 18 de la Ley, equivale al 17 de la ponencia; el artículo 21 de la Ley, al 22 de la ponencia; y el artículo 23 al artículo 25 de la ponencia. Resalta que no existe una identidad total entre estos artículos, pues durante los debates el texto presentado fue objeto de modificaciones.

Si bien constata que entre los artículos aprobados por las Comisiones Séptimas Conjuntas, no aparecen los artículos cuestionados, indica que las Plenarias están autorizadas para introducir modificaciones e incluso proponer textos nuevos, siempre que éstos guarden relación de conexidad con la materia del proyecto. Para sustentar su afirmación cita las sentencias C-807 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil, y C-333 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.

Finalmente, en relación con el trámite de las discrepancias surgidas durante el trámite del proyecto, sostiene la apoderada del Ministerio que puesto que respecto de los artículos demandados fueron aprobados de manera diferente en la Cámara y el Senado, era necesario conformar una Comisión de Conciliación. Afirma que dicha instancia elaboró un texto unificado que armonizó las diferencias surgidas con base en los textos aprobados por una y otra Cámara, por lo cual no desbordó la competencia que la Constitución y la Ley 5 de 1992 establece para estas comisiones.

El ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar, intervino en el proceso de la referencia mediante escrito presentado el 29 de mayo de 2003, para “coadyuvar la demanda presentada por [Hernán Barrero Bravo] en lo que respecta al artículo 21 de la Ley 797, sancionada el 29 de enero de 2003”, demanda admitida el 8 de abril de 2003.

En relación con el trámite seguido por este artículo, el interviniente señala que esta disposición no estaba contemplada en el proyecto original presentado por el gobierno, ni existía una explicación oficial sobre el tema en la exposición de motivos o en cualquier otro documento. Según el interviniente esta disposición fue introducida en el Pliego de Modificaciones que acompañaba a la Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 056 de 2002, Senado y 055 de 2002, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 508 del 15 de noviembre de 2002.

Según el interviniente, esta disposición no fue aprobada en primer debate por las Comisiones Séptimas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Para sustentar esta afirmación, examina el texto aprobado por las Comisiones y publicado en las Gacetas 616 y 617 del 18 de diciembre de 2002, en el cual no se incluye el texto del artículo 21 [originalmente numerado como artículo 22]. Corrobora esta afirmación, examinando las constancias suscritas por cada una de las Mesas Directivas de las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara, según las cuales fueron leídos, discutidos y aprobados en Primer debate únicamente los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 15, 16, 20, 21, 24, 28 y 39, al tiempo que fueron leídos, discutidos y no aprobados los artículos 29 y 39, que fueron suprimidos, y un artículo nuevo. Señala también que de la constancia dejada por el Coordinador de Ponentes de la Cámara de Representantes Manuel Enríquez Rosero, es posible concluir que los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38 no fueron aprobados en Primer Debate.

Adicionalmente, indica que precisamente por la falta de aprobación en primer debate de estos artículos, el artículo 21 [Artículo 22 en la numeración original] fue presentado como artículo nuevo. En consecuencia, dicha disposición sólo fue aprobada por las Plenarias y posteriormente objeto de conciliación, contrariando las disposiciones constitucionales y legales que rigen el trámite legislativo.

Para el interviniente, el artículo 21 de la Ley 797 de 2003 es inconstitucional por razones de fondo, pues considera que dicha norma resulta contraria a los artículos 48, inciso 5 y 6; 136, numeral 4; 154; 157 y 355 de la Constitución. En primer lugar señala que la norma extingue en la práctica las obligaciones a cargo del sector privado y a favor de la Caja de Auxilios y Prestaciones CAXDAC y les da un destino distinto a la seguridad social a estos recursos, lo cual es contrario al artículo 48 de la Constitución. En segundo lugar, afirma que al postergar el plazo para el pago de las obligaciones a cargo de las empresas del sector privado al año 2023, en la práctica extingue esas obligaciones y afecta los derechos adquiridos mediante acuerdos conciliatorios entre la Caja de Auxilios y Prestaciones CAXDAC y varias empresas de aviación, lo que es contrario al artículo 58 Superior.

Rodrigo Galarza Naranjo, en nombre propio y como representante de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías –Asofondos de Colombia, interviene dentro del término legal previsto para el efecto, para solicitar que se declare exequible el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, pues respecto de esta norma considera que los cargos del actor no tienen soporte fáctico ni jurídico.

1.El 22 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional -por intermedio de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social (en ese momento, Ministro de Salud encargado de las funciones del despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social)- fue presentado ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de ley radicado como Proyecto de Ley No. 056 Senado de 2002,055 de 2002 Cámara. Señala el interviniente que la materia tratada en el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, denominado “Requisitos para obtener la pensión de invalidez”, es idéntica a la contenida en el artículo 15 del proyecto gubernamental, como consta en la Gaceta del Congreso No. 350, página 10.

3.El Presidente de la República, mediante oficio del 15 de noviembre de 2002 y en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 163 de la Constitución Política, solicitó el trámite de urgencia del mencionado proyecto de ley y la deliberación conjunta de las Comisiones Séptimas Constitucionales, petición que fue acogida favorablemente por la Mesa Directiva del Congreso de la República mediante Resolución MD 2101 de 2002.

4.Los Informes de Ponencia para Primer Debate y el Pliego de Modificaciones fueron publicados en las Gacetas del Congreso No. 508 y 533 de 2002, del 15 y 22 de noviembre de 2002 respectivamente. Dichos informes de ponencia analizan tanto el Proyecto de Ley No. 056 Senado de 2002,055 de 2002 Cámara, como de las iniciativas parlamentarias radicadas con los números 44 y 98 de 2002 Senado, que fueron acumuladas.

6.En el Acta No. 18 correspondiente al 10 de diciembre de 2003Cfr. Folio 94, Cuaderno 6 del expediente D-4500 consta que las Comisiones Séptimas Conjuntas debatieron los artículos identificados con los números 19 y 20 del Informe de Ponencia para Primer Debate, publicado en la Gaceta No. 508, denominados “Requisitos para obtener la pensión de invalidez” y “Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes,” respectivamente.

7.Las Comisiones Séptimas Conjuntas, a iniciativa del Senador Eduardo Benítez Maldonado, aprobaron el 10 de diciembre de 2002 una “proposición supresiva”, en virtud de la cual se excluyó de la ponencia el artículo 19. A su turno, el artículo 20 fue debatido y aprobado el día 10 de diciembre de 2002, según consta en el Acta No. 18 del 10 de diciembre de 2002Cfr. Folio 95, Cuaderno 6 del expediente D-4500

En relación con los artículos 19 y 20 de la ponencia, la Gaceta No. 616, el interviniente señala que aun cuando se hace referencia a los artículos 29 y 31 como normas suprimidas de la Ponencia, existe un error mecanográfico, porque la “proposición supresiva” se refería al artículo 19 y no al 29. Según afirma, el artículo 19, denominado “Requisitos para obtener la pensión de invalidez”, sí fue discutido en primer debate y, además, objeto de una proposición aditiva en la Sesión Plenaria del 20 de diciembre de 2002, según consta en la Gaceta No. 43, página 46, donde aparece publicada el Acta No. 40, en la cual se lee lo siguiente:

“Retoma el uso de la palabra el Honorable Representante Manuel Enríquez Rosero: “Señor Presidente, ese artículo tiene una proposición aditiva que dice requisitos para obtener una pensión de invalidez, el que acabamos de aprobar (sic) el número 11 señor Presidente.” (subrayado fuera de texto)

El citado artículo fue sometido a consideración de la Plenaria y aprobado por la Cámara de RepresentantesCfr. Folio 472, Cuaderno 4 del Expediente D-4500 Por lo cual concluye el interviniente, contrario a lo que afirma el demandante, el artículo 11, sobre Requisitos para obtener una pensión de invalidez, si fue objeto de debate y aprobación por la Cámara de Representantes.

9.Ante la existencia de discrepancias entre los textos aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado de la República se conformó una comisión de conciliación. El Acta de Conciliación, que aparece publicada en la Gaceta No. 43, página 50, y en ella se indica el número de los artículos conciliados y el origen de los textos propuestos por la Comisión de Conciliación.

En relación con el artículo bajo estudio, el interviniente señala que el artículo sobre Requisitos para obtener una pensión de invalidez, aparece bajo la denominación de “Artículo Nuevo” y su contenido corresponde al texto aprobado en la Cámara. Este texto fue incorporado como artículo 11 mediante una “proposición aditiva” y adoptado como texto definitivo por las Comisiones de Mediación nombradas por las Mesas Directivas de cada una de las cámaras legislativas. (Gaceta del Congreso, Nos. 43, 53 de 2003, donde aparecen publicadas las Actas No. 40 y 42 correspondiente al debate extraordinario de las Plenarias del 20 de diciembre de 2002)

Por lo anterior, concluye el interviniente que no se presenta ninguno de los vicios de trámite alegados por el demandante en relación con el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, sobre “Requisitos para obtener una pensión de invalidez.” Para el interviniente, el artículo 11 fue discutido y aprobado en primer debate por las Comisiones Séptimas Conjuntas, por ello, era admisible que fuera objeto de una proposición aditiva durante el segundo debate. Durante el segundo debate, el artículo fue objeto de discusión y de aprobación. Posteriormente, fue considerado por la Comisión de Conciliación y finalmente aprobado por las Plenarias. Por ello, concluye, no se trataba de un asunto nuevo que hubiera desconocido el principio de consecutividad.

Manuel Guillermo Rueda Serrano, Vicepresidente Jurídico de FASECOLDA, en su condición de representante legal de dicha Federación, intervino dentro del término previsto para ello para solicitar que el artículo 11 de la Ley 797 de 2003 sea declarado exequible. Las razones de su solicitud se sintetizan a continuación.

Señala el interviniente que la materia del artículo 11 de la Ley 797 de 2003 cumplió con los debates reglamentarios y respetó el principio de consecutividad. El texto estaba presente en el proyecto presentado por el Gobierno, bajo el número 19. Ese artículo fue incluido en el Informe de Ponencia para Primer Debate. Según el Acta de Comisión No. 18 del 10 de diciembre de 2002, el artículo fue leído y puesto a consideración de los congresistas. El contenido del artículo leído por el Secretario corresponde a la misma materia que posteriormente se convirtió en artículo 11 de la Ley 797 de 2003.

Afirma que según consta en el Acta No. 040 de 2002, el artículo fue objeto de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes bajo la figura de una proposición aditiva del artículo 11. En el Senado de la República, el artículo 11 demandado fue aprobado, pero sin las modificaciones contenidas en la proposición aditiva. Por esta razón se presentaron discrepancias entre los textos aprobados por las dos Cámaras Legislativas, que justificaron la constitución de una Comisión de Conciliación.

En cuanto a la supuesta invalidez de la proposición aditiva al artículo 11, que según el demandante no fue aprobada por la Comisión, pues la Comisión votó favorablemente una “proposición supresiva” que se refería a la misma materia del artículo 11, indica el interviniente que su aprobación en Segundo debate no constituye la introducción de un tema nuevo ni la apelación de un asunto negado por la Comisión. Para el interviniente, el texto suprimido se refería a la misma materia pero expuesta bajo unas consideraciones diferentes, por lo cual no es aplicable la regla prevista en el artículo 180 de la Ley 5 de 1992, que se refiere a la prohibición de “considerar enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de la apelación. En el caso bajo estudio, el texto suprimido no corresponde al finalmente aprobado en segundo debate, sino que se trata de una modificación o adición a la ponencia que guardaba unidad de materia y relación de conexidad con el proyecto debatido, que podía ser validamente introducida.

En relación con la competencia de las Comisiones de Conciliación para dirimir las discrepancias en relación con el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, resalta el interviniente que dado que el texto fue aprobado válidamente por la Cámara de Representantes, difería del texto aprobado por el Senado de la República, por lo cual procedía la constitución de una Comisión de conciliación. El texto propuesto por la Comisión de Conciliación para superar la discrepancia fue el adoptado por la Cámara de Representantes. Este texto fue el finalmente aprobado por las Plenarias y se convirtió en el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.

Por fuera del término legal, intervino el ciudadano Libardo Rodríguez con el fin de coadyuvar la demanda y presentar argumentos adicionales a los señalados por el actor, solicitando la inexequibilidad de algunas de las disposiciones cuestionadas en este proceso, pero por razones de fondo.

Mediante Auto de 12 de marzo de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y ordenó oficiar a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que remitieran copia completa del expediente legislativo de la Ley acusada. En cumplimiento a lo ordenado, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República anexó los antecedentes legislativos de la Ley impugnada y los secretarios del Senado y de la Cámara de Representantes enviaron copia del expediente legislativo.

Para mejor proveer, y toda vez que dentro de las pruebas enviadas no figuraban varios documentos esenciales para el análisis de la constitucionalidad de los artículos demandados, mediante Autos de 8 y 30 de abril de 2003, el Magistrado Sustanciador solicitó a los secretarios generales de una y otra cámara que remitieran los siguientes documentos: (i) las Gacetas del Congreso donde fueron publicados los proyectos de ley No. 55 de 2002 de la Cámara y 56 de 2002 del Senado, así como de los proyectos de ley No. 44 y 98 de 2002 del Senado acumulados a éstos, las ponencias para primer debate en las Comisiones Séptimas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, la ponencia presentada para primer debate conjunto de dichas Comisiones, el texto definitivo aprobado en dichas sesiones conjuntas, los informes de ponencia para el debate constitucional ante las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, y el Informe de la Comisión Accidental de Conciliación; (ii) una copia de las actas de los debates de las sesiones conjuntas en las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara; (iii) la certificación sobre votación y aprobación del Proyecto de ley No. 55 de 2002 de la Cámara y 56 de 2002 del Senado, en las sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República y en las plenarias de dichas cámaras.

Los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes hicieron llegar a la Corte los documentos solicitados y tres disquetes con la trascripción de los debates de las sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República contenido.

Mediante escrito del 2 de julio de 2003, el Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, intervino en el proceso de la referencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 11, 17,18, 21, 22, y 23 de la Ley 797 de 2003. Las razones de su solicitud se exponen a continuación.

El representante del Ministerio Público, identifica los problemas jurídicos que surgen de los cuestionamientos al trámite de la Ley 797 de 2003, de la siguiente manera: 1) Si los artículos demandados no fueron sometidas a primer debate en las comisiones permanentes de cada una de las Cámaras; 2) Si se desconoció el principio de consecutividad en la formación de las leyes; y 3) Si existieron irregularidades en el trámite que la Comisión de Conciliación dio a los artículos acusados.

Con el fin de examinar la constitucionalidad de las normas de la Ley 797 de 2003 cuestionadas en el presente proceso por vicios en su formación, el Procurador primero resume el trámite legislativo general y luego examina puntualmente lo sucedido con cada uno de los artículos acusados. En cuanto al la descripción general del proceso de formación de la Ley 797 de 2003, la Vista Fiscal la resumió de la siguiente manera:

“4.1. La Ley 797 de 2003 tuvo origen en los Proyectos de Ley No. 44 de 2002 Senado, “Por la cual se reforma el Sistema General de Pensiones”; No. 056 de 2002 Senado, “Por la cual se define el Sistema de Protección Social, se prevén algunos programas contra el riesgo del desempleo, ser reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan decisiones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”; y No. 98 de 2002 Senado, “Por la cual se reforma el artículo 33 del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, los que junto con las correspondientes exposiciones de motivos fueron publicados en las Gacetas del Congreso No. 325, del 12 de agosto de 2002, 350 del 23 de agosto de 2002, y 428 de 2002, respectivamente.

“4.2. Los proyectos de Ley No. 98 de 2002 Senado y 44 Senado del mismo año fueron acumulados al proyecto de ley No. 56 de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 5 de 1992, así se afirma en el oficio de 5 de noviembre de 2002, suscrito por el Presidente de la Comisión Séptima del Senado y dirigido al Senador Bernardo Alejandro Guerra Hoyos.

“4.3. El 28 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Trabajo y Seguridad Social solicitó a los Presidentes de Senado y Cámara, así como a los Presidentes de las Comisiones Séptimas de la Cámara y del Senado, disponer la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes, en aplicación del artículo 163 de la Constitución.

“4.4. A través de la Resolución No. 012 de 2002 del 28 de agosto de 2002, la Mesa Directiva del Senado de la República autorizó a la Comisión Séptima del Senado de la República, sesionar conjuntamente con la Comisión Séptima de la Cámara. Igual determinación tomó la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes mediante Resolución No. 1626 de 3 de septiembre de 2002.

“4.5. La Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley No. 056 Senado –055 Cámara se publicó en la Gaceta del Congreso No. 508 del 15 de noviembre de 2002, páginas 1 a 20 y en la Gaceta del Congreso No. 533 del 22 de noviembre de 2002, páginas 1 a 14, en la que aparece la ponencia del Senador Bernardo Alejandro Guerra Hoyos.

“4.9. El segundo debate en el Senado de la República consta en el acta de plenaria No. 43 de la sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2002, Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003. El proyecto de ley fue aprobado por la mayoría con un quórum de 98 senadores, según constancia del Secretario del Senado expedida el 14 de abril de 2003.

“4.10. El segundo debate en la Cámara de Representantes consta en el Acta de Plenaria No. 40 de la sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2002. En ésta figuran aprobados los artículos correspondientes al régimen de transición y a las facultades extraordinarias, Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003, página 47. Sin embargo, en la página 51 obra una constancia de algunos Representantes a la Cámara pertenecientes a la Comisión Séptima en la que precisan cuáles de los artículos del proyecto de ley en estudio no fueron votados y aprobados en primer debate, y anexan la correspondiente certificación emitida por el Secretario de la Comisión Séptima de la Cámara. De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara del 21 de abril de 2003, el proyecto fue aprobado por 155 Representantes.

“4.16. El 9 de enero de 2003, el Secretario Jurídico de la Presidencia devolvió al Presidente del Senado, sin la correspondiente sanción ejecutiva el Proyecto de Ley No. 056 de 2002 Senado – 055 de 2002 Cámara, porque el texto remitido no correspondía al informe de conciliación aprobado en las sesiones plenarias extraordinarias de las Cámaras.

En relación con el Artículo 11 de la Ley 797 de 2003, que establece los requisitos para obtener la pensión de invalidez, fue propuesto en el Proyecto de Ley No. 044 de 2002, artículo 20 (Gaceta del Congreso No. 325 de 2002, página 9) y en el Proyecto de Ley No. 56 de 2002, artículo 15 (Gaceta del Congreso No. 350 de 2002, página 10). En la Ponencia para Primer Debate, el artículo aparece como el artículo 19 del Pliego de Modificaciones (Gaceta del Congreso No. 508 de 2002).

En el texto definitivo al Proyecto de Ley 056 de 2002 Senado – 055 de 2002 Cámara aprobado en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, no aparece el artículo que se refiere a los requisitos para obtener la pensión de invalidez (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, páginas 7 a 11). Indica el Procurador que el “artículo fue discutido en las sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, y respecto de él se efectuó una proposición supresiva que fue aprobada tal como se constata con el Acta No. 18 del 10 de diciembre de 2002, páginas 49 y 50.”

En la ponencia para segundo debate en el Senado no fue incluido el artículo que regula los requisitos para obtener la pensión de invalidez (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 5). En el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado no contiene un artículo sobre la materia (Folios 251 a 267 del expediente). En el texto definitivo aprobado en la Cámara se incluyó nuevamente el artículo 11 (Gaceta del Congreso No. 20 de 2003, página 14). En el acta de conciliación aprobada por la Plenaria de la Cámara se hace una anotación en relación con este artículo como conciliado con la expresión “igual”, (Gaceta del Congreso No. 43 de 2003, páginas 49 y 50).

En relación con el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, mediante el cual se le conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, dice que fue propuesto en el Proyecto de Ley No. 056 de 2002, artículo 23 (Gaceta del Congreso No.350 de 2002, página 12). En la ponencia para primer debate, este artículo corresponde al artículo 30 del Pliego de Modificaciones (Gaceta del Congreso No. 508 de 2002, página 17). Este artículo fue suprimido en el texto definitivo aprobado en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara (Gaceta del Congreso No.616 de 2002, página 12), luego de que se aprobara una proposición supresiva, según consta en el Acta No. 18 de diciembre 10 de 2002, páginas 83 a 85.

Este artículo no fue incluido en la ponencia para segundo debate en el Senado, porque durante el curso de la discusión se suprimió y se sugirió que fuera debatido en la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 6). Durante el debate en plenaria del Senado, se introdujo un artículo nuevo correspondiente a las facultades extraordinarias, el cual fue discutido y aprobado (Gaceta del Congreso No.53 de 2003, páginas 47, 48, 51 y 52). En el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado, el artículo aparece como artículo nuevo (Folio 266 del expediente).

Durante el debate en la Plenaria de la Cámara, el Representante Manuel Enríquez Rosero solicitó someter a votación el artículo de las facultades, y éste fue aprobado (Gaceta del Congreso No.43 de 2003, página 47). En el texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara, se incluye esta disposición como Artículo 20. Facultades extraordinarias. En el Acta de Conciliación aparece en la lista de artículos estudiados por la Comisión, pero con la anotación “Facultades (sin comisión) Senado” (Gaceta del Congreso No. 43 de 2003, página 50)

En cuanto al artículo 18 de la Ley 797 de 2003, que se refiere al régimen de transición, dice que fue propuesto en el proyecto No. 056 de 2002, artículo 14 (Gaceta del Congreso No.350 de 2002, página 10). Esta disposición aparece como artículo 17 en el Informe de Ponencia para Primer Debate (Gaceta del Congreso No.508 de 2002, página 14). En el texto definitivo aprobado por las Comisiones Séptimas Conjuntas, no se incluye el artículo que regula el régimen de transición porque su discusión se dejó para la ponencia de segundo debate (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 12). En el Acta No. 18 de 10 de diciembre de 2002, correspondiente a las sesiones conjuntas, hay constancia que el artículo fue debatido al final de la sesión (páginas 46, 48 y 49), pero no fue finalmente aprobado (páginas 82 y 83).

En la ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado, el artículo es propuesto como artículo nuevo (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 5). Durante el debate en Plenaria del Senado el artículo nuevo correspondiente al régimen de transición fue sometido a consideración de la Plenaria y aprobado sin debate alguno. (Gaceta del Congreso No. 53 de 2003, página 53) El texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado incluye este artículo como nuevo (Folio 265 del Expediente).

Durante el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el congresista Manuel Enríquez Rosero solicitó que se sometiera a consideración el artículo de la transición porque había sido suficientemente debatido en la Comisión, pero no se votó por el tema de los impedimentos. El texto es sometido a votación y aprobado por la Plenaria (Gaceta del Congreso No. 20 de 2003, página 15)

En relación con el artículo 21 de la Ley 797 de 2003, que adiciona un parágrafo al artículo 54 de la Ley 100 de 1993 y concede un plazo hasta el año 2023 para que las empresas del sector privado cumplan la obligación de transferir el valor de su cálculo actuarial a las entidades de seguridad social del sector privado que administren el régimen de prima media con prestación definida, este fue incluido en el Informe de Ponencia para Primer Debate como artículo 22 del Pliego de Modificaciones. (Gaceta del Congreso No. 508 de 2002, página 16)

El texto definitivo aprobado por las Comisiones Séptimas en sesiones conjuntas, no contiene el parágrafo adicionado al artículo 54 de la Ley 100 de 1993, porque su discusión se dejó para las plenarias. (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 12) El artículo 22 fue incluido como artículo nuevo en la Ponencia para Segundo Debate. (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 5)

En el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado, esta disposición se incluye como artículo nuevo (folios 266 y 267 del expediente). Durante el debate en la Plenaria del Senado, el Senador Ponente Dieb Nicolás Maloof, propone este artículo como nuevo, y una vez abierta la discusión el Senador Jaime Dussán Calderón solicita al Ministro de Trabajo y Salud la explicación sobre el sentido del artículo luego de lo cual fue votado afirmativamente. (Gaceta del Congreso No. 53 de 2003, página 54) El texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara no se encuentra este artículo. (Gaceta del Congreso No. 20 de 2003, página 16)

En relación con el artículo 22 de la Ley 797 de 2003, que permite que quienes devenguen una mesada pensional de hasta tres salarios mínimos legales mensuales pague el 50% de las cuotas moderadoras y de los copagos, este artículo aparece por primera vez como artículo nuevo en la Ponencia para Segundo Debate en el Senado. (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 6).

Durante el debate en Plenaria del Senado se propuso este artículo como nuevo por el Senador Ponente Dieb Nicolás Maloof, que propuso “hay tres artículos que no necesitan discusión, si se quiere se leen rápidamente y los votamos en bloque”, y una vez puesto a consideración de la Plenaria, el artículo fue aprobado. (Gaceta del Congreso No. 53 de 2003, página 54) En el texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado aparece como artículo nuevo. (Gaceta del Congreso No. 20 de 2003, página 16)

En cuanto al artículo 23 de la Ley 797 de 2003, que adiciona el parágrafo 2 del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, permite que los entes territoriales puedan utilizar hasta el 50% del saldo disponible en la cuenta del Fondo de pensiones de las entidades territoriales para cubrir las obligaciones que tienen que ver con los bonos pensionales, fue introducido en la Ponencia para Primer debate y aparece como el parágrafo 2 del artículo 25 del Pliego de Modificaciones. (Gaceta del Congreso No. 508 de 2002, página 16)

El texto definitivo aprobado por las Comisiones Séptimas en sesiones conjuntas, no aparece el parágrafo que adiciona el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, porque su discusión se dejó para que la efectuaran las plenarias. (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 12). El artículo 25 aparece como artículo nuevo en la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado. (Gaceta del Congreso No. 616 de 2002, página 5). Durante el debate en la plenaria del Senado el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó una proposición sustitutiva al artículo 22, siendo luego aprobada. (Gaceta del Congreso No. 5 de 2003, página 55). El texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado, aparece este artículo como artículo nuevo (folios 6 y 65 del expediente). Este artículo no aparece en el texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara. (Gaceta del Congreso No. 20 de 2003, página 16)

Luego de clarificado el proceso legislativo seguido en la adopción de la Ley 797 de 2003, el Procurador General señala los principales defectos constitucionales del trámite sufrido por los artículos cuestionados. En primer lugar, señala la Vista Fiscal que se desconoció el principio democrático por la ausencia de un verdadero debate durante el aprobación de la Ley. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, señala que “las exigencias contenidas en los artículos 145, 146, 154, 157, 158 y 159 de la Carta Política persiguen finalidades de gran importancia tales como preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el constituyente, y al mismo tiempo potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea no sólo amplio y vigoroso sino también lo más trasparente y racional posible, y con pleno respeto de los derechos humanos.Cita las sentencias C-737 de 2001 y C-872 de 2002

Con base en estos principios, el Procurador precisa el concepto de “debate” en el trámite de las leyes, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C-222 de 1997, según la cual “tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, como sucede con las leyes, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella.” La anterior consideración le sirve al Ministerio Público para advertir que en relación con los artículos 21 y 23 de la Ley 797 de 2003, éstos fueron introducidos en la Ponencia para Primer Debate en las Comisiones Séptimas Conjuntas, pero su discusión se dejó para la ponencia de segundo debate. Este incidente le permite asegurar al representante del Ministerio Público que respecto de estas dos normas el actor tiene razón en señalar que no cumplieron con los debates reglamentarios. Aclara también, que respecto al artículo 21, éste no recibió tampoco segundo debate, pues fue propuesto por el Senador Ponente en la Plenaria del Senado y aprobado sin ninguna deliberación, pues sólo fue explicado por el Ministro del Trabajo y Salud, a solicitud del Senador Jaime Dussán. Lo mismo sucedió con el artículo 18. Por esta razón considera que los artículos 18, 21 y 23 son inconstitucionales.

En segundo lugar, resalta la Vista Fiscal que en relación con los artículos 11 y 17 de la Ley 797 de 2003, no se cumplió con lo prescrito en los artículos 160 y 157 de la Carta y en las disposiciones de la Ley 5 de 1992, pues tales normas no fueron aprobadas en Primer debate en Comisión. “Se observa que los artículos 11 y 17 fueron discutidos en primer debate pero respecto de ellos se presentó una proposición supresiva que fue aprobada en las sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas del Senado y de la Cámara.” Para el Procurador, al haber sido suprimidos en primer debate en Comisión, y luego reincorporados por alguna de las plenarias, pero no por ambas, tal defecto no podía ser subsanado por la Comisión de conciliación, por lo tanto, tales disposiciones son en su opinión inexequibles.

En cuanto al artículo 18 de la Ley, indica el Procurador que fue discutido durante el Primer Debate en Comisión, pero no fue aprobado. Así las cosas, las enmiendas efectuadas a estas disposiciones desconocen el numeral 2 del artículo 157 de la Carta Política y el artículo 180 de la Ley 5 de 1992.

En relación con el artículo 22, señala la Vista Fiscal que el artículo apareció por primera vez en la ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado. A pesar de tratarse de un artículo nuevo, no fue devuelto para su aprobación en Comisión, pues se trataba de un asunto que desarrolla lo aprobado en el primer debate, porque guarda una estrecha relación con la materia que se venía discutiendo. No obstante no haber trasgredido el principio de consecutividad, no fue objeto de un verdadero debate, por lo que trasgrede el principio democrático.

En cuanto a la actuación de las comisiones de conciliación, sostiene el Procurador que no se respetó lo dispuesto en el artículo 161 de la Carta Política. No hay constancia de la integración de la comisión de conciliación, ni del término que le otorgaron los Presidentes de las Cámaras para rendir su informe, ni mucho menos de las razones o del texto del articulado conciliado. Apenas aparece un texto manuscrito (folios 214 a 216) que hace una referencia general a los números del articulado conciliado junto con las expresiones “Cámara” o “Senado” o “Igual”, pero que no establece con claridad el contenido del texto conciliado. Para el Procurador, luego de revisar las Gacetas No. 43 y 53, el Informe de la Comisión de Conciliación, fue aprobado a pupitrazo, pues no era claro qué textos eran votados.

Concluye que en relación con los artículos 18, 21, 22, y 23 de la Ley 797 de 2003, se desconoció el artículo 157 de la Carta Política; en cuanto a los artículos 11, 17, 18 y 23, se vulneraron los artículos 157, numeral 2 de la Carta Política y el artículo 180 de la Ley 5 de 1992; y en cuanto al funcionamiento de la comisión de conciliación, su actuación fue contraria a los artículos 188 y 189 de la Ley 5 de 1992. Por lo anterior, solicita que los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003, sean declarados inexequibles.

Considera el demandante que en el presente caso se vulneran los artículos 157, 160 y 161 de la Carta Política, toda vez que las normas impugnadas no fueron aprobadas en primer debate en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, por lo que en su opinión se desconoció el principio de consecutividad. Señala que los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003 hacían parte del pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate en las sesiones conjuntas, pero no fueron debatidos ni aprobados por las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes reunidas en sesiones conjuntas, sino que fueron dejados como constancia. A pesar de lo anterior, fueron reintroducidos como artículos nuevos en el pliego de modificaciones de la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes o incorporados como artículos nuevos durante en segundo debate en el Senado de la República, y fueron aprobados por alguna de las dos Plenarias, para luego ser conciliados en la Comisión Accidental.

Los intervinientes de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia consideraron que puesto durante el segundo debate las cámaras pueden modificar, adicionar o suprimir artículos, la introducción de los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003 durante su debate en plenaria, no vulnera norma fundamental alguna. La mayor parte de los intervinientes ciudadanos defendieron la constitucionalidad del artículo 11, por considerar que dicho artículo había cumplido válidamente con el trámite constitucional previsto para la aprobación de las leyes.

Por su parte el Procurador General de la Nación, solicitó declarar la inexequibilidad de los artículos 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003 por cuanto respecto de ellos se vulneró el artículo 157 de la Constitución Política; así mismo, en su concepto en el trámite de los artículos 11, 17, 18 y 23, fueron igualmente vulnerados los artículos 157 numeral 2º de la Carta Política y 180 de la Ley 5ª de 1992; y, sometidos a consideración de las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República los textos preparados por las Comisiones de Conciliación, encuentra que la actuación de estas fue contraria a lo dispuesto por los artículos 188 y 189 de la Ley 5ª de 1992.

Previamente la Corte examinará inicialmente si la acción de inconstitucionalidad que por vicios de trámite se ejerció por el demandante con respecto de las normas acusadas fue interpuesta en tiempo o si operó el término de caducidad señalado en el artículo 242 numeral 3º de la Constitución.

En relación con las demás normas demandadas, se analizará por la Corte si en su tramitación se observaron o no los preceptos que para el trámite de las leyes se señalan por la Constitución Política, y en la Ley 5ª de 1992 mediante la cual se expidió el reglamento del Congreso de la República y de cada una de sus Cámaras.

Para facilitar ese análisis se hará una síntesis histórica del trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 797 de 2003 en su conjunto, y luego, en particular, se señalará la tramitación de que fueron objeto los artículos cuya inexequibilidad se pretende sea declarada por la Corte.

Respecto del artículo 22 de la Ley 797 de 2003, acusado por el actor en el proceso de la referencia ha operado la cosa juzgada constitucional. En efecto en la sentencia C-839 de 2003Corte Constitucional, Sentencia C-839 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño la Corte decidió declarar inexequible el artículo 22, que establecía la reducción de las cuotas moderadoras para los pensionados cuyas mesadas fueran inferiores a los 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes“PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 797 de 2003.

5.1.La Ley 797 de 2003 tuvo origen en la acumulación de 3 proyectos de ley: (i) el Proyecto de Ley No. 44 de 2002 Senado, “Por la cual se reforma el Sistema General de Pensiones”, presentado por los Senadores Piedad Córdoba, Luis Carlos Avellaneda y Carlos Gaviria Díaz y por los Representantes a la Cámara Ramón Ejalde, Wilson Borja, Herminzul Sinisterra y Venus Albeiro Silva, y el cual contenía modificaciones a varias disposiciones de la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones, especialmente para el fortalecimiento financiero del sistema; (ii) el Proyecto de Ley No. 056 de 2002 Senado, “Por la cual se define el Sistema de Protección Social, se prevén algunos programas contra el riesgo del desempleo, ser reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan decisiones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”, presentado por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Roberto Junguito Bonnet y de Salud, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Juan Luis Londoño de la Cuesta; y (iii) el Proyecto de Ley No. 98 de 2002 Senado, “Por la cual se reforma el artículo 33 del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”, presentado por la Senadora Flor Modesta Gnecco Arregocés.

5.2.Los proyectos de Ley No. 44 Senado, 56 Senado y 98 de 2002 Senado, junto con las correspondientes exposiciones de motivos fueron publicados en las Gacetas del Congreso No. 325, del 12 de agosto de 2002, 350 del 23 de agosto de 2002, y 428, del 11 de octubre de 2002, respectivamente. Los dos primeros proyectos fueron acumulados el 5 de septiembre de 2002, y el tercero, el 11 de octubre de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 5 de 1992Cfr. Folios 613 y 614, Cuaderno 3 (Pruebas enviadas por la Secretaría de la Comisión Séptima del Senado de la República.

5.3.El 28 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Trabajo y Seguridad Social solicitó a los Presidentes de Senado y Cámara, así como a los Presidentes de las Comisiones Séptimas de la Cámara y del Senado, disponer la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes, en aplicación del artículo 163 de la ConstituciónCfr. Folios 605, 610 Cuaderno 3 (Pruebas enviadas por la Secretaría de la Comisión Séptima del Senado de la República

5.4.Mediante Resoluciones No. 012 de 2002 del 28 de agosto de 2002 de la Mesa Directiva del Senado de la República y No. 1626 de 3 de septiembre de 2002 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, se autorizó a las Comisiones Séptimas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes a sesionar conjuntamenteCfr. Folios 609 y 611 Cuaderno 3 (Pruebas enviadas por la Secretaría de la Comisión Séptima del Senado de la República) Fueron designados como ponentes los Senadores Dieb Maloof Cuse, Alfonso Angarita Baracaldo, (Coordinadores) y Bernardo Guerra Hoyos, y los Representantes a la Cámara Manuel Enríquez Rosero, Pedro Jiménez Salazar (Coordinadores), Pompilio Avendaño Lopera, Manuel Berrío, José Gonzalo Gutiérrez, Germán Aguirre Muñoz y Elías Raad HernándezCfr. Folio 522, Cuaderno 4 (Pruebas enviadas por la Secretaría de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes)

5.5.La ponencia mayoritaria para primer debate al Proyecto de Ley No. 056 Senado –055 Cámara fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 508 del 15 de noviembre de 2002, páginas 1 a 20 y la ponencia alternativa, firmada por el Senador Bernardo Alejandro Guerra Hoyos, en la Gaceta del Congreso No. 533 del 22 de noviembre de 2002, páginas 1 a 14.

5.6.El texto definitivo aprobado por las comisiones conjuntas aparece publicado en la Gaceta del Congreso No.616, del 18 de diciembre de 2002, páginas 7 a 11.

5.7.Las ponencias para segundo debate del Proyecto de Ley No. 056 Senado de 2002 – 055 de 2002 Cámara, en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, así como el texto con las modificaciones propuestas, fueron publicadas en las Gacetas del Congreso No. 616 y 617 del 18 de diciembre de 2002, respectivamente.

5.8.El Acta de Plenaria No. 43 de la sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2002 en el Senado de la República aparece en la Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, en donde se señala que los artículos 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003, fueron presentados como artículos nuevos ante la Plenaria del Senado y aprobados por éstaGaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003, páginas 47-48, 51-61 El proyecto de ley fue aprobado por la mayoría con un quórum de 98 senadores, según constancia del Secretario del Senado expedida el 14 de abril de 2003Cfr. Folio 2, Cuaderno 9 (Pruebas enviadas por el Secretario General del Senado de la República) y Folio 6, Cuaderno 8 (Pruebas enviadas por el Secretario General de la Cámara de Representantes)

5.9.El Acta de Plenaria No. 40 de la sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2002 en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003, página 47. En ésta figuran aprobados los artículos correspondientes al régimen de transición y a las facultades extraordinarias. En la página 51 obra una constancia de algunos Representantes a la Cámara pertenecientes a la Comisión Séptima en la que precisan cuáles de los artículos del proyecto de ley no fueron votados ni aprobados en primer debate, y anexan la correspondiente certificación emitida por el Secretario de la Comisión Séptima de la CámaraDada la relevancia de esta constancia para el presente proceso, éste se transcribe a continuación: “En sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara de esta Célula Congresional llevadas a cabo los días 2, 3, 4, 5, 9, y 10 de diciembre de 2003, se inició con la lectura de la ponencia para primer debate, la consideración del proyecto de ley presentado al Congreso de la República, por los señores Ministros de Hacienda y Trabajo y Seguridad Social doctores, Roberto Junguito Bonnet y Juan Luis Londoño de la Cuesta. A continuación se procedió a la lectura de la proposición con que termina el informe de ponencia para primer debate. Puesto en consideración el Pliego de Modificaciones, que contiene el articulado propuesto por los señores ponentes de las Comisiones Séptimas de Senado, Honorables Senadores, Bernardo Guerra Hoyos, Dieb Maloof Cuse y Alfonso Angarita Baracaldo (Coordinadores) y en Cámara los Honorables Representantes, Elías Raad Hernández, Pompilio Avendaño, Manuel de Jesús Berrío, José Gonzalo Gutiérrez, Germán Aguirre, Manuel Enríquez Rosero y Pedro Jiménez Salazar (Coordinadores), y después de haber sido leídos y discutidos ampliamente los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 15, 16, 20, 21, 24, 28, 39, y los artículos 29 y 30 que fueron suprimidos y un artículo nuevo, con las proposiciones sustitutivas, aditivas y supresivas presentadas durante la discusión del mismo, fueron aprobados con las modificaciones que aparecen consignadas. En consecuencia, hago constar, que los presentes artículos con las respectivas modificaciones propuestas están reflejadas y forman parte integral del texto definitivo que hace parte de esta sustentación, y elaborado por las Secretarías tanto de Senado como de Cámara. Referente a los restantes artículos, el señor Coordinador de ponentes de la Honorable Cámara de Representantes dejó constancia que para la ponencia de Segundo Debate serían discutidos los siguientes artículos: 8, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38. Leída y discutida la ponencia minoritaria del Senador Bernardo Alejandro Guerra Hoyos, fue sustentada y sus artículos consignados en el Pliego de Modificaciones y presentados como proposiciones sustitutivas. Puesto en consideración el título del Proyecto, éste fue aprobado por unanimidad de la siguiente manera: “por la cual se define el sistema de protección social, se prevén algunos programas contra el riesgo del desempleo, se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”. Preguntada la Comisión si deseaba que el proyecto tuviera segundo debate, esta respondió afirmativamente. Siendo designados ponentes para el mismo los Honorables Senadores Dieb Maloof Cuse y Alfonso Angarita Baracaldo y por la Cámara los Honorables Representantes Manuel Enríquez Rosero y Pedro Jiménez Salazar. Término reglamentario. La relación completa del Primer debate se haya consignada en las actas Nº. 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de fechas diciembre 2, 3, 4, 5, 9 y 10 de 2002.” (resaltado fuera de texto). (Gaceta del Congreso No. 617, páginas 11-12). Sobre este mismo punto, existen otros tres documentos que resumen lo sucedido durante las sesiones conjuntas. El primero de ellos, es la constancia firmada por los representantes Venus Albeiro Silva, María Isabel Rincón, Héctor Arango Ángel y Juan de Dios Alfonso, según la cual “los siguientes artículos del Proyecto de Ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002 Cámara: 8, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35,36, 37 y 38, no fueron votados y aprobados en primer debate por lo cual se hace imposible su consideración en segundo debate ante la Plenaria de la Corporación.” El segundo documento es la certificación emitida por el Secretario General de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República, según la cual “en sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes del Senado y de la Cámara de Representantes, fueron aprobados los artículos al Proyecto de Ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002 Cámara, (...) así: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 15, 16, 20, 21, 24, 28, el 29 y 30 se fusionaron y se creó uno nuevo y el 39.” El tercer documento es el informe enviado por el Secretario de la Comisión Séptima al Representante Venus Albeiro Silva Gómez el día 19 de diciembre de 2002, según el cual “mediante constancia suscrita por el señor coordinador de ponentes de la reforma pensional, honorable Representante Manuel Enríquez Rosero, los siguientes artículos 8, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35,36, 37 y 38 fueron dejados para su discusión en plenaria.” (Gaceta del Congreso No. 43, de 5 de febrero de 2003, página 51) De conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara del 21 de abril de 2003, el proyecto fue aprobado por 155 RepresentantesCfr. Folios 107 y ss, Cuaderno 8

5.10.El texto definitivo adoptado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 20 del 28 de enero de 2003, página 10 a 16Cfr. Folio 51, Cuaderno 8

5.11.El texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República se encuentra en el expediente a folios 252 a 267Cfr. Folios 18-35, Cuaderno 2 (Pruebas enviadas por el Secretario General del Senado de la República) y fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 161 de 14 de abril de 2003 luego de sancionada la Ley.

5.12.El acta de conciliación fue publicada inicialmente en la Gaceta del Congreso No. 43 de 2003Gaceta del Congreso No. 43, página 50 pero como en ella no se publicó el articulado que fue objeto de conciliación, la publicación se volvió a efectuar en la Gaceta del Congreso No. 60 de 2003.

5.13.El informe de la Comisión de Conciliación fue aprobado en la sesión plenaria extraordinaria del 20 de diciembre de 2002 por la Cámara de Representantes.

5.14.El Senado de la República aprobó el acta de conciliación en la sesión plenaria extraordinaria del mismo día, según se desprende de la Gaceta del Congreso No. 53 de 2003.

5.15.El 9 de enero de 2003, el Secretario Jurídico de la Presidencia devolvió al Presidente del Senado, sin la correspondiente sanción ejecutiva el Proyecto de Ley No. 056 de 2002 Senado – 055 de 2002 Cámara, porque el texto remitido no correspondía al informe de conciliación aprobado en las sesiones plenarias extraordinarias de las Cámaras.

5.16.La ley sancionada se publicó en la Gaceta del Congreso No. 51 del 7 de febrero de 2003, páginas 1 a 6.

Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez los afiliados que se encuentren cotizando al Sistema en el momento de producirse el estado de invalidez y que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos, siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:

6.2. Este artículo fue incluido en las dos ponencias para primer debate en Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara. En la ponencia mayoritaria, el tema de los requisitos para obtener la pensión de invalidez fue regulado por el artículo 19 de la ponencia de la siguiente manera:

Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido, haya cotizado veintiséis (26) semanas dentro del año inmediatamente anterior al hecho causante de la invalidez o de su declaratoria, y acredite las siguientes condiciones:

Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez los afiliados que se encuentren cotizando al sistema en el momento de producirse el estado de invalidez y conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, sean declarados inválidos.

Invalidez causada por accidente. Cuando el afiliado en el momento en el cual se produzca el estado de invalidez haya cotizado al sistema por lo menos doscientas (200) semanas en los últimos seis (6) años, de los cuales veintiséis (26) semanas deben haber sido por lo menos en el último año.

6.3. En la sesión conjunta del 5 de diciembre de 2002 de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes, durante el debate del Proyecto de Ley No. 056/2002 Senado – 055/2002 Cámara (Reforma Pensional), al iniciar el debate sobre el artículo 19 se alteró el orden del día para escuchar a la comisión accidental encargada del Proyecto de Ley No. 110 (Sistema de Riesgos Profesionales) y para votar el articulado propuesto. Dicho proyecto contenía disposiciones relativas a la pensión de invalidez, que fueron aprobados por las Comisiones Conjuntas y que, posteriormente, fueron tenidas en cuenta en el debate del artículo 19 de la ponencia mayoritaria del Proyecto de Ley No. 056/2002 Senado, sobre pensión de invalidez.

6.4. En la sesión conjunta del 10 de diciembre de 2002 de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes, (acta No. 18) se vuelve a considerar el artículo 19 de la ponencia mayoritaria y el Representante a la Cámara Pompilio Avendaño solicita primero conciliar este tema con lo aprobado sobre Riesgos ProfesionalesCfr. Acta No. 18, de las sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes

Finalmente, el mismo Representante propone suprimir de la ponencia mayoritaria el artículo 19 sobre pensión de invalidez, para que éste tema continuara rigiéndose por las normas vigentes de la Ley 100 de 1993. Esta propuesta fue aprobada el día 10 de diciembre por las comisiones en sesión conjunta con la siguiente votación: Comisión Séptima Senado: 8 votos a favor, 3 en contra; Comisión Séptima Cámara: 16 votos a favor, 1 en contraIbid

6.5. En la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, no se incluyó un artículo concerniente al tema de la pensión de invalidezCfr. Folios 83 y ss, Cuaderno 9, Gaceta del Congreso No. 616 de 18 de diciembre de 2002, Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No. 056 Senado de 2002, 055 Cámara de 2002, en la Plenaria del Senado de la República Tampoco se incluyó una referencia a este artículo en el texto definitivo aprobado por la Plenaria del SenadoCfr. Folios 118 y ss, Cuaderno No. 2, Texto Definitivo aprobado en Sesión Plenaria del Senado del día 20 de diciembre de 2002, Proyecto de Ley 056/02 Senado 055/02 Cámara “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.”–

6.6. Por su parte, en la Ponencia para Segundo Debate en la Plenaria de la Cámara de RepresentanteGaceta del Congreso No. 617 de 18 de diciembre de 2002, Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No. 056 Senado de 2002, 055 Cámara de 2002, “por la cual se define el sistema de protección social, se prevén algunos programas contra el riesgo del desempleo, se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales” tampoco incluyó un artículo sobre los requisitos para obtener la pensión de invalidez.

1.Invalidez causada por enfermedad. Que haya cotizado cincuenta (50) semanas en los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

6.8. El texto definitivo del artículo 11 fue aprobado por la Plenaria de la Cámara el 20 de diciembre de 2002 decía lo siguienteFolio 472, Cuaderno No. 4 [Texto Definitivo aprobado en Sesión Plenaria de la Cámara del día 20 de diciembre de 2002, Proyecto de Ley 056/02 Senado 055/02 Cámara aprobado en Segundo Debate en sesión extraordinaria de la Plenaria de la Cámara de Representantes el día viernes 20 de diciembre de 2002] y Gaceta del Congreso No. 20 de 28 de enero de 2003, páginas 10 y ss.–

1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.