En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Alberto Rendón Robayo presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra del Acto legislativo 02 del 27 de diciembre de 2005 "Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones."

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

Explica que en la aprobación del proyecto de acto legislativo No. 12/04 Senado, 261/04 Cámara, en el primer debate en la comisión primera del Senado, se puede corroborar en las Gacetas que los Congresistas José Renán Trujillo García, Roberto Gerléin Echeverría, Claudia Blum, Mauricio Pimiento Barrera, Darío Martínez Betancourt y Hernán Andrade Serrano, al momento de producirse la votación en el debate en mención, estaban incursos en causales de inhabilidad presentadas por ellos mismos en forma escrita ante la presidencia de la comisión. Todos ellos tenían como causa común para declararse impedidos la existencia de un conflicto de intereses, por tener personas allegadas por lazos de consanguinidad desempeñando cargos públicos de alta jerarquía en el Gobierno Nacional.

Señala el actor que luego de que se declararon impedidos en forma escrita, y como lo exige el reglamento del Congreso "la mesa directiva de la comisión procede a someter a votación la inhabilidad alegada por cada uno de ellos. Cada congresista manifestaba su inhabilidad, se excusaba de votar, pero los demás que igualmente se habían declarado impedidos, curiosa y particularmente, votaban en forma negativa el impedimento, quedando de esta forma habilitado para votar los proyectos de actos legislativo que se iban a someter a consideración de la comisión, repitiéndose esta misma situación en todos los demás casos."

Esta circunstancia implicó que ninguno de los congresistas que plantearon el impedimento fueran recusados, no obstante considerar en su fuero interno que se hallaban incursos en un conflicto de intereses y que, por consiguiente, no podían participar en las deliberaciones finales de los proyectos de acto legislativo, pues "su inhabilidad inicial no fue aceptada por los congresistas sobre quienes también recaía la causal de inhabilidad." (fl. 6)

Afirma el ciudadano que "lo cierto, censurable y criticable del procedimiento que se dio tanto en la comisión primera del senado, como en las plenarias de cámara y senado, que desde mi punto de vista se constituye en una clara violación de normas de raigambre constitucional, se genera en el hecho que los mismos senadores y representantes que se declararon impedidos, en virtud del conflicto de intereses que habían manifestado para la aprobación de los actos legislativos mencionados, luego en la votación, para la aceptación o no de su impedimento, primero se excusaban de votar, con el permiso de la presidencia, en su propio caso, pero lo hacían en forma negativa en la votación del impedimento de los otros que igualmente se habían declarado impedidos." (fl. 6)

Considera que las Presidencias de las Cámaras no debieron permitir este procedimiento dado que existía plena "inhabilidad" de los congresistas. Además, por este camino, para unos casos sí estaban impedidos y para otros no, quedándoles a los Congresistas muy fácil auto habilitarse entre ellos mismos, haciendo nugatoria la "inhabilidad" que inicialmente plantearon. Por lo mismo, la habilitación de los Congresistas que avalaron las Presidencias de ambas cámaras se vuelve ilegal, porque permitieron que a través de un procedimiento atípico y sin fundamento jurídico "lo inhábil se tornara en hábil", sin considerar las disposiciones constitucionales que regulan la materia, pues, el hecho de que no se hubieren aceptado los impedimentos de quienes los habían solicitado por escrito no elimina el conflicto de intereses, ni éste deja de existir. El conflicto continúa incólume mientras las causas que las originaron persistan, es decir, "mientras los congresistas tengan a sus parientes consanguíneos trabajando para el gobierno nacional persiste el conflicto de intereses."

"De esta forma, podemos considerar que el artículo 1º de nuestra Carta Política, se fragmento (sic) en consideración a que no se tuvo en cuenta el principio la dignidad humana de los restantes congresistas que sin tener ningún impedimento denunciaron ante las plenarias de las respectivas cámaras y comisiones sus manifestaciones de inconformidad en el sentido de que se vulneraría la constitución y por ende su integridad, al no declararse impedidos los congresistas incursos en causales de inhabilidad, sin que a la postre hubiesen sido atendidas y escuchadas en su momento. Así mismo, se le vulnero (sic) a los congresistas asistentes y participantes en las deliberaciones el artículo 2º ibídem, al no respetárseles la efectividad de los derechos fundamentales, los principios, derechos y deberes. De la misma manera, se vulnera igualmente el artículo 6º constitucional en consideración a que los congresistas que se declararon impedidos y después votaron se les puede imputar responsabilidad. Por último, se lesionó en forma flagrante el artículo 182 de la Constitución Nacional que enmarca todos (sic) lo referente con conflictos de intereses y recusaciones por omisión expresa de la norma.

Así las cosas, vemos como se quebranta el artículo 228 del ordenamiento constitucional, al dársele aplicación a lo establecido en procedimiento de al ley 5ª de 1992, a sabiendas de la existencia del conflicto de intereses con lo cual, se realza el derecho procesal frente al sustancial, desconociendo, de esta forma el imperativo emanado de la norma constitucional aquí señalada." (fl. 7)

En opinión del actor, se vició la discusión y se vulneró con la conducta de los Congresistas lo establecido en el reglamento interno, Ley 5 de 1992, al desconocerse normas sustanciales de la Constitución que establecen que el conflicto de intereses no puede ser subsanado con la aplicación de normas reglamentarias que regulan el procedimiento.

En primer lugar, el actor alude a un documento editado por la Esap y elaborado por dos ciudadanos, en el que exponen lo concerniente al poder constituyente derivado y al poder constituyente originario. Señala que la Corte Constitucional ha planteado la tesis de que el constituyente derivado, es decir, el Congreso de la República, no tiene la facultad de hacer reformas de fondo que atenten contra el espíritu mismo de la Carta.

"Con la expedición del Acto legislativo demandado No. 02 de 2004, se atenta directamente en contra de la estructura fundamental y esencial de la Constitución Política, porque va en oposición directa a sus principios fundamentales, sus valores axiológicos y toda su orientación filosófica. Tal y como quedo (sic) estructurado el presente acto legislativo va a propiciar las imposiciones autoritarias y excluyentes desde el poder. Con la expedición del acto legislativo acusado, igualmente se desconocen definitivamente los principios fundamentales de la Función pública, tales como la Moralidad, la Eficacia, la imparcialidad, previstos en el artículo 9 (sic) de la Constitución y en forma palmaria, flagrante y ostensible el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución." (fl. 10)

El Estado de derecho y control del poder. El control judicial de los actos del Congreso de la República. El Congreso como titular de la función constituyente. Límites formales de la función constituyente del Congreso y control formal de constitucionalidad. Límites materiales al poder de reforma constitucional del Congreso. Inexistencia en la Constitución de límites materiales a la potestad de reforma constitucional del Congreso. Incompetencia del tribunal constitucional para decidir por vicios de competencia material o de fondo. El poder constituyente y el control constitucional, funciones derivada y regladas en la Constitución.

En el desarrollo de estos puntos, manifestó el interviniente preocupación por las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso para reformar la Constitución, pues tales límites no están consagrados en la Constitución, en ninguna de sus disposiciones. La competencia de la Corte corresponde a los vicios de forma, según lo consagra el artículo 241, numeral 1, de la Carta. Lo que dice esta disposición es una prueba de la restricción de la atribución a vicios en el procedimiento y confirma la incompetencia de la Corte para conocer sobre los vicios materiales de los actos legislativos.

2. El señor Ministro del Interior y de Justicia intervino en este proceso de dos maneras, así : un documento suscrito por el señor Ministro, denominado "Intervención del Ministro del Interior y de Justicia en defensa del Acto Legislativo 02 de 2004" y un documento preparado por el ciudadano Christian Fernando Cardona Nieto encaminado a defender la exequibilidad del acto legislativo.

Sobre el tema del procedimiento de los impedimentos y recusaciones, después de hacer consideraciones generales sobre este trámite, pone de presente lo que denomina el inusitado interés en dichos trámites, así como la configuración del conflicto de interés y el régimen. Explicó la improcedencia del cargo con base en que los congresistas que se declararon impedidos, una vez les era levantado el impedimento, votaron negando el impedimento de los demás y concluyó sobre la legitimidad de la votación de los impedimentos y que el Acto legislativo acusado no comporta sustitución alguna de la Constitución.

Respecto el cargo concreto de esta demanda, el trámite de los impedimentos, el señor Ministro considera que no hay precisamente un conflicto de intereses en cabeza de los parlamentarios que en representación de la voluntad popular y por amplias mayorías apoyaron el proyecto de Acto legislativo, sino la utilización artificiosa de tales figuras como reflejo del obstruccionismo parlamentario ejercido por los opositores del proyecto, para evitar su aprobación. Señala que basados en móviles políticos, los grupos de congresistas opositores al Acto legislativo encontraron en la figura de los impedimentos y las recusaciones una forma práctica de dilatar el trámite del proyecto, que se encontraba en riesgo de no concluirse, en la primera vuelta, dada la brevedad del término que va del 16 de marzo al 20 de junio. Por ello, como estrategia, pretendieron interponer, en forma indiscriminada, recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayorías que apoyaban el proyecto, pues independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de intereses desde el punto jurídico, la decisión de la recusación demoraba en la Comisión de ética 3 días hábiles, según el artículo 294 del reglamento del Congreso. Por lo tanto, con la interposición de un gran número de recusaciones contra los congresistas que apoyaban el proyecto, aunque fueran infundadas, se afectaba el quórum, y en la práctica, la Comisión o la Plenaria, terminarían aplazando la sesión respectiva hasta que la Comisión de ética resolviera, muy seguramente, en forma negativa las recusaciones, pero dada la estrechez del tiempo, con el aplazamiento, el resultado sería el hundimiento del proyecto. Intención que fue de público conocimiento.

"Fue así como resultó recusado el Senador Héctor Helí Rojas por otro opositor del proyecto quien fundamentó la existencia del conflicto de interés en la "animadversión" por el Presidente Alvaro Uribe, pero como en este caso en nada afectaban las mayorías para la aprobación del Proyecto por posponerse 3 días hábiles la decisión de la Comisión de Etica, estructuraron una nueva teoría : la plenaria entera del Senado debía suspender el conocimiento del Proyecto de Acto Legislativo hasta tanto la Comisión de Etica resolviera sobre la recusación, pues de lo contrario se le "violaba el derecho al voto" al Senador recusado." (pág. 17)

Afirma el señor Ministro que esta nueva teoría es manifiestamente contraria a los principios de interpretación del reglamento del Congreso, pues mal podía prevalecer una situación de carácter particular sobre el funcionamiento propio de la colectividad del Congreso en las sesiones plenarias y de las comisiones. Esta situación se presentaría al pretender que las mayorías no incursas en el conflicto de intereses, suspendieran el trámite de un proyecto por cuenta de las situaciones individuales que se predican de algunos congresistas. Además, afirma que "si el congresista recusado en su fuero interno considera que no se encuentra impedido y que por ello no lo hizo manifiesto, aunque haya sido recusado puede, si es su convicción interna, participar en el debate y votación del proyecto mientras la Comisión de Etica resuelve la recusación contra él presentada; luego tampoco habría ninguna "violación del derecho al voto."

Por lo tanto, iniciado nuevamente el estudio del proyecto, se repitió lo relativo a los impedimentos y recusaciones existentes, pero, la recusación contra el senador Rojas no fue nuevamente interpuesta. Sin embargo, señala el Ministro, sin renunciar a su cometido, el representante Germán Navas Talero recusó verbalmente a la representante Yidis Medina, pero al haber presentado la propia representante, por escrito, el impedimento sobre el mismo asunto, éste fue radicado formalmente primero, luego no hubo lugar a tramitar la recusación.

Como esta estrategia no dio resultado, los opositores se concentraron en realizar interpretaciones al reglamento encaminadas a sustraer de las comisiones o plenarias la competencia para aceptar o no los impedimentos y así dilatar el trámite del proyecto. Según la nueva tesis, es la Comisión de ética y no la respectiva cámara o comisión, el organismo competente para la aceptación o negación de los impedimentos, teoría que soportan con los artículos 59 y 293 del reglamento. Señala que esta interpretación que es hábil pero errónea.

Explica que la ley no le atribuye a la Comisión de ética la competencia para decidir los impedimentos presentados. A esta Comisión le corresponde la aceptación o rechazo de las recusaciones, por el contrario, no le corresponde pronunciarse sobre los impedimentos. Al respecto, afirma que existe abundante jurisprudencia que clarifica el punto de conformidad con los artículos 292 y 294 del reglamento, y cita la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, de fecha 3 de septiembre de 2002, radicación PI-044.

Manifiesta que como a los opositores del proyecto no les prosperó su tesis, se dedicaron a promover la teoría según la cual los congresistas que se declararan impedidos no podían participar en la decisión de los demás impedidos, con lo que se pretendía que de manera exclusiva les correspondiera a ellos la decisión sobre la habilitación del quórum decisorio. Fue lo que denominaron "el carrusel de la felicidad", que no es otra cosa que la regla procesal según la cual no existe impedimento para decidir el impedimento. Sólo a manera de ejemplo menciona los casos en que los miembros de la Corte Constitucional han sido recusados y la decisión de negar la recusación ha sido adoptada por los demás magistrados, igualmente recusados : Auto 80A de 2004.

Señala que inclusive, ya terminados los 8 debates y aprobada el acta de conciliación por la plenaria, uno de los representantes opositores pretendió recusar a todos los parlamentarios que en su oportunidad se habían declarado impedidos y les había sido negado por la Corporación, alegando que en la plenaria han debido nuevamente plantear los impedimentos, que consideraba cada etapa del proceso independiente. Esta tesis no prosperó porque el proyecto en su esencia es el mismo.

Sobre la presunta configuración del conflicto de intereses con ocasión del trámite del Acto legislativo, puso de presente que aun cuando la figura del conflicto es ajena al juicio de constitucionalidad, resulta pertinente retomar lo dicho por el Consejo de Estado sobre los elementos esenciales de este conflicto, entendido como la concurrencia objetiva del interés particular del congresista y el interés público. Si no se da alguno de los elementos, no hay conflicto de intereses. Así es el criterio del Consejo de Estado plasmado en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de abril de 2004, Rad. 1572, y en otros pronunciamientos como son las sentencias del 4 de agosto de 1994, Rad. AC-1422; sentencia del 15 de marzo de 1996, Rad. AC-3300.

Señala que de acuerdo con el artículo 285 de la Ley 5 de 1992 y 40 de la Ley 734 de 2002 –código disciplinario único, el interés debe ser directo, particular y actual. Y en el evento de la reelección presidencial, se trata de una simple expectativa futura, por consiguiente, no se presenta el conflicto de intereses. Por otra parte, el régimen de conflicto de intereses, con sus correlativos deberes y sanciones, es propio de la condición de congresista como tal y no de la formación de la ley y los actos legislativos.

Afirma que es legitima la votación de los impedimentos, es decir, la de los congresistas que se declararon impedidos, pues una vez levantado el impedimento, podían votar el de los demás. Explica que la preceptiva legal del Código de Procedimiento Civil según la cual no hay impedimento para decidir impedimento, es clara y así se reguló el tema de la votación de impedimentos durante el trámite del Acto legislativo, dado que es la norma a aplicar por remisión del Reglamento, en el artículo 3 de la Ley 5 de 1992.

Por consiguiente, es el artículo 151, inciso cuarto, del C.de P.C., la disposición pertinente. Explicó que "la votación de los impedimentos de otros congresistas, por parte de quienes a su vez se declararon impedidos no sólo no es irreglamentaria, sino que goza de pleno respaldo legal, al no existir impedimento para decidir impedimento de acuerdo con las normas del procedimiento civil aplicadas." (pág. 26)

De otro lado, recuerda que el trámite de los Actos legislativos se surte dentro de plazos perentorios, que no pueden sobrepasar dos periodos consecutivos ordinarios, lo que implica que los desarrollos legales deben interpretarse armónicamente. De allí que no es legítimo pretender aplicar procedimientos contenidos en otros ordenamientos, que reconozcan la suspensión del proceso para la decisión de los impedimentos, pues en este proceso no hay lugar a la restitución de términos ni prorroga del plazo constitucional.

Para el señor Ministro es improcedente la acusación según la cual la votación de los impedimentos, negándolos, no elimina el conflicto de intereses, y se refiere al contenido del cargo expuesto por el demandante, en el que reprocha que en el trámite de los impedimentos se hubiere aplicado el reglamento del Congreso. Califica de paradójica la acusación, pues, es un contrasentido que sea, en palabras del demandante, ilegal aplicar el régimen legal para el trámite de los impedimentos. Por el contrario, explica que la irregularidad se ocasionaría al no aplicar la norma que regula de manera expresa y clara el trámite, y que se encuentra en el reglamento del congreso.

En relación con la sustitución de la Constitución, para el señor Ministro no es cierto que con la expedición del Acto legislativo se atente contra la estructura fundamental y esencial de la Carta. Se remite al análisis del contenido del Estado social de derecho, a la jurisprudencia y a la doctrina que caracterizan esta clase de Estados, para concluir que no se ha sustituido, ni tampoco ha desaparecido la responsabilidad estatal, ni la separación de poderes, ni se sustituyó el régimen político.

Tampoco es cierto, como se dice, que se viole el principio de igualdad. No se puede afirmar, sin ofender la libertad de los ciudadanos, que la posibilidad de reelegir al gobernante en ejercicio determine per se que los electores vayan a reelegirlo, pues parte del error de considerar que no habrá más candidatos. La elección de una persona para un segundo periodo presidencial se produce por la preferencia que expresen los ciudadanos libremente a través del sufragio. El Acto legislativo prevé que la participación del Presidente y del Vicepresidente en las campañas electorales sólo puede darse desde los 4 meses anteriores a la primera vuelta de la elección presidencial y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso que la hubiere. Se prohíbe también la utilización de bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal en los términos de la Ley Estatutaria. Además, el Acto legislativo establece expresamente la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia.

Durante los ocho debates que terminaron con la expedición del Acto legislativo 02 de 2004 no obstante se presentaron numerosos argumentos en contra de la reelección, la mayoría calificada que exige el ordenamiento superior para reformar la Carta, al votar favorablemente el proyecto, acogió las razones que se presentaron en las ponencias para las plenarias a favor de la ampliación de las posibilidades democráticas, de permitir un mayor control político ciudadano, de abrir un espacio a la posibilidad de una mayor continuidad en políticas y planes de acción y transformar visiones cortoplacistas en el ejercicio de la política.

Adicionalmente, el consenso mayoritario coincidió en que excluir al actual mandatario de los colombianos de un derecho que se (sic) está consagrando de manera general y hacía el futuro carece de un fundamento, razón por la cual si la reelección se abre como nuevo espacio democrático, esta posibilidad debe beneficiar a todos los posibles competidores incluyendo al gobernante en ejercicio.

En contra de lo que afirma el demandante, el Congreso de la República al aprobar el Acto Legislativo 02 de 2004 lo hizo porque la mayoría de sus integrantes llegó a la convicción de que permitir la reelección presidencial constituye no solo un avance para la democracia, y una ampliación en el ejercicio de la soberanía popular y de los derechos políticos consagrados en la Constitución, sino también una nueva forma de ejercicio del derecho político definido en el artículo 40 de la Constitución Política, que se ajusta a los objetivos –mencionados por la Corte- que caracterizan el desarrollo de tal derecho. Se pueden mencionar entre ellos : una mayor apertura (mayor acceso) en el proceso de toma de decisiones políticas, en este caso, en lo relativo a la conformación de la rama Ejecutiva del Poder Público; el establecimiento de nuevas posibilidades para que los ciudadanos ejerzan un control político frente a los elegidos, en este caso, frente al presidente en ejercicio o ex presidentes cuando aspiren a la reelección; y la ampliación de los canales de expresión de los ciudadanos, al permitir que estos últimos se manifiesten sobre los resultados de una gestión de gobierno.

Por otra parte, el señor Ministro señaló que si bien el demandante manifestó un gran malestar con la expedición del Acto legislativo, no expuso las razones objetivas y jurídicas de la inconformidad y, como lo ha dicho la Corte, el sólo descontento del ciudadano con la disposición acusada no es argumento suficiente para que operen los mecanismos de control constitucional, los cuales requieren un elemental soporte argumentativo : sentencias C-955 de 2000, C-005 de 2002, C-1516, 1544 y 1552 de 2000.

En consecuencia, dice el señor Ministro, como el actor no presentó las razones claras, ciertas, especificas, pertinentes y suficientes, ni existe correspondencia ente el cargo y la norma demandada, y los argumentos no recaen sobre las normas cuestionadas sino sobre desarrollos o aplicaciones de ellas, los cargos sobre la vulneración de los fundamentos del Estado social de derecho y del principio de igualdad no deben prosperar.

Explica, además, que no es cierto que con la expedición del Acto legislativo 02 de 2004, el Congreso excedió su competencia al ejercer una función diferente a la que le atribuyen la Constitución y la ley, ni que al introducir la posibilidad de reelección efectuó un cambio estructural que sólo podía llevar a cabo el constituyente primario. El actor parte de un error al considerar la existencia de prohibiciones intangibles en la Constitución, entre las cuales estaría la prohibición absoluta de la reelección del Presidente como fundamento del Estado.

También señala la discusión que sobre el tema se dio en la Asamblea Nacional Constituyente, donde se presentaron argumentos a favor y en contra de la reelección, triunfando la tesis basada en evitar las posibilidades de vulneración de los derechos y libertades y el abuso de poder, lo que significa que no fue la reelección en sí misma lo que el constituyente consideró odioso, sino el posible abuso de poder. Por ello, mientras el fin perseguido mantenga su presencia en los nuevos enunciados de los incisos 2 y 3 del artículo 127, 152 y 197 de la Carta, incorporados mediante el Acto legislativo acusado, no puede afirmarse que se hubiere sustituido la Constitución vigente.

Si el Estado social de derecho es una forma de organización fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general, la reelección no contradice en nada los objetivos que conforme a los principios y valores constitucionales legitiman le ejercicio de la autoridad al tiempo que fija sus límites.

El concepto de interés general contenido en el artículo 1º de la Carta es un valor general y abstracto que se cristaliza en cada caso concreto, a través de la acción de las autoridades, quienes deben intentar armonizar el interés general con los derechos de los particulares y, en el caso de que no sea posible, deberán ponderarlo teniendo en cuenta la jerarquía de valores propia de la Constitución.

"En síntesis, el actor no presenta ninguna razón destinada a demostrar que las normas contenidas en el Acto legislativo 02 de 2004, presenta una oposición objetiva y verificable con los artículos constitucionales que el actor considera vulnerados. En estas condiciones, los argumentos con base en los cuales el actor defiende la tesis de incompetencia del Congreso par expedir el acto acusado no resultan claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, ni existe correspondencia entre el cargo y la norma demandada, y los argumentos no recaen sobre las normas cuestionadas sino sobre desarrollos o aplicaciones de ellas." (pág. 48)

Observa que la tesis de la Corte Constitucional sobre la competencia y límites al poder de reforma del Congreso, contenida en la sentencia C-551 de 2003, fue atemperada por la misma Corporación en la sentencia C-1200 de 2003. Considera que no existiendo jerarquía superior de las normas que integran el bloque de constitucionalidad frente a las normas constitucionales, el análisis se debe centrar a saber si se desconocen o no los principios democráticos, dejando a salvo la competencia del Estado Colombiano para regular esas materias bajo una óptica distinta y los principios democráticos, de lo contrario "sería decir que nuestra regulación interna debe ser igual a las normas del bloque de constitucionalidad, lo que sería tanto como decir que nuestras normas estarían supeditadas o subordinadas o que el bloque de constitucionalidad tiene la virtualidad de sustituir nuestras normas constitucionales y que en esa materia hemos hecho los colombianos dejación de nuestra soberanía."

Explica que la reelección no elimina, sustituye, ni suprime ningún derecho de la Constitución, ni de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, por el contrario, reafirma el más importante de los principios democráticos, que es el derecho a elegir y ser elegido. No contraría los derechos de la minoría. Además, se apoya en otro principio esencial de la democracia, que es el derecho de las mayorías para escoger el gobierno y la persona que lo dirigirá. Lo que corresponde al principio de libertad, que se expresa en el derecho del pueblo para rechazar o premiar al gobernante de turno, lo que redundará en mayor responsabilidad en el ejercicio del poder, que perdurará más del mandato de 4 años. Por consiguiente, la figura de la reelección atempera y moderniza la Carta.

Sobre los alegados vicios de procedimiento señala que no se presentaron y así lo debe decir la Corte si se atiene a los precedentes jurisprudenciales. Se detiene a examinar un punto jurídico, que tiene que ver con el reglamento del Congreso, la Ley 5 de 1992, por cuanto supuestamente una infracción al reglamento daría lugar a declarar inexequible el acto legislativo.

Considera que se podría afirmar que el reglamento del Congreso para efectos del juzgamiento del trámite de las leyes tendría un rango constitucional, sin embargo, habría la inquietud si sería viable efectuar ejercicios analógicos para fijar y determinar las competencias del Congreso y el procedimiento adecuado. Analizó las distintas posibilidades, y concluyó que en muchas de las demandas contra el Acto legislativo se pretende que la Corte vaya más allá y que su pronunciamiento la convierta en titular de un poder constituyente, que no tiene.

Explica que los parlamentarios, por esencia, siempre representan un interés parcializado, lo que les permite tener un pensamiento pluralista y divergente en el Congreso, por consiguiente, la presentación de las recusaciones nunca debió ser siquiera tramitada "y no escondía detrás de ella, sino un ánimo de entrabar y entorpecer el trámite legislativo, pues con este expediente lo que se pretendía no era la imparcialidad de los senadores, sino el hundimiento del proyecto. Lo curioso de este debate que se presenta es el ropaje del todo equivocado, por lo que el mismo debe ser rechazado."

3. Intervención del señor Gobernador del Valle del Cauca, doctor Angelino Garzón. Pide a la Corte que al fallar las diferentes demandas contra el acto legislativo "se establezca que al igual que el Presidente y Vicepresidente; los gobernadores y Alcaldes tengan la posibilidad de presentar su candidatura para el cargo de Presidente de la República con las mismas garantías y requisitos."

Se pregunta el interviniente si el Presidente y el Vicepresidente que fueron elegidos popularmente por un período determinado pueden presentar su candidatura para el cargo de Presidente y Vicepresidente, por qué no lo pueden hacer los Gobernadores y Alcaldes que también pertenecen al ejecutivo y fueron elegidos popularmente. No puede haber norma constitucional o legal que dé esta clase de privilegios a unos y se las niegue a otros.

Explica que durante la primera vuelta del trámite, varios representantes a la Cámara manifestaron ante la plenaria estar impedidos por razón de conflictos de intereses, por varias causas, principalmente, la de tener parientes en el Gobierno, lo que potencialmente los favorecería de aprobar una reelección del régimen que había realizado tales nombramientos.

Tales impedimentos, habiéndose fundado en conflictos de intereses, debieron haber sido decididos o resueltos por la Comisión de ética del Congreso, según el artículo 59 de la Ley 5 de 1992. No obstante el claro contenido de esta disposición, en la plenaria de la Cámara, en vez de ordenar que los impedimentos se remitieran a la Comisión de ética, se decidió someter a votación el punto contrariando la disposición legal.

En su opinión no se trató de un acto desprevenido, sino de "una calculada maniobra para salvar el proyecto de acto legislativo, pues de haberse tenido que surtir la intervención de la Comisión de Etica, ello, habría implicado dilación en el trámite en curso, y su más seguro naufragio, atendida la consideración de que los actos legislativos han de tramitarse en dos legislaturas."

5. En este proceso intervino también el ciudadano Manuel Fernández Díaz al adjuntar una ponencia titulada "La reelección como mecanismo de participación democrática", en la que se remite a hechos históricos y afirma que la reelección es un mecanismo para fortalecer las instituciones democráticas, que pertenece a la esfera de al soberanía popular y es compatible con el sistema presidencialista.

"1. Declararlo EXEQUIBLE por ausencia de vicios de competencia, dado que no se violaron los límites materiales de reforma de la Constitución, salvo en lo que hace el inciso final del artículo 4 del Acto legislativo 2 de 2004, según el cual "Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses", que es INEXEQUIBLE.

10.1. Encuentra el Ministerio Público que el trámite de los impedimentos presentados y dirimidos en el Congreso con ocasión de la discusión y aprobación del Acto legislativo 02 de 2004, debe ser analizado a fondo por considerar que es un tema que no ha sido desarrollado plenamente por la jurisprudencia constitucional ni contenciosa administrativa y que por comprometer valores y principios como el de transparencia, voluntad democrática y debido proceso, merece ser analizado en este caso, máxime cuando la mayoría de las demandas ciudadanas se circunscriben a poner en tela de juicio esta circunstancia.

10.2.1. El impedimento es una institución de naturaleza procesal mediante la cual por un acto unilateral y voluntario el funcionario afirma que se encuentra incurso en alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución o en la ley o que carece de la capacidad subjetiva para participar en determinado asunto porque encuentra que existen situaciones que obstaculizan o imposibilitan su independencia e imparcialidad (conflicto de intereses) y, por lo tanto, solicita ser apartado del conocimiento del mismo. Así, en tratándose del conflicto de intereses, el trámite de impedimentos y recusaciones tiene como objetivo establecer si en determinado asunto se mezclan el interés privado y el público, demostrando cual fue el interés dominante para evitar que la decisión sea motivada por el interés particular en detrimento del interés público(Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación No.1572. Consejero Ponente. Doctor Flavio Rodríguez Arce, abril 28 de 2004).

En relación con los miembros del Congreso de la República, las figuras de los impedimentos y las recusaciones son tan relevantes como en el caso de los administradores de justicia, pues además de estar sometidos a los principios que rigen la función pública (artículos 6o y 123), los miembros de las corporaciones públicas, como representantes del pueblo, están comprometidos frente a la sociedad y ante sus electores a garantizar la observancia de los deberes propios de su dignidad, la cual exige que su actuar se enmarque únicamente dentro de los parámetros de la justicia y el bien común (artículo 133 de la Constitución), lo que implica a su vez que la función legislativa se ejerza con plena autonomía e imparcialidad de forma que su investidura no se aproveche para obtener beneficios de tipo individual para favorecer o patrocinar los intereses personales del parlamentario, de su cónyuge o compañero permanente o de sus parientes más cercanos o de sus socios.

Si bien es cierto, la Constitución garantiza la inviolabilidad de los Congresistas por las opiniones y votos que éstos emitan, también lo es que, en aplicación de los principios que rigen la función pública éstos están obligados antes de ejercer su función, a analizar y dar a conocer la situación que puede afectar la transparencia de su decisión, por mediar intereses personales y no el general que se predica de su función.

"Planteamiento general: el congresista que considere qué intereses personales suyos pueden ser afectados por un proyecto que se discute debe declararse impedido para participar en las deliberaciones y con mayor razón cuando sea sometido a votación. Si no lo hace voluntariamente, cualquier persona con conocimiento de causa debe recusarlo".

10.2.2. El artículo 182 de la Carta Política les impuso a los parlamentarios el deber de poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. No obstante, el texto constitucional no puntualizó el concepto y alcance de la figura, ni se previeron los hechos, circunstancias o situaciones que la configuran, asunto que defirió al legislador al señalar que "La ley determinará lo relativo con los conflictos de intereses y las recusaciones". Por su parte, el artículo 183 ibídem, advierte que el congresista perderá su investidura por violar el régimen de conflicto de intereses.

10.2.3. En el Reglamento Interno del Congreso de la República, (artículos 286 a 295 de la Ley 5ª de 1992) se reglamentaron algunas particularidades del conflicto de intereses, verbigracia, la aplicación, el registro de intereses privados, el término de inscripción, la publicidad del registro y su modificación; la declaración, comunicación y efectos del impedimento, y la recusación y en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994 se consagró una causal específica de dicho conflicto que les exige a los miembros del Congreso comunicar por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Cámara, los servicios remunerados que hubieren prestado en el año inmediatamente anterior a la elección, a gremios o personas de derecho privado, sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso.

"Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas."

10.2.5. El artículo 287 se refiere a los aspectos económicos de orden privado, señalando que en las Cámaras deberá llevarse un libro de registro de intereses privados, en el cual los congresistas deben consignar la información relacionada con su actividad privada, en donde deben consignar la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares y la participación en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro en el país o en el extranjero.

10.2.6. De acuerdo con la anterior normativa, en principio puede llegarse a pensar que la Ley 5ª no es clara en cuanto a la configuración del conflicto de intereses porque no se ocupó de reglamentar los hechos, circunstancias o situaciones que dan lugar al mismo. No obstante ser ello así, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia AC3300 del 19 de marzo de 1996, expreso que "no es necesario, ni conveniente, que exista una tabla legal de conductas éticas, que supongan una adecuación típica, para efectos de poder juzgar acerca de la presencia de un conflicto de interés de orden moral. Basta la consagración genérica tal como se formula en el artículo 182 de la Constitución o como se plantea en el 286 de la Ley 5ª o como se estructura en la causal primera de impedimento consagrada en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil". Así, "Tampoco es admisible el argumento de que sólo en la medida en que el legislador tipifique unas prohibiciones precisas de carácter ético podría deducirse impedimento moral. Esto último equivaldría a aceptar que en materia de conflicto de interés de los Congresistas impera la ética de que todo está permitido".

Y sobre el conflicto de interés señaló en el mismo fallo que éste "surge o se presenta cuando según la ley "exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera (al Congresista), o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho". Se trata, evidentemente, de una razón subjetiva que torna parcial al funcionario y que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen. Desde esta perspectiva, el conflicto de intereses es automático y su declaración es imperativa, kantianamente hablando." Así mismo, en sentencia AC-33301 puntualizó el Consejo de Estado que "el conflicto de interés no implica que el interés particular vaya en contravía del interés general, basta la coexistencia de intereses".

10.3.1. En primer lugar, debe aclararse que el Ministerio Público no se ocupará de dilucidar si respecto de los congresistas que se impidieron para conocer del Acto Legislativo analizado realmente se configuró un conflicto de intereses, pues en el presente análisis de constitucionalidad no es relevante establecer si los impedimentos de los parlamentarios respondían a causas que evidentemente hubiesen tenido la potencialidad de interferir en su posición sobre el tema ha debatir: la reelección presidencial. Participación que en los términos de una consulta elevada a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por el Ministro del Interior y de Justicia no afectaba la parcialidad de quienes, pese a tener familiares en el servicio exterior, participaran en los debates y aprobación de la reforma que introduce en el sistema constitucional colombiano la figura de la reelección presidencial.

10.3.2. Así las cosas, independientemente de si los Congresistas estaban o no impedidos, importa para efectos de resolver los cargos de la demanda, determinar: i) La competencia para conocer de los impedimentos; ii) La forma como deben votarse los impedimentos y, iii) la incidencia de la forma como se tramiten y voten los impedimentos en relación con un proyecto de ley o reforma constitucional.

10.4.1. Tal y como consta en las Gacetas del Congreso números 216 de 20 de mayo de 2004, 312 de 25 de junio de 2004, 227 de 28 de mayo de 2004, 369 de 21 de junio de 2004, 392 de 28 de julio de 2004, 04 de 25 de enero de 2005 y 44 de 14 de febrero de 2005, todos los impedimentos presentados por los senadores y los representantes fueron decididos de plano por las comisiones y las plenarias respectivas y en ningún caso la Comisión de Ética conoció los conflictos de interés que motivaron a los parlamentarios a declararse impedidos.

10.4.2. De conformidad con lo anterior, es necesario analizar si los impedimentos por conflicto de interés podían ser discutidos y resueltos por las comisiones y las plenarias sin que fuese necesario un estudio previo por parte de la Comisión de Ética. Al respecto conviene detenerse en el análisis del procedimiento que prevé la Constitución y la ley para los impedimentos.

10.4.2.1. Deber de apartarse del conocimiento del asunto cuando el congresista observe la existencia de un conflicto de intereses: El artículo 182 de la Constitución señala que los congresistas deben poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.

En el mismo sentido el artículo 286 del Reglamento del Congreso prevé que cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho los congresistas deberán declararse impedidos de participar en los debates o votaciones respectivas.

10.4.2.3. Decisión del impedimento: El artículo 59 señala que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

Por otra parte, el inciso final del artículo 59 de la Ley 5ª prevé que "Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento". Y el artículo 293 de la misma normativa señala que "Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

10.4.3. Así pues, de la lectura armónica de los preceptos enunciados, puede colegirse que la decisión de los impedimentos tiene un procedimiento claro: concepto previo de la Comisión de Ética que no es obligante y la decisión por parte de la respectiva Comisión o plenaria. El siguiente cuadro, puede servir de guía para entender el procedimiento:

10.4.4. No pasa inadvertido para el Procurador General de la Nación que en el curso de las deliberaciones del Acto Legislativo acusado, se generaron divergencias entre los congresistas por la forma en que deberían tramitarse los impedimentos. Por un lado, estaban quienes señalaban que no procedía trasladar a conocimiento de la Comisión de Ética los impedimentos manifestados, no sólo por la demora que dicho trámite generaría para el curso normal del proceso de aprobación de la reforma propuesta, sino porque el Consejo de Estado ha señalado que dicho paso no es necesario. Para fundamentar este aserto, se fundamentan en la sentencia del 3 de septiembre de 2002, expediente 11001-03-15-000-2001-0447-01 (PI-044), proferida con motivo de una demanda de pérdida de investidura contra la Senadora Claudia Blum de Barberi.

En efecto, en varias oportunidades el Representante a la Cámara Reginaldo Montes Álvarez, señaló que "(�) en un fallo del Consejo de Estado, en una demanda de pérdida de investidura de la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi, el Consejo de Estado expresamente dijo, no es la Comisión de Ética la facultada para pronunciarse sobre los impedimentos. Y ese mismo Consejo de Estado expresamente expuso, es la Plenaria la que tiene la competencia para pronunciarse sobre los impedimentos (�Gacetas del Congreso, n�meros 392 de 28 de julio de 2004 y 04 de 25 de enero de 2005". (Resaltado fuera del texto).

"De tales disposiciones constitucionales y legales se infiere que el conflicto de intereses ocurre cuando el congresista sea alcanzado por alguna situación de orden moral o económico que le impida actuar sin prevención alguna, en forma objetiva e independiente, por el peso de la conveniencia o el beneficio personal o de los familiares en los grados indicados o de los socios; y que corresponde a la respectiva Cámara decidir, en cada caso particular, sobre ese interés directo y privado en el asunto, de acuerdo con la trayectoria jurisprudencial que se recuerda a continuación." (Resaltado fuera del texto).

10.4.5. Como puede entenderlo cualquier lector desprevenido, no es cierto que la referida sentencia del Consejo de Estado niegue la competencia atribuida por el artículo 59 a la Comisión de Ética para conocer de los conflictos de interés. En este caso, el Consejo de Estado simplemente señaló que a cada cámara le corresponde decidir si existe o no el conflicto de interés, cosa que es indiscutible, pero en ningún momento manifestó que los conflictos de interés no deben ser conocidos primero por la Comisión de Ética, quien debe conceptuar para que la correspondiente comisión o plenaria se pronuncie. Sencillamente, el Consejo de Estado omitió señalar ese paso previo sin que por ello pueda concluirse válidamente que un aparte del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992 es inaplicable.

Así mismo, es necesario puntualizar que el razonamiento que efectuó el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la providencia reseñada, no hace parte de la ratio decidendi. Es un obiter dicta, o dichos al pasar que han sido suficientemente definidos por la Corte Constitucional como "toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario" que como tales no pueden ser tenidos como precedentes (sentencias SU-047 de 1999 y C-131 de 1993).

10.4.6. En relación con este punto, el Ministerio Público considera oportuno hacer un llamado de atención sobre las consecuencias que pueden derivarse de la tergiversación de los textos legales y de la jurisprudencia, pues con el ánimo de obviar lo establecido en la ley, esto es, en el inciso primero del artículo 59 del Reglamento del Congreso, se argumentó falazmente que una sentencia del Consejo de Estado había señalado que la Comisión de Ética no tenía competencia para conocer de los conflictos de interés, cuando ello no fue así, argumento que indiscutiblemente influyó para que durante el trámite de los impedimentos se omitiera un paso esencial del procedimiento cual es el de poner en conocimiento de la Comisión de Ética los conflictos de intereses, para que este órgano concluyera si existía o no el conflicto.

"Se recuerda que los congresistas tienen el deber de dar a conocer las situaciones morales o económicas que tengan; al respecto el numeral 6 del artículo 268 de la ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, indica como uno de los deberes del congresista "Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración". Y que tales situaciones, de existir, son objeto de conocimiento administrativo ante la "Comisión de Ética y Estatuto del Congresista" y causa para que se promueva la solicitud de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en función jurisdiccional, entre otros". (Sentencia PI-0580 del 15 de marzo de 2003) (Negrilla fuera del texto).

10.5. Durante el trámite del Proyecto de Acto Legislativo 267 Cámara, 12 de 2004 Senado, se presentaron impedimentos por conflicto de interés que no conoció la Comisión de Ética para su estudio y que fueron resueltos directamente y de plano por las respectivas comisiones y plenarias, vulnerando el requisito de competencia en los términos del artículo 59 de la Ley 5 de 1992

10.5.1. Teniendo en cuenta que el Consejo de Estado no ha dado un alcance diferente al artículo 59 del Reglamento del Congreso del que se infiere de su tenor literal, veamos que sucedió en el Congreso de la República en relación con los impedimentos manifestados por algunos de sus miembros. Tal como consta en la Gaceta del Congreso 392 de 28 de julio de 2004, páginas 11 a 20, la Plenaria de la Cámara de Representantes debatió y sometió a votación el tema sobre quien era el competente para conocer de los impedimentos, pues estaban las opiniones divididas entre la Comisión de Ética y la plenaria. En efecto, en esa oportunidad fue tal la discusión a cerca de la instancia competente para conocer de los impedimentos que, en el entendido que al decidirlos en la Plenaria se estaba contrariando lo dispuesto en el artículo 59 se hizo la siguiente proposición:

El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se presentan en la Sesión Plenaria, entonces, no puedo darle curso porque las recusaciones son de acuerdo al Reglamento las que se van para la Comisión de Ética, entonces, me queda muy complicado someter una proposición que es violatoria del Reglamento. El Reglamento es muy claro que los impedimentos se dan en la Plenaria de la Comisión o en la plenaria de la Corporación y deben ser decididos por ella, son las recusaciones las que se le dan el trámite a la Comisión de Ética, eso es lo que dice el Reglamento, entonces me queda muy difícil someter a votación una proposición, que no está de acorde con el Reglamento de la Ley 5ª del Congreso."

"Quiero dejarle claro, doctor Luis Fernando Duque, que aquí la Presidencia no está prevaricando para nada, sino que está haciendo cumplir el Reglamento y es claro indiscutiblemente, que ahí habla del conflicto de intereses, en caso de las recusaciones, es muy clara. Entonces le quiero dejar esa claridad; sin embargo, no tengo ningún inconveniente que la plenaria pueda someter, pero quería dejar la constancia de la Presidencia de la Cámara.

10.5.2. Nótese que quien presidía la plenaria de la Cámara de Representantes, se opuso a darle trámite a los impedimentos de conformidad con el artículo 59, porque según él, "los impedimentos se dan en la Plenaria de la Comisión o en la plenaria de la Corporación y deben ser decididos por ella, son las recusaciones las que se le dan el trámite a la Comisión de Ética". Argumento éste que como ya se vio es falso, pues si bien es cierto que los impedimentos son decididos por la comisión o la plenaria respectiva, también lo es que antes de que ello suceda, deben ser analizados por la Comisión de Ética, cuyo objeto es precisamente ese.

Así mismo, no entiende el Ministerio Público cuales fueron los fundamentos que llevaron al Presidente de la Cámara a señalar que el trámite de los impedimentos y de las recusaciones era diverso, para concluir que la Comisión de Ética sólo podía conocer de las recusaciones. La diferencia entre impedimentos y recusaciones no está en el órgano competente para conocer de ellos, sino en el carácter obligante de la misma, pues en el primer evento la Comisión presenta las conclusiones que le servirán a la comisión o plenaria para decidir sobre los impedimentos, mientras que en el caso de las recusaciones dichas conclusiones son obligatorias (artículo 294 de la Ley 5ª de 1992) y como tal no son susceptibles de ser debatidas por la plenaria de la comisión o de la Corporación, mientras que en el caso de los impedimentos, la Comisión de Ética informa a las plenarias sus conclusiones para que éstas democráticamente acojan o no la decisión correspondiente (artículo 59 inciso 3º). Veamos el siguiente cuadro comparativo:

"Dejamos constancia de nuestro retiro temporal de la sesión en que se debate el Proyecto de Acto Legislativo 267 Cámara, 12 de 2004 Senado, para no participar en la votación de los impedimentos por considerar que el trámite dado a los mismos es violatorio del reglamento puesto que en la mayoría de ellos se evitó su debate y no se trasladaron a la instancia competente para resolverlos que es la Comisión de Ética según el artículo 59 del Reglamento. Bogotá, junio 16 de 2004, firman Jesús Ignacio García, Yaneth Restrepo, Carlos Arturo Piedrahita, Germán Aguirre, Guillermo Santos, Fredy Sánchez, Jorge Carmelo Pérez, Clara Pinillos, Barlahan Henao, Luis Fernando Duque, Guillermo Rivera, y siguen más firmas ilegibles, dejamos esta constancia Señor Presidente, porque luego de nuestro registro como asistentes a la sesión y tan pronto comenzó la votación de los impedimentos nos retiramos, por eso no aparecemos votando y ahora reingresaremos a la sesión para participar en el debate, muchas gracias." (Gaceta del Congreso número 411 de 6 de agosto de 2004, página 83 y cinta magnetofónica No. 6). (Resaltado fuera del texto).

10.5.4. Otro argumento que se ventiló en la Comisión Primera de la Cámara fue el del Representante Jaime Amín, quien con ocasión de la recusación presentada por el Representante Navas Talero contra la Representante Yidis Medina, señaló que como la Comisión Primera es constitucional y la Comisión de Ética es legal, la primera prevalece sobre la segunda para conocer de las recusaciones y los impedimentos. (Gaceta 370 de 21 de julio de 2004).

10.5.5. Al respecto es necesario aclarar que según el artículo 53 del Reglamento del Congreso "Durante el período constitucional funcionarán, en cada una de las Cámaras, las Comisiones Constitucionales Permanentes, las Comisiones Legales, las Comisiones Especiales y las Comisiones Accidentales" cada una con un ámbito de competencia específico y que el artículo 55 ibídem, sobre integración, denominación y funcionamiento de las Comisiones Legales, señala que "Además de las Comisiones Legales señaladas para cada una de las Cámaras con competencias diferentes, a éstas corresponderá integrar, aplicando el sistema del cuociente electoral y para el período constitucional, la Comisión de los Derechos Humanos y Audiencias, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, y la Comisión de Acreditación Documental", con competencias propias y definidas, lo que significa que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene unas funciones de rango cuasiconstitucional que no pueden ser tenidas como accesorias, ni subsidiarias y como tal, su competencia no puede quedar supeditada al parecer de los miembros de cada una de las células legislativas.

No puede olvidarse que la Comisión de Ética fue concebida por el Constituyente de 1991 con el fin de brindar mayores garantías y transparencia a las actividades del Congreso de la República, transformación ésta, que hizo parte del indudable compromiso con la materialización de la democracia en el país. En efecto, el desprestigio del Congreso de República, la falta de confianza de los ciudadano en él, llevó al Constituyente de 1991 a consagrar un extenso catálogo de inhabilidades e incompatibilidades para quienes quisieran ocupar una curul en el Congreso de la República, así como un estricto régimen de conflicto de intereses, además de establecer una sanción severa por su inobservancia: la pérdida de investidura.

"El especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.

"Precisamente con el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del Poder Legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del régimen de los congresistas, en la Ley 5ª de 1992 - por la cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes -, se contempló, dentro de las comisiones legales señaladas para cada Cámara Legislativa, una Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.

"En conclusión, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país." (Subraya fuera de texto).

10.5.6.1. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista es una Comisión legal del Congreso encargada de velar por el correcto ejercicio de las funciones asignadas a este órgano, a través del estudio detallado de las circunstancias que puedan alterar la prevalencia de la justicia y el bien común de quienes lo componen. En otros términos, esta comisión tiene la importante labor de hacer prevalecer al interior del Congreso de la República, los principios de eficiencia, transparencia, igualdad, moralidad propios de la función pública, razón por la que no se puede aceptar que la competencia de esta comisión quede derogada por el querer mayoritario de los miembros del Congreso.

10.5.6.2. La Comisión de Ética, tiene funciones expresas y claramente detalladas en el artículo 59 del Reglamento de Congreso, frente al cual no hay lugar a interpretaciones. En consecuencia, dichas funciones no pueden ser interpretadas al antojo de sus destinatarios, subestimando la importante labor que ésta desempeña en el quehacer del legislativo.

10.6. El Ministerio Público advierte que el desconocimiento de esta norma del reglamento en el Congreso de la República es frecuente, sin embargo el principio de que no puede existir costumbre contra ley cobra aquí toda su fuerza. En consecuencia, que el Congreso de la República haya querido desconocer la competencia de la Comisión de Ética a lo largo de estos 13 años de vigencia de la Ley 5ª de 1992, no es argumento válido para aceptar la vulneración del Reglamento del Congreso.

11.1. Los argumentos de la demanda por este aspecto, residen en el hecho de que quienes se habían declarado impedidos para decidir y votar el proyecto de acto legislativo debieron declararse impedidos a su vez para participar en la decisión y votación de los impedimentos de los demás parlamentarios que igualmente en su oportunidad consideraron que carecían de la capacidad subjetiva para participar en el trámite del acto legislativo por recaer sobre ellos situaciones que obstaculizaban su independencia e imparcialidad, de forma que en el trámite de los impedimentos también estaba presente un conflicto de intereses al estar presente respecto de cada uno de los impedidos un interés directo en la respectiva decisión.

11.2. Ahora bien, en relación con el problema planteado pueden darse dos posibilidades: i) la primera, que los congresistas impedidos se abstengan de votar únicamente su propio impedimento. Fórmula acogida por las presidencias de las respectivas comisiones y plenarias, en el entendido de que cada impedimento es individual y como tal debe tramitarse y, ii) la segunda, que los congresistas impedidos se abstengan de votar su propio impedimento y también todos los impedimentos presentados por causas iguales o similares. Fórmula acogida por el demandante.

11.3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política y los artículos 286, 291, 292 y el numeral 6º del artículo 268 de la Ley 5ª de 1992, la importancia del impedimento consiste en asegurar la imparcialidad del funcionario, quien debe separarse del asunto del cual viene conociendo cuando advierte que se configura un interés directo en la decisión porque le afecta de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. En ese orden, el senador o representante que en su oportunidad considera que se encuentra afectado por una situación moral o económica que lo cohíbe para intervenir con independencia e imparcialidad debe abstenerse de participar en cualquier asunto relacionado con el debate y la votación hasta tanto el posible conflicto de intereses no sea resuelto negativamente por las instancias correspondientes.

11.4. Indiscutiblemente la correcta discusión y votación de los impedimentos es de vital importancia, pues dicho trámite constituye nada menos y nada más que la garantía de que el proceso democrático se llevó a cabo con moralidad, probidad, independencia, ecuanimidad e imparcialidad. Es por eso que llama la atención del Ministerio Público la ligereza con la que se tramitaron los impedimentos durante el proceso constituyente analizado. Los parlamentarios tenían dudas en relación con la instancia competente para conocer de los impedimentos y vacilaron sobre como debían votarse los mismos y dichas dudas fueron resueltas de la forma más conveniente en razón del poco tiempo con que se contaba para sacar adelante el proyecto y del quórum requerido para el mismo fin. Es más, tan poco interés se demostró por esta figura de naturaleza ética, que en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de junio de 2004, ante la petición de transmisión televisiva del debate, quien presidía señaló "Una vez se inicie el debate habrá transmisión de Señal Colombia. Los impedimentos no son de interés nacional, sino el debate."(Gaceta del Congreso número 411 de 6 de agosto de 2004, página 10)

Nada más alejado de la realidad señalar que la decisión de los impedimentos no es de interés nacional, pues no son necesarias exhaustivas lucubraciones para saber que es de interés para todos los asociados conocer que las decisiones que se adoptan en el seno del Congreso, están exentas de cualquier situación de tipo moral o económica que les impida actuar con la imparcialidad, la sensatez y el altruismo a que se comprometieron cuando fueron elegidos.

11.5. Desde la perspectiva anotada, los parlamentarios impedidos deben apartarse de cualquier asunto sometido a su consideración mientras esa circunstancia de tipo moral o económico no sea desestimada, pues en el entretanto existe la posibilidad de que el funcionario respectivo no esté actuando conforme a los principios que la ética pública exige.

Así, para el Ministerio Público es claro que hasta tanto la respectiva comisión o corporación no habilite al congresista para participar en el asunto, éste no puede hacer parte en la toma de ninguna decisión que tenga relación directa y concreta con éste, en este caso los impedimentos. En ese orden, el congresista que advirtió una causal de conflicto de intereses y cuya situación respecto del asunto no ha sido resuelta no puede válidamente participar en la adopción de las decisiones que tengan origen igual o similar al que lo llevó a declararse impedido. Es por ello que el Procurador General considera que un congresista no puede participar en la votación de los impedimentos de sus colegas cuando las causas del impedimento manifestado por aquel son iguales o similares, porque esa participación, sin lugar a duda, implica que está asumiendo posición en causa propia, en tanto que su actuación, al votar esos impedimentos, estaba influida por su propia situación.

11.6. Es necesario aclarar que no existe precepto alguno que establezca cómo y quiénes deben participar en la decisión de los impedimentos, es decir, no existe expresa prohibición de lo que se señala en la demanda como los carruseles de la felicidad. Ni en la Constitución ni en el Reglamento del Congreso se señala expresamente que los congresistas que han puesto a consideración de la Comisión o Corporación un impedimento por conflicto de intereses deben apartarse de la votación de los impedimentos de otros parlamentarios en iguales o similares condiciones. No obstante la ausencia de norma, lo que si es claro, es que cualquier procedimiento al interior del Congreso debe estar guiado por la regla a la que alude el artículo 182 constitucional, en el sentido de alejarse del conocimiento del asunto cuando quiera que el Congresista advierta que sobre él recae un conflicto de interés.

11.7. No es admisible el argumento de que la ética parlamentaria se circunscribe a las prohibiciones expresamente consagradas en la ley, porque como ya lo ha señalado el Consejo de Estado, no sólo en la medida en que el legislador tipifique unas prohibiciones precisas de carácter ético de las que podría deducirse impedimento moral y, en consecuencia, debe señalarse que desde ningún punto de vista es válido a la luz de la Constitución que si A, B y C, se declaran impedidos porque consideran que sobre ellos existe un conflicto de interés, en este caso, por tener familiares en el servicio exterior o en la administración A le diga a B y a C que su situación no implica un conflicto de intereses y a su vez B desestime el conflicto que advirtieron A y a C y que C haga lo propio en relación con los impedimentos que A y B plantearon.

En efecto, lo reprochable en este caso y lo que determina un tratamiento indebido de los impedimentos durante el trámite del acto legislativo analizado es que los congresistas impedidos no cumplieron con su obligación de mantenerse por fuera del asunto mientras era resuelta su situación por quienes sí estaban habilitados para decidir y con ello actuaron en causa propia, auto habilitándose frente a una condición subjetiva que tornaba parcial la respectiva decisión, lo que implicó, ni más ni menos, un trueque en las habilitaciones.

Esta situación se puso de presente durante todo el trámite del proyecto de acto legislativo. Por ejemplo, en la sesión del 11 de mayo de la Plenaria del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 227 de 28 de mayo de 2004, la Presidencia señaló que "Si. Se van a votar excepción de la persona que presenta el impedimento, los impedimentos son individuales, no pueden tramitarse en bloque, como quiera que cada uno presenta circunstancias de diferente tipo." A lo que el Senador Antonio Navarro respondió: "Bueno, entonces hasta donde iban 24, 21, son por la misma causa, la causa es que hay familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, o el primero de afinidad en el Gobierno. ¿Cómo va a ser posible que cada uno absuelva a los otros 20? O que, o sea que los otros 20 absuelvan a cada uno, cuando la causa es igual, lo mínimo que se esperaría para decidir esto, es que aquellos impedimentos que tienen el mismo origen no podrán ser votados por los mismos impedidos, es lo menos que se esperaría, porque sino, se vuelve un carrusel de absoluciones que seguramente no es un procedimiento adecuado�"

11.8. Cabe precisar que, en efecto, cada impedimento debe ser considerado de forma individual y separada porque la conducta humana admite diferentes matices, máxime tratándose de impedimentos de orden ético, dado que éstos pertenecen al fuero interno de cada uno de los miembros del Congreso. Pero precisamente por este aspecto, los congresistas que hasta el momento no habían sido habilitados, desde el punto de vista ético y moral, no podían decidir con plena imparcialidad los impedimentos planteados por otros parlamentarios afectados por posibles conflictos de interés emanados de causas iguales o similares a la suya.

12.1. Corresponde determinar ahora al Ministerio Público, si las irregularidades descritas en relación con el trámite de los impedimentos afectaron el trámite legislativo del acto de reforma como se insinúa en la demanda, o si por el contrario, tal violación de la Constitución y el reglamento no tiene la identidad necesaria para afectar las decisiones adoptadas por el órgano de representación popular. En otros términos, si este vicio es de aquellos que la Corte Constitucional ha denominado como irrelevantes en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional.

12.2. La actividad legislativa constituye una base esencial en la estructura, organización y funcionamiento del Estado social de derecho, pues en su tarea de crear el derecho positivo, es la institución jurídica que materializa el principio democrático, hallando su objetivo principal en la representación de la sociedad, siempre, con fundamento en los valores de la justicia y el bien común.

En aras garantizar dichos valores constitucionales y para darle plena vigencia a los principios de rectitud, honestidad y moralidad sobre los cuales descansa el ejercicio de la función pública, la Constitución dispuso, entre otros, el régimen de conflicto de intereses. Es por ello que las instituciones procesales de naturaleza ética, -impedimentos y recusaciones- al ser figuras que buscan preservar la dignidad de la función y de los funcionarios, tienen una relación directa e inescindible con los actos que éstos producen en su ejercicio.

En efecto, si se dice que, por una parte, los congresistas deberán actuar consultado la justicia y el bien común y, por otra, que el objeto de los impedimentos y las recusaciones es imposibilitar que una decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público, quiere decir que una irregularidad en el trámite en el que se decide si respecto de un congresista se configura o no un conflicto de intereses compromete de manera inequívoca el fundamento mismo de la función porque quedando en entre dicho la capacidad subjetiva del parlamentario, igualmente queda en tela de juicio el acto proferido, pues está latente la posibilidad de que éste esté motivado por intereses distintos a los que guían la función. En consecuencia, debe darse aplicación al art&i