Referencia: expediente D-5739

 

Demandantes: Alejandro Martínez Caballero y Tomás de Aquino Caballero Corvacho.

 

 

Magistrados Ponentes:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS

Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

 

 

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Alejandro Martínez Caballero y Tomás de Aquino Caballero Corvacho  demandaron el Acto Legislativo 02 de 2004.

 

Mediante Auto del catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005), la Corte admitió la demanda de la referencia. 

 

 

Mediante auto del tres (3) de mayo de dos mil cinco (2005) la secretaría General de esta Corporación informó al despacho que en relación con las pruebas solicitadas mediante los oficios OPC-115, OPC-116, OPC-117 y OPC-118 del día 18 de abril se recibieron las siguientes pruebas:

 

 

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

 

 

 

A continuación se transcriben los artículos demandados en el presente proceso:

 

 

(diciembre 27)

Diario Oficial No. 45.775 de 28 de diciembre de 2004

 

Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

 

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Modificanse los incisos 2o y 3o del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

ARTÍCULO 2o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

ARTÍCULO 3o. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

ARTÍCULO 4o. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

PARÁGRAFO transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

ARTÍCULO 5o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.

 

 

 

Alejandro Martínez Caballero y Tomás de Aquino Caballero Corvacho presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2004. Los demandantes consideran que el Acto Legislativo vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 13, 157-1, 209 y 219 de la Constitución además de normas consideradas de carácter superior como la Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de San José de Costa Rica. Para los demandantes el Acto Legislativo:

 

 

“Vulnera el Estado Social de Derecho adoptado por el constituyente de 1991 en el Preámbulo y desarrollado por diferentes valores, principios y reglas contenidas en la Constitución, desconoce el valor, principio y derecho de igualdad. El derecho del pueblo colombiano a que los cambios constitucionales sean democráticos y razonables. El derecho a participar en elecciones libres y justas, el derecho de acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos. El derecho a la paz, entre otras razones que de oficio, la Corte Constitucional considere que se han desconocido en virtud del control de la supremacía e integridad de la Constitución, tal como lo ha expresado esta corporación en sentencias C-1033 de 2002, C-387 de 1997, C-445 de 1996, entre otras.

 

 

 

En consecuencia los demandantes solicitan a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad de la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.” Si esta solicitud no es aceptada han presentado las siguientes peticiones subsidiarias: “Que se admita la reelección, pero no inmediata. En virtud del poder constituyente negativo de la Corte y en todo caso se mantenga el control constitucional de fondo y de forma sobre la Ley estatutaria respectiva. Y como segunda subsidiaria se solicita que “se declare inexequible el aparte 4 del Acto legislativo 02 de 2004 que dice “si el congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de (2) dos meses reglamentará transitoriamente la materiaFolio 110, C.1.”

 

La demanda se divide en tres partes. En la primera, se determina la procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad por la vulneración del contenido material de la Constitución; en la segunda, se exponen los argumentos generales que sustentan la inconstitucionalidad del Acto Legislativo; y en la tercera se desarrollan los cargos específicos de vulneración a las disposiciones que los demandantes consideran desconocidas por dicho Acto Legislativo.

 

Para sustentar la procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad por cargos de fondo los demandantes exponen que la Corte Constitucional debe inaplicar el artículo 241-1 de la Constitución, por no guardar este precepto correspondencia con la integridad de la Constitución, desconociendo su artículo 4, la voluntad del pueblo y del constituyente y vulnerar el principio de unidad de la misma, ya que el artículo 241-1 “(…)por un lado incluye la norma que otorga la competencia de la Corte para estudiar la demanda presentada por motivos materiales o de fondo y por otro lado, excluye el derecho de todo ciudadano para interponer acciones públicas en defensa de la norma suprema, violando el principio de unidad de la Constitución.Folio 4. C. 1. Para los demandantes la Corte Constitucional “(…)debe hacer una interpretación unitaria de la Constitución, por ser contraria la exclusión del artículo 241-1 al mandato del pueblo de Colombia como constituyente primario y por omitir la definición de un Estado participativo y por no cumplir tratados internacionales y normas internas, desconociendo el compromiso de Colombia de garantizar la efectividad de los derechos que vincula  todos los órganos del estado incluyendo la rama judicial entre la cual se encuentra la Corte Constitucional.Folio 5, C. 1.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El ciudadano Sabas Pretelt de la Vega, en su calidad de Ministro del Interior y de Justicia y también como ciudadano, intervino dentro del proceso de la referencia en defensa del Acto Legislativo sometido a revisión de la Corte. A continuación se reseñan en detalle los argumentos con los cuales se sustenta esta intervención, en el mismo orden en el cual fueron formulados. La intervención del Ministro está dividida en tres grandes capítulos: uno sobre consideraciones preliminares, otro relacionado con los cargos por vicios de procedimiento, y otro relacionado con los cargos por sustitución de la Constitución Política.

 

1.1. Consideraciones preliminares

 

Bajo el título “Cuestiones Preliminares”, el Ministro del Interior expone una serie de consideraciones que se agrupan en dos acápites distintos, que se titulan: (1) “El poder constituyente y la ausencia de límites materiales expresos para el constituyente derivado”, y (2) “Control constitucional de los actos de reforma de la Constitución”.

 

1.1.1. El poder constituyente y la ausencia de límites materiales expresos para el constituyente derivado.

 

1.1.1.1. Se cita, en primer lugar, la sentencia C-544 de 1992 de la Corte Constitucional, en la cual se afirmó que el poder constituyente corresponde al pueblo, el cual de manera soberana, absoluta, permanente, ilimitada y sin control jurisdiccional puede adoptar las reformas constitucionales que considere procedentes, “cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la sociedad”. También cita el aparte según el cual el poder soberano del pueblo, en una democracia constitucional, “se ejerce de dos maneras diferentes: 1) como un poder pleno, soberano en el sentido lato, cuando se manifiesta en las circunstancias propias de la creación de una constitución. 2) Como un poder velado pero potencial, cuando se ejerce durante la vigencia y eficacia de una constitución. En este caso el poder soberano se encuentra encauzado por los parámetros constitucionales y sólo se manifiesta directamente cuando se produce una crisis constitucional que ponga en duda la validez o la eficacia de la Constitución”. Luego se hace referencia a algunas consideraciones de Carl Schmitt sobre el poder constituyente, para concluir que en Colombia, “el titular de ese poder constituyente originario es el soberano y éste de conformidad con la Carta Política colombiana es el pueblo que ejerce esa soberanía directamente o por medio de sus representantes”. Introduce así la noción de poder constituyente derivado o instituido, “llamado también poder de reforma, el cual en la mayoría de las Constituciones modernas se otorga al órgano representativo por excelencia que no es otro que el que integra la rama legislativa”.

 

1.1.1.2. El Ministro hace referencia a la sentencia C-1200 de 2003, en la cual la Corte Constitucional explicó que el poder de revisar la Constitución permite adaptar ésta a la evolución social y a las necesidades que ella plantea, garantizando su permanencia; en este caso afirmó la Corte que “impedir que la Constitución sea reformada es sembrar la semilla de su destrucción, lo cual va en contra de la misión del juez constitucional de defender la Constitución”. Luego cita algunas consideraciones doctrinarias en las que se explican las consecuencias de imponer límites al poder de reforma constitucional en una democracia constitucional basada en la soberanía popular.

 

1.1.1.3. Se explica que “normalmente, a diferencia del constituyente originario, el poder constituyente derivado está sujeto a procedimientos especiales para la reforma de la Constitución de los que no puede sustraerse”; y se hace referencia a continuación a la sentencia C-816 de 2004, en el aparte que precisó las normas constitucionales aplicables a los procesos de reforma constitucional mediante acto legislativSe cita el siguiente aparte de la sentencia C-816/04: “En cuanto al poder de reforma constitucional del Congreso, la Carta de 1991, en el Título V, al determinar la estructura del Estado, dispone en el artículo 114, que corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración. Posteriormente, en el Título XIII, al regular la reforma de la Constitución, establece en el artículo 374 que la Carta podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo. Finalmente, el artículo 375 superior regula el procedimiento de aprobación del acto legislativo y establece que podrán presentarlo el gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o los diputados y los ciudadanos en un número equivalente, al cinco por ciento del censo electoral vigente. Igualmente señala que el proyecto deberá ser tramitado en dos períodos ordinarios y consecutivos, en el primero de los cuales deberá ser aprobado por la mayoría de los asistentes, deberá entonces ser publicado por el gobierno y en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara. Además precisa que en este segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”.'''''''''''''.

 

1.1.1.4. Afirma la intervención que “en Colombia es claro que la Carta Política no contiene normas intangibles ni cláusulas pétreas, a diferencia de lo que ocurre en otras constituciones en las que el constituyente derivado tiene también límites expresos consagrados en su articulado y que no le es dado revisar al Constituyente derivado”. Indica que en estos países, “como consecuencia de los límites citados, los actos de reforma de la Constitución pueden estar sujetos a la revisión de un organismo de la rama judicial que además de definir la normalidad en el procedimiento, verifica la preservación de las expresas restricciones materiales consagradas en la constitución”. Luego cita la doctrina de la Corte Constitucional sobre las diferencias que existen en el derecho constitucional comparado entre los alcances de la intangibilidad de las cláusulas constitucionales, y plantea que “realizado el recuento anterior, cabe ahondar en el alcance del poder del constituyente derivado cuando la Carta Política no consagra límites materiales expresos para su ejercicio, como es el caso colombiano”.

 

1.1.1.5. Se enfatiza en el escrito de intervención, a este último respecto, que “una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa del poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”. Se citan en sustento de esta aseveración algunas posturas doctrinales –concretamente la del tratadista VanossDice la intervención del Ministro: “En este sentido Vanossi en su obra Teoría Constitucional sostiene que no es aceptable el concepto de cláusulas pétreas implícitas por cuanto las únicas limitaciones posibles al Constituyente Derivado son las que expresamente contenga el texto constitucional, lo que implica que no pueden invocarse límites ideológicos al poder de reforma de la Carta, distintos de los que la misma señale”.''-, la doctrina del Consejo Federal Suizo sobre la improcedencia de deducir la existencia de límites materiales implícitos al constituyente derivadSe cita sobre este particular un pronunciamiento del Consejo Federal Suizo, sin referencia, citado en la obra “Los límites a la reforma constitucional y las garantías del poder constituyente” del tratadista Gonzalo Ramírez Cleves, en el cual se dice que se afirmó: “No existe una disposición en donde se diga qué puede y qué no puede ser objeto de un texto constitucional. La Constitución no ha fijado ni expresa ni tácitamente límites materiales a su revisión. Es falso sostener que solo una disposición formulada de manera general y abstracta puede tener lugar. No es imposible lógicamente regular un caso particular en la Constitución. Solo la gente y los cantones tienen el poder para decidir qué puede y qué no puede ser insertado”., y la doctrina del Consejo Constitucional de Francia, el cual (i) “no obstante haber constatado la existencia de límites al poder constituyente derivado en razón de prohibiciones expresamente consagradas en la Constitución francesPor ejemplo el artículo 89 de la Carta francesa estipula que la forma republicana de gobierno no puede ser objeto de revisión., puntualizó que, con esa salvedad, el poder de reforma es soberano y puede derogar modificar o completar las disposiciones constitucionales en la forma que estime convenientConseil Constitutionnel Décision No 92-312 DC du 2 septembre 1992, véase además Décision No 62-20 DC du 6 novembre 1962.”, y (ii) ha reiterado su incompetencia para decidir sobre el contenido de una reforma constitucionaConseil Constitutionnel Decisión No. 2003-469 DC du 26 mars 2003.: “en esa oportunidad se concluyó que el Consejo Constitucional es un poder constituido que ejerce un control legítimo sobre el Parlamento, otro poder constituido. En caso de conflicto, es el poder constituyente el que tiene la última palabra vía referendo o vía reforma aprobada por el Congreso, razón por la cual el Consejo Constitucional, poder constituido, no ha de sustituir al constituyenteDécisions et documents du Conseil Constitutionnel, Cahiers du Conseil Constitutionnel No 15 mars 2003 septembre 2003, París, Editions Dalloz.–”

 

1.1.1.6. De lo anterior se infiere en la intervención que “cuando vía interpretación subjetiva se acepta que existe una prohibición de reforma no contenida expresamente en la Carta Política, y el órgano judicial se ocupa de ella al hacer la revisión material sobre la constitucionalidad de un acto reformatorio del Ordenamiento Superior, al hacerlo impide al soberano expresarse en el espacio político democrático por excelencia que es el Congreso y contribuye, se reitera, a restar al poder de reforma o enmienda una función esencial 'prever la aparición revolucionaria del poder constituyente'”.

 

1.1.1.7. Por último, se recurre en la intervención a lo que se denomina “la concepción formal conforme a la cual 'una Constitución no es más que un conjunto de normas'”, para transcribir el siguiente análisis del doctrinante Riccardo Guastini: “'Se sigue, ante todo, que existen tres tipos posibles de reforma constitucional: a) la introducción de una norma nueva; b) la supresión de una norma preexistente; c) la sustitución de una norma preexistente (es decir la supresión de una norma vieja combinada con la introducción de una norma nuevaAlchourrón, C.E., “Conflictos de normas y revisión de sistemas normativos”, en Alchourrón, C.E., Bulygin, E., Análisis lógico y derecho, Madrid, 1991, especialmente p. 301.. Pero se sigue también que, comúnmente, toda reforma constitucional comporta la modificación del conjunto preexistente, y la modificación de un conjunto da lugar a un conjunto diverso: diverso porque son diversos los elementos que lo componen. // Así, toda reforma constitucional –por más 'marginal' que sea desde un punto de vista axiológico- produce una nueva Constitución. (…) Desde este punto de vista, entre otras cosas, no tiene sentido hablar de límites lógicos a la reforma constitucionalGuastini Riccardo, “Sobre el concepto de Constitución” en “Cuestiones Constitucionales”, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, UNAM México, 1999.”.

 

1.1.2. Control constitucional de los actos de reforma de la Constitución.

 

1.1.2.1. Como primera medida, se refiere el Ministro al alcance del control judicial sobre el poder constituyente derivado, de conformidad con la Constitución de 1991. Para estos efectos, se citan los debates que se surtieron en la Asamblea Nacional Constituyente sobre la conveniencia de crear una Corte Constitucional y sobre el alcance de sus poderes, y se precisa que “las reformas propuestas que incluían la Corte Constitucional básicamente mantenían unas las funciones que al respecto tenía la Corte Suprema de Justicia y que no contenían el control de los actos reformatorios de la Constitución y otras incluían la facultad de controlar los Actos Legislativos”. Dentro de este último grupo citas las propuestas presentadas a la Asamblea Constituyente por el Gobierno Nacional, y por los constituyentes (a) Diego Uribe Vargas, (b) Antonio Navarro Wolf y otros, (c) Juan Gómez Martínez, Hernando Londoño y Jaime Ortiz, (d) María Teresa Garcés, (e) Guillermo Plazas Alcid, (f) el Consejo de Estado, (g) Misael Pastrana, (h) Hugo Escobar Sierra y Gustavo Orozco Londoño, y (i) Antonio Galán. Se afirma al respecto que “de las exposiciones de motivos a los proyectos señalados y de las ponencias que recogieron dichas propuestas se deduce que para la Asamblea Constituyente fue claro que la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la exequibilidad de las reformas constitucionales se limita a los vicios de procedimiento, sin que le sea posible entrar a decidir sobre el contenido material de dichas reformas, no solo porque la Carta no estableció cláusulas pétreas, sino porque 'las reformas constitucionales son susceptibles de control pero únicamente en los aspectos de procedimiento en razón a que el Acto Legislativo es creador de normas superiores y autónomas que por lo mismo no pueden estar sujetas a controlGaceta Constitucional No. 20., y 'la petrificación de la Constitución por vía jurisprudencial no solo es improcedente, sino perjudicialGaceta Constitucional No. 7.”.

 

También se expresa en la intervención que la Constitución de 1991 no estableció restricciones materiales al poder de reforma, “y se limitó a establecer garantías en cuanto al procedimiento que ha de seguirse para una reforma constitucional sin fijar límites al contenido de la misma. La Constitución Colombiana es rígida en tanto consagra un procedimiento especial, distinto al de las leyes para su reforma, pero ello no convierte en pétreas ninguna de sus disposiciones”. Se indica en este sentido que según el artículo 377 de la Carta, “el Congreso puede reformar toda la Constitución, pero si aprueba Actos Legislativos relacionados con asuntos de tanta trascendencia como los que se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, tal reforma deberá someterse a referendo si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral. // De esta norma se deriva que es el pueblo y no un poder constituido el llamado a definir si aprueba o no el contenido material de una reforma constitucional que modifica aspectos a los que la misma Carta en el artículo 377 citado, sin impedir que fuesen modificados por el Congreso, dio especial relevancia”.

 

1.1.2.2. A continuación se efectúan ciertas reflexiones adicionales sobre el alcance de la competencia del control judicial sobre la función del Congreso como constituyente derivado, basadas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Los siguientes son los argumentos que se presentan en la intervención:

 

(a) La competencia de la Corte Constitucional respecto del poder de reforma a la Carta, según los artículos 241 y 379 Superiores, se limita expresamente a los vicios de procedimiento en la formación del Acto Legislativo bajo examen; se cita la sentencia C-544 de 1992, en la cual se afirmó que la Corte debe ejercer sus competencias en los términos estrictos y precisos de las normas constitucionales. Luego se reitera que “en consonancia con los precisos límites que establece la Carta, la Corte, ha manifestado, que el control constitucional de las reformas constitucionales recae sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio”, citando las sentencias C-543 de 1999 y C-551 de 2003; y que “la Corte Constitucional ha manifestado también en forma reiterada que, no se puede privar de contenido al poder de reforma constitucional, máxime cuando su ejercicio obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos”, para lo cual se cita la sentencia C-971 de 2004.

 

En consecuencia, se aclara que la Corte Constitucional ha reconocido los poderes del Congreso para:

 

 

 

Expresa también el Ministro que “si aceptamos que al establecer la no reelección el fin querido por el constituyente primario fue evitar las posibilidades de vulneración de los derechos y libertades y el abuso del poder, es claro que no es la reelección per se la que consideró odiosa el constituyente originario sino el posible abuso de la misma por lo cual mientras el fin perseguido mantenga su presencia en los nuevos enunciados de los incisos 2º y 3º del artículo 127, 152 y 197 incorporados mediante el Acto Legislativo 02 de 2004, no puede afirmarse que se haya sustituido la Constitución vigente”. Considera que el argumento según el cual la reelección implica la vulneración de los derechos fundamentales lleva implícita “la afirmación de que, bajo el imperio de la norma que prohibía la reelección, todas las normas constitucionales que definen valores principios y reglas vigentes antes de la expedición del acto que nos ocupa, constituyen una garantía suficiente para evitar que durante 4 años se concentre el poder en unas solas manos y para preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma de Estado el régimen político y la forma de gobierno establecidos en la Constitución de 1991”.

 

El Ministro concluye que, teniendo en cuenta que el acto legislativo bajo revisión introduce modificaciones a tres artículos constitucionales, “y que de sus enunciados no se deriva que se hayan sustituido o abolido las normas que definen valores principios y reglas vigentes antes de la reelección, es claro que las garantías constitucionales que permiten evitar que durante el período presidencial, que sigue siendo de 4 años, se concentre el poder en unas solas manos preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma de Estado, el régimen político y la forma de gobierno establecidos en la Constitución de 1991, constituyen también hoy, bajo el presupuesto de la reelección, fuentes de interpretación y lectura del acto acusado y continúan presidiendo la actividad de los funcionarios públicos”. Afirmar lo contrario “implicaría entender que el principio de igualdad por ejemplo debe entenderse como lo entendieron (sic) quienes redactaron la Declaración de los Derechos del hombre y el ciudadano en 1789, lo cual nos llevaría a considerar que dicho principio se refiere solamente a la igualdad tributaria entendida como progresividad del impuesto y convertiría en inconstitucional cualquier norma que hiciera referencia a la igualdad en los términos en que esta es concebida por la sociedad contemporánea”.

 

1.3.2. El Acto Legislativo 02 de 2004 no rompe los principios de participación, pluralismo o igualdad de oportunidades políticas para todos.

 

1.3.2.1. Manifiesta el Ministro que el tema de la relación entre reelección y participación política en igualdad de condiciones -en el sentido de que tal figura “permite al gobernante en ejercicio ejercer todo el poder del Estado para continuar en el cargo y obstruir el derecho de otros participantes a competir en una lid con iguales armas”- ha sido objeto de amplio debate en los países que permiten la reelección; y que de otra parte, “la posibilidad de que el gobierno perpetúe el poder para su propio partido o movimiento no está resuelta hoy con la prohibición de la reelección”.

 

1.3.2.2. Expone que el tema del “uso del poder gubernamental con beneficios electorales” ha generado intensas discusiones. Señala por ejemplo que en la sentencia del Tribunal Constitucional de Alemania sobre la propaganda electoral del gobierno federal, uno de los jueces salvó su voto, argumentando que “no se puede impedir que el gobierno instrumentalice al Estado con la finalidad de conservar el poder para su propio partido con fines de reelección”, y que “la posición mayoritaria del Tribunal por el contrario hizo hincapié en que un Estado personalmente ocupado y dirigido por un partido no deja de continuar siendo un Estado de todos. Sus órganos deben, por ello, servir a todos al igual que la acción pública trae causa de un mandato general de la sociedad. Esta referencia a la totalidad no permite una identificación de partido y órgano del Estado y por ello tampoco una intromisión propagandística del gobierno a favor de su partido”. También expone las tesis del doctrinante Dieter Grimm, precisando que éste “no desconoce que el gobierno es parte en la medida en que soluciona problemas políticos sobre la base de un programa que no es compartido por todos. No obstante, para Grimm la solución al problema está dada por la neutralidad de un Estado democrático que exige proteger la competición de los diferentes actores políticos por el poder y entraña la posibilidad de que un programa político sea modificado en función de los resultados electorales. // Concluye Grima que si bien la Constitución no puede desconectar al gobierno de la lucha electoral o impedirle que utilice sus logros en el poder como argumento para una reelección no es menos cierto que los gobiernos son órganos del Estado y por tanto están sometidos a las normas constitucionales y legales que regulan el proceso político”.

 

1.3.2.3. Afirma el Ministro que en el caso presente, los límites constitucionales son aquellos impuestos por los derechos a la libertad y la igualdad, los cuales fueron objeto de disposiciones específicas en el Acto Legislativo bajo revisión. “Así las cosas con la sola expedición del Acto legislativo 02 de 2004 no se propicia la perpetuación en el poder y los problemas de índole práctica que pudieran derivarse de la posibilidad de utilización indebida del poder con fines reelectorales no constituyen un argumento pasible de ser invocado en sede constitucional”.

 

1.3.2.4. En su criterio, la posibilidad de reelección presidencial tampoco desconoce el derecho de los ciudadanos a la igualdad en materia de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político; señala que “tanto la jurisprudencia nacional como internacional en materia de derechos humanos entre los cuales está el derecho a la igualdad aceptan que estos no son absolutos y que es posible limitarlos o ampliarlos dentro de un marco de razonabilidad y proporcionalidad acorde con el interés general”. También cita el concepto presentado por el Procurador General de la Nación en el proceso que culminó con la sentencia C-1345 de 2000, en el cual afirmó que la reelección no vulnera el derecho a la igualdad de los ciudadanos ante la ley ni en el acceso a la función pública, como tampoco el derecho a la participación, puesto que “no coloca en ninguna circunstancia de privilegio al que aspira a ser reelegido frente a quien pretende acceder al empleo, en la medida en que la norma no lo autoriza a que ponga los bienes de la entidad al servicio de una causa proselitista, porque estaría incurso en violación al régimen penal, fiscal y disciplinario”. Igualmente, cita el Ministro dos sentencias de la Corte Constitucional –la C-1345 de 2000 y la C-1044 de 2000- en la cual se afirmó sobre el tema lo siguiente: “…la reelección de los funcionarios públicos per se no riñe con los principios rectores de la democracia participativa, ni con el paradigma del Estado Social de Derecho”; y que la reelección “no vulnera el principio de igualdad, dado que los aspirantes a dicha posición, incluidos aquellos que desempeñan el cargo en el momento de la elección, deberán someterse, en igualdad de condiciones, al procedimiento que establece la ley para la designación cada vez que concluya el período para el cual fueron escogidos”.

 

1.3.2.5. Indica el Ministro que una de las características de los regímenes democráticos como el colombiano, es que “garantizan el derecho permanente de sus contendores a cuestionar durante el debate las decisiones del gobierno, y a buscar su sustitución mediante el sufragio, igualmente, los gobiernos democráticos deben responder judicialmente por sus faltas, someterse al control político del legislativo, amén de la censura ciudadana en las urnas llegado el caso”. También señala que el debate político mejorará en calidad y profundidad, beneficiando a los ciudadanos, en virtud de factores tales como “las posibilidades que brindan las telecomunicaciones, la divulgación de las opiniones de los expertos, la necesaria ampliación del acceso a los medios de comunicación masiva, el rol orientador que deberían cumplir los partidos políticos, etc.”. Añade que “la democracia se funda en el respeto por la dignidad humana que incluye la consideración de la competencia del ciudadano para evaluar la gestión actual de los gobernantes, considerar las propuestas de cada uno de sus opositores, concurrir a elecciones para elegir entre varios candidatos y entre las listas de varios partidos las personas que desempeñarán cargos de elección popular en el nivel nacional y territorial”.

 

1.3.2.6. A continuación, citando lo expuesto por algunos tratadistas y filósofos, argumenta el Ministro que “así como 'no hay fidelidad posible para alguien que no pudiese ser infielDerrida Jacques: “A corazón abierto”, Entrevistas televisivas con Catherine Paoletti, en Derrida, J: ¡Palabra! Instantáneas filosóficas, Trotta, Madrid, 2001. la mínima noción de libertad señala que la persona prefiere algo libremente si y solo si pudo haber preferido algo diferente y si elige las razones en que se basa para escoger ese algo pudiendo haber elegido otraLehrer Keith: “Freedom and the power of preferente” en The Determinism and Freedom Philosophy Website.. // Esa preferencia es igualmente libre cuando coincide con la de un tercero siempre que la escogencia se haga no en razón de lo que prefiere ese tercero sino porque quien escoge lo hace porque quiere eso y no otra cosa que hubiera podido querer haceLehrer Keith: “Freedom and the power of preferente” en The Determinism and Freedom Philosophy Website..” Con base en estas líneas, indica el Ministro que “no se puede afirmar, sin ofender la libertad de los ciudadanos, que la posibilidad de reelegir al gobernante en ejercicio determine per se que los electores van a preferir reelegirlo, pues ello parte de una premisa contraria a la libertad, máxime considerando que la candidatura del gobernante en ejercicio no es la única opción que se presenta a los electores y, en consecuencia, si ellos deciden reelegir al presidente no lo hacen por el solo hecho de que la Constitución lo permita sino porque teniendo esa entre varias alternativas la escogen libremente, dado que tienen el poder de preferir votar por otro candidato. // Las campañas electorales son diseñadas por cada candidato y se presume que en ellas se ofrecen a los electores los argumentos y la orientación suficientes para que éstos puedan decidir entre ellos los que más se acerquen a sus preferencias y valores individuales. // La elección de una persona para un segundo período presidencial se produce por la preferencia que expresan ciudadanos libres e iguales a través del sufragio, en tanto dadas las opciones que presentan otros candidatos hubieran podido también elegir a uno de ellos. // La elección de una persona para un segundo período presidencial se produce por la preferencia que expresan ciudadanos libres e iguales a través del sufragio, en tanto dadas las opciones que presentan otros candidatos hubieran podido también elegir a uno de ellos. // Particularmente en el caso que nos ocupa la garantía de un proceso político igualitario libre y transparente fue considerada por el poder de reforma de la Constitución mediante el establecimiento de ciertos límites y la exigencia expresa de condiciones de equidad en la contienda electoral en el evento que el presidente en ejercicio decida postular su candidatura”. En este sentido recuerda que el Acto Legislativo bajo revisión dispone que el Presidente y el Vicepresidente sólo podrán participar en campañas electorales durante los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, extendiéndose hasta la segunda vuelta en caso de haberla; y que también prohíbe que durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente utilicen bienes públicos, diferentes a los ofrecidos en igualdad de condiciones a todos los candidatos, salvo por los requeridos por el cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y su protección personal, de conformidad con la Ley Estatutaria que habrá de expedirse sobre el tema. Además dice que el Acto Legislativo 02 de 2004 consagra expresamente la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia. “Como puede observarse –concluye-, la lectura atenta de las normas del Acto Legislativo 02 de 2004 permite concluir que ellas en nada modifican los principios y valores normativos de la Carta Política, ni rompe los principios de libre participación, pluralismo, e igualdad de oportunidades políticas para todos”.

 

1.3.2.7. El Ministro también hace referencia al trámite del proyecto de acto legislativo ante el Congreso para corroborar los anteriores argumentos; afirma que “durante los ocho debates que terminaron con la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004 no obstante se presentaron numerosos argumentos en contra de la reelección, la mayoría calificada que exige el ordenamiento superior para reformar la Carta, al votar favorablemente el proyecto, acogió las razones que se presentaron en las ponencias para las plenariaVer las Gacetas del Congreso 176-07/05/2004; 260-09/06/02004; 478-27/08/2004 y 692 10/11/2004. a favor de la ampliación de las posibilidades democráticas, de permitir un mayor control político ciudadano, de abrir un espacio a la posibilidad de una mayor continuidad en políticas y planes de acción y transformar las visiones cortoplacistas en el ejercicio de la política.” Adicionalmente, declara el Ministro que “el consenso mayoritario coincidió en que excluir al actual mandatario de los colombianos de un derecho que se está consagrando de manera general y hacia el futuro carece de fundamento, razón por la cual si la reelección se abre como nuevo espacio democrático, esta posibilidad debe beneficiar a todos los posibles competidores incluyendo al gobernante en ejercicio”.

 

1.3.2.8. Añade la intervención que si el Congreso de la República aprobó el acto legislativo bajo revisión, “lo hizo porque la mayoría de sus integrantes llegó a la convicción de que permitir la reelección presidencial constituye no solo un avance para la democracia, y una ampliación en el ejercicio de la soberanía popular y de los derechos políticos consagrados en la Constitución, sino también una nueva forma de ejercicio del derecho político definido en el artículo 40 de la Constitución Política, que se ajusta a los objetivos –mencionados por la Corte- que caracterizan el desarrollo de tal derecho. Se pueden mencionar entre ellos: una mayor apertura (mayor acceso) en el proceso de toma de decisiones políticas, en este caso, en lo relativo a la conformación de la rama Ejecutiva del Poder Público; el establecimiento de nuevas posibilidades para que los ciudadanos ejerzan un control político frente a los elegidos, en este caso, frente al presidente en ejercicio o ex presidentes cuando aspiren a la reelección; y la ampliación de los canales de expresión de los ciudadanos, al permitir que estos últimos se manifiesten sobre los resultados de una gestión de gobierno”.

 

No obstante, el Congreso también tuvo en cuenta “que no se puede desconocer que una reelección consecutiva debe ir acompañada de previsiones que eviten un eventual anquilosamiento del poder o conductas de abuso frente a los recursos públicos y por esta razón, se previó expresamente: 1. Permitir la reelección sólo por un período adicional, sea este consecutivo o no y 2. El principio de igualdad entre los candidatos a la Presidencia de la República”. Considera en este sentido que la interpretación que hace el actor de las normas bajo revisión es superficial y no tiene en cuenta el contexto constitucional del que forman parte.

 

“En consecuencia –señala-, y dado que el actor no presentó razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficienteC-005/02.; ni existe correspondencia entre el cargo y la norma demandadEntre otras, sentencias C-1516, C-1544 y C-1552 de 2000., y los argumentos no recaen sobre las normas cuestionadas sino sobre desarrollos o aplicaciones de ellaC-1095/01., los cargos sobre vulneración de los fundamentos del Estado Social de Derecho y del principio de igualdad no están llamados a prosperar”. También recuerda, para concluir, que la doctrina constitucional sobre el poder de reforma ha afirmado lo siguiente –extracto de la sentencia C-971 de 2004-: “…la alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución”.

 

1.3.3. “No es cierto que mediante el Acto Legislativo 02 de 204 se haya sustituido el régimen presidencial por uno de tendencia monárquica”.

 

1.3.3.1. Señala el Ministro en primer lugar que en la demanda no se establece claramente en relación con cuáles normas, y por qué razones concretas, se produjo la sustitución de la Carta Política con el Acto Legislativo que se examina; por ello, afirma que ha de desestimarse el cargo. Sin embargo, considera que “un análisis sobre la forma de gobierno y el sistema político consagrados en el ordenamiento superior permite aclarar la inexistencia de razones que permitan llegar a la afirmación conforme a la cual hay un vicio de competencia en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004”. Considera necesario que se tenga en cuenta a este respecto lo expresado en la sentencia C-971 de 2004 en los términos siguientes: “Si la Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes”.

 

1.3.3.2. Expresa que las siguientes son las características del régimen presidencial dentro de un Estado de Derecho:

 

 

Acto seguido afirma el Ministro que estas características son preservadas por el Acto Legislativo que se revisa, puesto que no se modifica la existencia de un límite temporal para la permanencia en el ejercicio del poder, sino que se modifica la posibilidad de reelegir al mandatario de turno, “posibilidad que no se prolonga indefinidamente pues está igualmente limitada”. Explica que “el límite temporal en el ejercicio del poder sin los pesos y contrapesos de la separación de funciones, sin el control político y judicial, sin independencia y colaboración de las ramas del poder público para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado no basta para garantizar el principio democrático”; y manifiesta en este mismo sentido que “si bien la limitación del poder mediante la separación de funciones hace parte de principios o valores fundamentales del Estado Social de Derecho democrático y participativo, que no le es dado al constituyente derivado modificar, la duración misma del término durante el cual se ejerce el poder vía extensión de éste o a través del procedimiento de reelección es una decisión que se puede adoptar mediante la facultad de reforma a la Carta, máxime cuando con ella no se han violado ni restringido ni el derecho a elegir, ni el derecho a ser electo o a ocupar los cargos públicos en condiciones de igualdad y sin discriminación, ni el derecho a la libertad ni el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que les afectan. // Por el contrario puede afirmarse que la reelección amplía la gama de posibilidades a las que el ciudadano puede optar y con ello el ámbito dentro del cual puede ejercer la libertad entendida como capacidad de escoger entre múltiples alternativas”. Argumenta, citando al pensador Philip Pettit, que la libertad “como marco dentro del cual actúa el individuo es función del mayor o menor número de opciones significativas que estén a disposición de la persona”.

 

1.3.3.3. Afirma que dado que el sufragio universal es la fuente del poder y de su legitimidad, son los electores quienes deben escoger el candidato que prefieran, “y es su decisión la que finalmente define si se reelige o no a un presidente; la sola posibilidad de reelección no obliga a los ciudadanos a reelegir al presidente”.

 

1.3.3.4. El interviniente cita un extenso aparte de la sentencia C-644 de 2004 sobre el régimen político, y luego afirma que el Acto Legislativo bajo revisión no modifica el régimen político que escogió el constituyente de 1991, puesto que se mantienen dentro de la Carta Política los siguientes elementos:

 

 

De lo anterior concluye que, contrario a lo que se afirma en la demanda, el Acto Legislativo bajo revisión mantiene el ordenamiento político e institucional del país.

 

1.3.3.5. En cuanto a la sujeción de las autoridades administrativas a control político, afirma que “permanece en el ordenamiento la facultad del Congreso para realizarla a través de los mecanismos establecidos en el ordenamiento superior en los artículos 135 conforme al cual las cámaras pueden solicitar informes al gobierno así como la colaboración de las entidades públicas, celebrar sesiones dedicadas exclusivamente a las preguntas que formulen los congresistas a los ministros, citar y requerir a los ministros y proponer moción de censura respecto de ellos sobre la cual decide el Congreso en pleno, y 208 que exige a los ministros y directores de departamentos administrativos la presentación de informes periódicos al congreso y la posibilidad de que los servidores públicos puedan ser citados por las distintas comisiones del Congreso”. Así mismo, señala que tanto la Constitución como la Ley Estatutaria sobre Estados de Excepción acentúan el control político al que está sujeto el Presidente durante los referidos estados de excepción. Recuerda el contenido del artículo 209 Superior, y dice que “el Acto legislativo que nos ocupa establece a su vez que la participación en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, para aquellos funcionarios a quienes no les está prohibida se realizará en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”. Sugiere, asimismo, que quien ocupe el cargo de Presidente de la República está sujeto a controles adicionales de tipo disciplinario y penal, y debe actuar de conformidad con la Constitución y la ley para efectos de no incurrir en arbitrariedades en el ejercicio del poder.

 

1.3.4. No se violó el principio de separación de poderes con la asignación de una competencia transitoria al Consejo de Estado.

 

En relación con el cargo relativo a la asignación de competencias al Consejo de Estado para reglamentar transitoriamente el tema de la reelección – que se reseñó en el numeral 5 de la Sección III de esta sentencia-, el Ministro afirma, en términos generales, que “la disposición acusada no configura sustitución de la Constitución, sino una excepción a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de forma que guarda plena armonía con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991. Así mismo, tal atribución excepcional se confiere al Consejo de Estado, al cual el propio constituyente del 91 le otorgó, de manera similar, facultades legislativas excepcionales en sus disposiciones transitorias, no siendo tampoco extraña tal tarea a su giro ordinario como organismo que desde sus orígenes ha tenido dentro de sus funciones la colaboración con el legislativo en la preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos, y que adicionalmente cuesta con basto (sic) conocimiento en el tema electoral al ser supremo tribunal contencioso en la materia”.

 

El Ministro presenta cinco razones que, en su criterio, llevan a que los cargos formulados contra este aparte del Acto Legislativo no prosperen: (1) “los cargos que fundamentan la supuesta sustitución de la Constitución, parten de la premisa errada de que la concesión de facultades legislativas extraordinarias en una reforma constitucional implica por sí misma la eliminación del principio de separación de poderes, lo cual no es cierto”; (2) “la atribución excepcional de facultades legislativas al Consejo de Estado no ha sido ajena al modelo flexible de separación de poderes concebido por el Constituyente originario en la Carta Política de 1991”; (3) “con la habilitación excepcional contemplada en el acto legislativo, el control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional no sufre desmedro alguno, como erradamente lo interpreta el demandante”; (4) “la facultad conferida al Consejo de Estado no sustrae la materia de la competencia del Congreso, es subsidiaria, limitada material y temporalmente y sujeta a los controles de constitucionalidad, en armonía con los principios de separación de poderes, reserva material de ley y soberanía popular”; y (5) “los restantes cargos formulados por el demandante se sustentan en la violación de determinadas normas constitucionales que no son parámetro para el análisis propio del control de constitucionalidad de los actos legislativos”. A continuación se reseñan los argumentos que sustentan cada una de estas proposiciones.

 

1.3.4.1. En primer lugar, afirma el Ministro que el demandante ha asumido erróneamente que la concesión de facultades legislativas extraordinarias por vía de una reforma constitucional implica la eliminación del principio de separación de poderes. Para el Ministro, “los señalamientos del demandante presuponen la existencia de una concepción clásica del principio de separación de poderes correspondiente al modelo riguroso de delimitación de las ramas del poder público con autonomía y separación funcional totalmente delimitadas de sus órganos, que lleva a colegir que la delegación legislativa temporal entre ramas, por sí misma, implica una sustitución del principio de separación de poderes que implica sustitución de la Constitución”. Recuerda en este sentido que la Constitución de 1991 adoptó un principio de separación de poderes que “no corresponde al esquema rígido de atribución de