Referencia: expediente D-5696

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.”

 

Actores: Jaime Castro, Juan Camilo  Restrepo, Pedro Medellín Torres, Clara Rocío Rodríguez Pico y Fabio Velásquez Carrillo.

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.

 

 

Bogotá, diecinueve (19)  de octubre de dos mil cinco (2005).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

 

 

 

Los ciudadanos Jaime Castro, Juan Camilo Restrepo, Pedro Medellín Torres, Clara Rocío Rodríguez Pico y Fabio Velásquez Carrillo, en ejercicio de su derecho político, demandaron la inconstitucionalidad del Acto Legislativo Número 02 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.”

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia.

 

 

 

El siguiente es el texto del Acto Legislativo demandado, según fue publicado en el Diario Oficial No. 45.775 del 28 de diciembre de 2004

 

 

“ACTO LEGISLATIVO 02

27/12/2004

por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

 

DECRETA:

 

Artículo 1°. Modificanse los incisos 2° y 3° del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

 

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

 

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

 

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

 

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

 

Artículo 2°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

 

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

 

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

 

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

 

Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

 

Artículo 3°. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

 

“Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

 

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

 

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

 

Artículo 4°. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

 

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

 

Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

 

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

 

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

 

Artículo 5°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.

 

El Presidente del honorable Senado de la República,

 

El Secretario General del honorable Senado de la República,

 

La Presidenta de la Cámara de Representantes,

 

El Secretario General de la Cámara de Representantes,

 

REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL

 

Publíquese y ejecútese.

Dado en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de 2004.

 

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

 

El Ministro del Interior y de Justicia,

 

 

 

Los demandantes consideran que la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2004 es inconstitucional, con base en dos cargos principales y un cargo subsidiario.  El primero, relacionado con la violación de los requisitos establecidos en el Título XIII de la C.P. en concordancia con otras disposiciones constitucionales y legales, debido a la existencia de vicios en el trámite legislativo. El segundo, relativo a la violación del artículo 374 C.P. y otras normas superiores, como consecuencia de la violación a los límites del poder de reforma constitucional del Congreso de la República.  Igualmente, los actores expusieron un cargo que denominaron “subsidiario”, fundado en el hecho que el Congreso incurrió en un vicio que permite predicar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, “al no acompañar la reelección inmediata del Presidente de las modificaciones a la Carta Política necesarias para que la nueva institución resultase coherente con el bloque de constitucionalidad vigente, a efectos de salvaguardar el Estado democrático de derecho y pluralista.”

 

 

Después de hacer una exposición sobre los requisitos para la aprobación de los actos legislativos, la demanda expone los vicios que, a su juicio, se presentaron durante el trámite previo a la aprobación de la norma acusada, los cuales son presentados de la siguiente manera:

 

 

Para los demandantes, resultan violados los artículos 182 de la Constitución y los artículos 286 y 294 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, en razón de que la decisión de los impedimentos contó con la participación, discusión y votación de congresistas que tenían interés directo en la decisión por motivos análogos y que, por tanto, también se habían declarado impedidos para votar el proyecto de acto legislativo. 

 

Esta circunstancia invalidaba, en los términos del artículo 149 C.P., las reuniones que celebraron y las decisiones que tomaron las cámaras, pues aquellas se habrían efectuado por fuera de las condiciones constitucionales y legales.  Igualmente, esta conducta contraviene principios fundamentales como los de igualdad, debido proceso, imparcialidad, moralidad e instrumentalidad de las formas en el procedimiento de formación de la reforma constitucional, previstos en los artículos 1, 13, 29, 93, 113, 133, 182, 209 y 375 de la Carta Política.

 

Como sustento fáctico de la existencia de los vicios mencionados, la demanda reseñó los siguientes apartados del trámite legislativo en los que era posible identificar la irregularidad en comento:

 

 

 

 

 

 

 

Conforme lo anterior, a juicio de los demandantes, el trámite dado a los impedimentos que pusieron a consideración de las cámaras algunos congresistas durante la primera vuelta afectó, tanto el principio de transparencia, como la debida conformación del quórum exigido por el artículo 375 C.P.  A su juicio,  “la conformación de ese quórum se vio afectada por los impedimentos planteados por los integrantes de las Comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias de las dos cámaras”, impedimentos que en criterio de los actores fueron tramitados indebidamente, pues los Congresistas impedidos “no se abstuvieron de participar en la discusión de los impedimentos planteados por sus colegas, pese a carecer de la neutralidad, imparcialidad y desinterés necesarios para decidir con objetividad sobre la procedencia de tales impedimentos”.

 

Frente a esta situación, los demandantes advierten que lo razonable y constitucionalmente exigido, en aplicación de la doctrina del derecho vigente era que los congresistas que presentaban interés directo se hubieran apartado de la discusión y aprobación de los impedimentos de sus colegas y que, en caso que por este hecho no se hubiera podido integrar la mayoría necesaria para decidir acerca de la materia, fueran llamados quienes hacían parte de las listas de los congresistas impedidos y que no fueron elegidos, “para que fueran ellos y los demás miembros de la respectiva Comisión o Plenaria, quienes se ocuparan de resolver sobre la aceptación o rechazo de los impedimentos”.  Para arribar a la anterior conclusión, los demandantes se apoyan en lo señalado sobre el tema por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto del 16 de agosto de 2001, Radicación 1356.

 

En el mismo sentido, los demandantes consideran que el trámite de los impedimentos en esas condiciones violó los derechos fundamentales de los congresistas que hacían parte de la minoría.  Ello debido a que, analizadas las actas correspondientes, era posible inferir que los parlamentarios que manifestaron impedimentos hacían parte de la mayoría que estaba de acuerdo con la aprobación del proyecto de acto legislativo, por lo que, integrado irregularmente el quórum, se desconocieron los derechos a la igualdad de voto y el derecho a disentir, al igual que el principio democrático de conformación desinteresada de las mayorías.  Bajo esa perspectiva, en apartado posterior de la demanda de constitucionalidad, los actores señalaron que “se desconoce flagrantemente el principio de pluralismo democrático y los derechos a la igualdad real y efectiva de las minorías políticas (art. 13  de la Constitución), y al debido proceso en las actuaciones de las autoridades públicas (art. 29 de la Constitución), cuando el quórum decisorio y las mayorías exigidas para la aprobación de una reforma constitucional, en particular la mayoría absoluta, se alcanzan mediante la participación de congresistas que se han declarado impedidos para votar y quienes deciden rechazar esos impedimentos son colegas suyos afectados por igual impedimento.”.

 

La demanda hace énfasis en el caso del trámite de la recusación de la Representante a la Cámara Yidis Medina, en el que, a juicio de los actores, se configuró un vicio de procedimiento adicional por parte de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.  Para sustentar este argumento, los demandantes señalaron que dicha representante había sido recusada por su colega Germán Navas Talero, a quien la Mesa Directiva de la Cámara le exigió que presentara la recusación por escrito. Los actores manifiestan que  “mientras el congresista Navas se retiraba para presentar por escrito la recusación, se hizo presente en el recinto la representante Medina, quien manifestó haberse enterado, por la transmisión televisiva, de la recusación presentada en su contra. En ese momento expresó que no creía estar inhibida, pero aún así, presentó un impedimento para que fuera resuelto. Acto seguido, el Presidente de la Comisión, en contra de lo establecido en el artículo antes citado, que lo obligaba a poner en consideración de la Comisión de Ética la recusación formulada para que ella se pronunciara dentro de los 3 días siguientes, puso el impedimento a consideración de la Comisión, la cual, por mayoría lo denegó.”

 

Este procedimiento resultaba incorrecto, pues, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 294 del Reglamento del Congreso, lo que debió realizarse fue tramitar la recusación ante la comisión de ética y estatuto del congresista de la Cámara de Representantes, en vez de que la Plenaria resolviera el impedimento presentado con posterioridad a la recusación formulada por el representante Navas Talero.  Este hecho, en criterio de los actores, era especialmente relevante, puesto que sin el voto de la representante Medina, el proyecto se hubiera archivado “al quedar empatada la votación entre sus partidarios y opositores.”

 

La demanda estimó que, en definitiva, la forma como se tramitaron los impedimentos y recusaciones constituía una “”contradicción preformativa” porque [los congresistas] votaron en contra de lo que habían manifestado cuando ellos mismos se declararon impedidos. Pusieron en conocimiento de la Corporación situaciones que, a su juicio, los inhibían para participar en el trámite del proyecto, pero cuando fueron invitados a decidir sobre  impedimentos de colegas suyos, que se fundaban en el mismo tipo de situaciones, con su voto, dijeron que tales situaciones no generaban ningún impedimento. En otras palabras: lo que en su propio caso era impedimento, no lo era en el de otros congresistas. Además, si creían de verdad que no estaban impedidos, no tenían porqué hacer la manifestación que hicieron (declarar que estaban inhibidos).

 

Se contradice quien afirma que no puede votar un proyecto por tener un conflicto de intereses, pero al mismo tiempo resuelve en forma negativa sobre el impedimento de personas que están en idéntica situación a la que los votantes adujeron en su propio caso. El art. 286 de la ley 5ª de 1992 ordena que el congresista en caso de conflicto de interés “deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas”, lo cual incluye, claro está, la participación en la decisión de admitir o rechazar el impedimento, tanto el propio como el ajeno” (Subrayas propias del texto original.)

 

 

Los demandantes consideran que el Ejecutivo, a través del uso de lo que denominan “función colegisladora” conferida por el artículo 208 de la Constitución Política, promovió e impulsó la aprobación del acto legislativo demandado debido a que le resultaba favorable pues permitía la reelección inmediata del Presidente en ejercicio.  Este hecho resultaba acreditado por la activa participación del Gobierno, en especial del Ministro de Interior y de Justicia, en cada una de las etapas del trámite legislativo previo a la aprobación de la norma demandada.  Así, este funcionario ejerció diversas acciones destinadas a lograr la aprobación de la iniciativa, entre ellas, la lectura ante el Congreso de un documento a través del cual el Gobierno abiertamente recomienda y apoya el proyecto de acto legislativo estudiadoLa demanda remite en este punto a la Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de mayo de 2004, página 48.

 

Además, los actores sustentan el presente cargo, en una serie de declaraciones realizadas por consejeros presidenciales, embajadores y otros funcionarios respecto de la necesidad de permitir la reelección del Presidente en ejercicio para el período 2006-2010. Los demandantes señalan, que esos pronunciamientos ni siquiera recaían sobre la institución de la reelección como tal, sino concretamente en relación con el actual mandatario.

 

Según los demandantes, otro hecho indicativo del apoyo a la iniciativa por un interés particular, fue el hecho que el Gobierno abandonara sus tareas en contra  de la politiquería y el clientelismo, con el fin de asegurar la aprobación del acto legislativo demandado. Afirman además que cambió la agenda legislativa, pues otorgó prioridad a la reelección sobre otros temas de interés nacional.

 

Estiman, igualmente, que el Presidente se empleó a fondo para que el Congreso aprobara la reelección, realizando múltiples reuniones con congresistas, para asegurar de este modo el respaldo de la bancada “uribista” al proyecto de reelección durante las distintas etapas de su trámite legislativo.

 

En concepto de los demandantes, el acto acusado cambió sustancialmente las reglas de juego electorales, pocos meses antes de las elecciones presidenciales de 2006: es decir, “…en mitad del partido como se dice en el argot político - constitucional.” Para los actores, si la reforma constitucional no se hubiera dispuesto con el fin específico de lograr la reelección del Presidente en ejercicio, se habrían previsto sus efectos a partir del año 2010, de manera análoga como se hizo para el Acto Legislativo 01 de 1986, que reformó la Constitución anterior en el sentido de ordenar la  elección popular de alcaldes, pero sólo a partir de 1988.

 

En criterio de los demandantes, la participación activa del Ejecutivo en el trámite legislativo previo a la aprobación de la norma acusada afecta su constitucionalidad, pues “en un Estado social de derecho, como Colombia (art. 1, C.P.), las reformas constitucionales no deben responder a los intereses particulares. Por el contrario, la prevalencia del interés general debe guiar las actuaciones a todo nivel. Una reforma personalista, pensada para beneficiar a un individuo no responde a lo que el constituyente primario pretendía al instituir los mecanismos de reforma a la Carta Política.”

 

 

Después de realizar un análisis de las normas que imponen el debate al interior del Congreso como presupuesto “sustancial y sustantivo” para la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes y los actos legislativos, los demandantes indicaron que en el trámite de la norma acusada se omitió el debate en las siguientes etapas: (i) Tanto en la Comisión Primera como en la  Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta; y (ii) en las plenarias de Senado y Cámara respecto a la aprobación del informe de conciliación de los textos aprobados por ambas corporaciones en la segunda vuelta del trámite.

 

En primer lugar, los demandantes señalan que durante el trámite en Comisión y Plenaria de Cámara en la primera vuelta legislativa, se dejó de realizar una controversia entre los promotores y opositores del proyecto. Al respecto indican que a juicio de quienes apoyaban el Acto legislativo resultaba indispensable omitir todo debate para evitar que el texto aprobado fuera distinto al texto aprobado en Senado. En efecto, una eventual diferencia hubiera podido afectar el cronograma que se imponía para que no se venciera el plazo constitucional exigido para que la reforma pudiera entrar en vigor para las próximas elecciones presidenciales. En este sentido señala la demanda “Si no se “respetaba” ese cronograma, la reelección inmediata no regiría a partir del año 2006 que era lo que buscaban, a toda costa y a cualquier precio, el Gobierno y las mayorías del Congreso.”

 

La demanda señala que las limitaciones de tiempo para la aprobación del proyecto de acto legislativo por parte de la Cámara de Representantes ocasionaron que dicha célula legislativa no contara con “el tiempo que necesitaba para debatir y aprobar el proyecto en dos debates antes del 21 de junio de 2004 porque únicamente podía ocuparse de él quince días después de su aprobación por el Senado en segundo debate, hecho que ocurrió el 14 de mayo, y tenía que dejar que pasaran 8 días entre la aprobación en Comisión, que tuvo lugar los días 2, 3 y 4 de junio, y el debate en plenaria que debía tener lugar antes del día 21 del mismo mes. Esa carrera contra –reloj obligó a la Cámara a actuar con celeridad inusitada, por lo cual se limitó  a reproducir o replicar el texto que había aprobado el Senado. El proyecto sólo se salvaba si se evitaba la conciliación.”. Esta circunstancia resultaba probada, tanto por intervenciones de algunos Representantes, como del Ministro de Interior y de Justicia, quienes manifestaron la necesidad de agilizar el trámite legislativo aprobando un texto idéntico al aprobado en Senado, a fin de cumplir con los 4 debates de la primera vuelta antes de finalizar el periodo de sesiones correspondienteSobre tales intervenciones, la demanda textualmente indicó:“En la correspondiente a la sesión de la Comisión Primera celebrada el 3 de junio (Gaceta No. 370 de 2.004), el representante William Vélez Mesa manifestó: “a pesar de que los ponentes consideramos que no es conveniente ese art. 5º (que había aprobado el Senado) solicitamos que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República” (subrayas fuera de texto).En esa misma sesión el representante Milton Rodríguez, amigo de la iniciativa, dijo: “lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque… si hay conciliación (el proyecto de hunde pues sólo) tenemos plazo hasta el 20 de junio”.Por eso, un opositor de la iniciativa, el representante Jorge Homero Giraldo, a manera de constancia, expresó: “aquí están interesados en pasar esto como viene del Senado… como… si no tuviéramos derecho a intervenir… a estudiar cada uno de los , incisos de este articulado… lo quieren pasar como viene, para que no haya discusión…”.El propio gobierno urgió la aprobación del proyecto. El Señor Ministro del Interior y de Justicia se opuso a la propuesta que pedía aplazar el debate para el semestre siguiente con lo cual el Presidente Uribe perdía la posibilidad de presentar su candidatura en el 2.006, con estas palabras: “ (...) pero también por cuestiones de tiempo (...) habría que terminar a mediados del año entrante, cuando ya hubiesen empezado con seguridad las campañas a la Presidencia de la República, estarían superpuestas las campañas (...) a las discusiones de los proyectos que tienen que ver por ejemplo con la ley estatutaria (...)pero eso no puede estar simultáneamente cursando en el Congreso y ya los candidatos a la Presidencia de la República o si el Presidente de turno decidiese presentar su nombre, estar esperando una decisión en el Congreso de tal manera que se hace necesario culminar este año la discusión de la reforma constitucional”. (Gaceta 216 de mayo 20 de 2004, subrayas fuera de texto)”.

 

 

 

 

Para los demandantes, estas mismas circunstancias ocasionaron que no hubiera debate en la sesión plenaria de la Cámara celebrada el 17 de junio de 2004.  Consideran que tal circunstancia resulta acreditada por distintos hechos, como el retiro de una de las bancadas opositoras al proyecto, en razón de la voluntad de la plenaria de ratificar, sin llevar a cabo debate alguno, el texto aprobado en Comisión, al igual que la imposibilidad para “decenas de inscritos en la lista de oradores” de intervenir en la sesión y la limitación de la votación nominal que había sido solicitada por uno de los Representantes.

 

Adicionalmente los demandantes consideran que se omitió el debate correspondiente de  informe de conciliación en la plenaria de ambas cámaras. Al respecto, la demanda parte de considerar que la interpretación adecuada del artículo 161 de la Carta Política, en cuanto exige la repetición del segundo debate para la aprobación de tales informes, consiste en que la plenaria de las cámaras abran, ofrezcan y den la palabra a los congresistas que se hayan inscrito.  Estas condiciones no fueron cumplidas en el caso de la plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 14 de diciembre de 2004, pues en esa oportunidad “el Presidente abrió el debate, lo cerró sin dar oportunidad  de que se inscribieran los interesados en intervenir, a pesar de que desde su curul el Representante Hugo Ernesto Zárrate pedía ser inscrito, y ordenó que el proyecto se  votara,  lo cual se hizo  mediante la fórmula del conocido “pupitrazo”.”

 

Una irregularidad de similares características, en criterio de los demandantes, sucedió en la plenaria del Senado de la República del 14 de diciembre de 2004, ya que en esa sesióLa demanda remite al contenido de la Gaceta del Congreso No. 29 del 7 de febrero de 2005. “se inició con quórum precario (apenas deliberatorio) por lo cual se decidió continuar evacuando el orden del día, mientras se  conformaba el quórum decisorio. Cuando éste se logró, sin que conste que el tema se haya debatido  tal como  debía hacerse, la Presidencia de la Corporación sometió “a consideración  de la plenaria su aprobación (la del informe de conciliación) y ésta responde afirmativamente con el quórum constitucional requerido”.  Añaden los demandantes que dada esta situación, el senador Héctor Helí Rojas advirtió que el informe de conciliación no había tenido debate, lo que podría viciar el trámite de la iniciativa:

 

“Señor presidente mire, hagamos una cosa, esto está quedando sin segundo debate, el art. 161 dice que hay que repetir el segundo debate cuando se trata de la conciliación, si quieren déjenlo así, para los enemigos de la reelección es un papayaso, perdónenme el término para decir que no tuvo debate. Aquí lo lógico sería reabrir y hacer el debate que corresponde a una conciliación de tamaña importancia señor Presidente, pero si quiere déjelo así”.

 

 

 

 

De acuerdo con la demanda, la omisión reseñada conduce a la inconstitucionalidad del acto legislativo acusado, en la medida en que se impidió que las minorías que estaban en contra del proyecto expresaran su posición, lo que también se manifestaba con “la exclusión irreglamentaria de la oposición en la integración  de la Comisión  de ponentes para primer debate en primera vuelta (Senado de la República), como lo puso de presente el senador Darío Martínez en constancia que aparece en el acta 32 de 2004 (Gaceta 216 de 2.004, p. 61).”.  Estas falencias en la aprobación del informe de conciliación, en suma, desconocían la obligación constitucional de contar con un debate sustantivo previo a la aprobación del proyecto de acto legislativo.

 

 

La demanda, en este apartado, inicia con la síntesis de la doctrina constitucional sobre los límites al poder de reforma de la Constitución por parte del Congreso y sobre la competencia de la Corte Constitucional para conocer de los vicios por exceso en esa competencia. En especial la demanda reseña la doctrina contenida en las sentencias C-551/03 y C-816/04.  Con base en tales reglas jurisprudenciales, los actores consideran que la norma acusada constituye no sólo una reforma a la Carta Política, sino una sustitución de la misma, puesto que la posibilidad de la reelección presidencial inmediata “sin adoptar previa o simultáneamente las normas constitucionales que eviten el desconocimiento de los principios de la forma republicana y democrática de Estado –en la que el ejecutivo está sujeto a la ley y subsiste la separación del poder público en diversas ramas, órganos y funciones– y de Estado de derecho” resulta contraria al artículo 374 C.P. en consonancia con los artículos 1 y 3 C.P. 

 

Para los demandantes, el acto legislativo sujeto a estudio “cambia el sistema o régimen político porque cambia algunos de los valores y principios que orientan e informan la Constitución vigente. También transforma la naturaleza de algunas de las instituciones que integran el orden político,  así como  su comportamiento. Igualmente, crea situaciones e instituciones que cambian y transforman a fondo, de manera sustancial, la vida política y la forma de gobierno y, por esa vía, todo el sistema o régimen político.” 

 

La sustitución planteada se configura como consecuencia de la reforma a instituciones político – constitucionales que los actores consideran centrales para la definición del sistema político previsto en la Constitución.  Así, en concordancia con la metodología utilizada en la demanda, la Corte sintetizará cada uno de los componentes del cargo sobre falta de competencia.

 

 

La reforma constitucional tiene como efecto necesario el aumento excesivo de los poderes del Ejecutivo, lo que trae como consecuencia la mutación del régimen presidencial previsto por la Carta a un régimen presidencialista. “Así ocurre porque  a su cuádruple condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, Suprema Autoridad Administrativa y Comandante de las Fuerzas Armadas de la República, que permanece inalterable porque el acto legislativo 02 de 2.004 no le introduce ninguna restricción  o recorte, el Presidente suma nuevos  poderes político-electorales. Por la misma razón el ejercicio de sus atribuciones tendrá fines electorales que son contrarios a los que, entre otros, le asignan al Estado los arts. 2º y 365 de la Constitución.”. 

 

La mayor concentración de poder a favor del presidente tendrá como consecuencia la alta probabilidad de obtener un segundo periodo. A raíz de lo cual, en la práctica, los periodos presidenciales serán de ocho años.  Igualmente, la norma acusada, al permitir que el presidente participe en política cuatro meses antes de las elecciones presidenciales, le faculta para concurrir a las campañas políticas de Cámara y Senado, lo cual le permite trabajar en aras de asegurar sus mayorías en el Congreso y de esa manera, lograr que apoyen sus iniciativas y ejerzan moderado o nulo control político del Gobierno.

 

 

Las características anotadas, a juicio de los demandantes, llevan a que parte del poder político que ostentaba el Congreso pase a manos del Presidente de la República.  Ello debido a que un Congreso elegido gracias a la colaboración y participación activa del Presidente que pretende su propia reelección, carecerá de la independencia suficiente para el ejercicio de sus funciones, en especial,  aquellas relativas al control político del Ejecutivo y al debate y aprobación de los proyectos de iniciativa gubernamental.

 

A juicio de los actores, “lo anterior desequilibra aún más el reparto de poderes ejecutivo – legislativo. Reduce hasta anular las funciones de inspección y vigilancia que la Cámaras deben ejercer sobre los actos del Gobierno y la Administración y la conducta de sus funcionarios. Incide directamente en otro principio básico del sistema constitucional colombiano, la separación de poderes, que es uno de los presupuestos configurativos del Estado democrático de derecho y, por ende, elemento fundamental del orden constitucional (Sentencia C-246 de 2004). Su propósito es impedir la concentración del poder en una sola persona o un solo órgano, para garantizar la libertad política de los coasociados a través de los mutuos controles estatales. Todo ello se explica porque el poder no sólo debe dividirse para que no se concentre sino que también debe controlarse para que no se extralimite. El control es inmanente a la consagración constitucional de la división de poderes, pues aparece como el instrumento indispensable para que los derechos y la libertad, puedan ser realidad.”

 

 

La demanda expone que la norma acusada, en la medida en que faculta a los servidores públicos para tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos políticos, “politiza” la administración pública y hará que el aparato estatal esté dedicado de manera preeminente a fines electorales y a influir en el sentido del voto de los ciudadanos, lo que resulta contraria a la libertad de elección propia de los regímenes democráticos y reconocida por la jurisprudencia constitucionalLa demanda hace referencia a las sentencias T-324/94, T-446/94, C-337/97

 

 

El método de renovación parcial y sucesiva previsto en la Constitución Política para la elección de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República garantiza, en criterio de los actores, la autonomía de la entidad, puesto que impide que ningún Presidente, durante el ejercicio de su periodo de cuatro años, pueda nombrar a la totalidad de la Junta. El acto legislativo acusado, en cuanto permite la reelección presidencial inmediata, haría posible esta alternativa, eliminando dicha autonomía.

 

 

El Presidente de la República tiene entre sus calidades constitucionales la de comandante supremo de las fuerzas armadas de la República.  En ese sentido, posee las atribuciones de dirigir tanto la fuerza pública como las operaciones de guerra cuando así lo estime conveniente.  Para los demandantes, la posibilidad de la reelección presidencial inmediata prevista en la norma demandada contrae el “riesgo de una extralimitación de poder porque el presidente- candidato utilice la comandancia de las fuerzas armadas y el manejo del orden público para favorecer  sus intereses electorales y neutralizar a sus adversarios políticos, no puede estar presente en un ordenamiento constitucional pues no habría garantías  para el ejercicio de la democracia.”

 

La reforma constitucional, en ese sentido, desnaturalizaría la función de las fuerzas armadas, puesto que además de velar por el mantenimiento del orden público, podría quedar al servicio de los intereses del Presidente que aspira a ser reelegido. Más aun cuando el acto legislativo acusado no previó disposición alguna relacionada con los límites y controles al ejercicio de la dirección del estamento militar por parte del Primer Mandatario.

 

 

Las disposiciones normativas previstas en el acto legislativo resultan, a juicio de los demandantes, incompatibles con la investidura presidencial en cuanto representa la unidad de la Nación.  En efecto, en el momento en que el Presidente en ejercicio manifiesta su intención de continuar por un nuevo periodo, se torna en candidato y, por tanto, no podrá representar a todos los colombianos, sino sólo a quienes apoyan su causa política.

 

 

El acto legislativo demandado, en criterio de los actores,  sustituye el principio constitucional que ampara el derecho ciudadano a pretender el ejercicio del poder político en igualdad de condiciones (Arts. 13 y 40 C.P.). Lo anterior gracias a que autoriza en la competición democrática, la participación de un Presidente en funciones, que es titular de buena parte de los poderes del Estado, mientras que ninguno de sus oponentes ostenta título parecido ni ejerce las importantes atribuciones que de esa condición se derivan.  Esta desigualdad se perfecciona en la medida en que el acto legislativo estudiado permite al Presidente conservar la titularidad de sus atribuciones ordinarias y excepcionales sin límite ni control alguno durante la campaña, circunstancia que lo pone en una clara situación de ventaja electoral en relación con los demás candidatos.

 

 

Al tener que reglamentar la Ley Estatutaria que en cumplimiento de lo dispuesto en el acto legislativo acusado deberá expedir el Congreso de la República y, de manera supletiva y transitoria, el Consejo de Estado, el Presidente regulará las reglas de juego que regirán la contienda electoral en la cual él será candidato. Esto, de acuerdo con la demanda, significa que el candidato definirá las reglas de juego que servirán de marco jurídico para el desarrollo de la campaña de la qué él es parte interesada.

 

 

Los demandantes hacen un recuento histórico de los textos constitucionales que han regido en Colombia que, a su juicio, permite inferir que la instauración de la reelección presidencial inmediata es un instituto ajeno a la tradición jurídica del país, pues sólo se ha hecho presente en la Constitución de 1821.  Esta conclusión hizo que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 prohibiera la reelección presidencial en todas sus formas, argumento que para los actores prueba que el acto legislativo acusado sustituyó la Carta Política vigente.

 

 

La facultad que la norma demandada otorga al Presidente para presentarse como candidato para un nuevo periodo ocasiona la pérdida de claridad y distinción   entre los actos oficiales del Gobierno y los que son propios de una campaña electoral.  Esta dificultad, a juicio de los demandantes, genera confusiones incompatibles con el ejercicio de la libertad del elector.

 

 

Para la demanda, un régimen político representativo se caracteriza, entre otras cosas, por su temporalidad y periodicidad, lo que a su vez asegura la soberanía popular. En ese sentido, la duración del mandato previsto en el Texto Constitucional no puede ser definida por el poder constituyente derivado, pues ello constituye una atribución exclusiva del constituyente primario, en su calidad de soberano. Al establecer el Congreso la posibilidad de la reelección inmediata del actual Presidente, desconoce el mandato conferido por el Pueblo como único soberano. Por tanto, la situación jurídica, política e institucional creada por el acto legislativo demandado no puede ser enmendada mediante ley estatutaria que dicte el Congreso o el Consejo de Estado, ni tampoco por interpretación constitucional que module el cúmulo de dificultades y desajustes introducidos por la mencionada norma.

 

 

La reelección presidencial inmediata, dispuesta en el acto legislativo acusado, a juicio de los demandantes, altera el orden político e institucional del país de manera sustantiva, pues afecta las prácticas gubernamentales al estimular comportamientos que dan otras prioridades a la asignación de los recursos públicos. Además, subvierte el sistema de partidos al resquebrajarlos como instancias de intermediación política que sustentan el sistema democrático. Igualmente, agudiza la fractura del régimen electoral al profundizar los rasgos no competitivos de las elecciones en Colombia.  Para los actores, toda reforma de la Constitución debe respetar el pluralismo y la participación democrática, así como la autonomía de la sociedad civil. El acto legislativo estudiado, en cuanto desconoce tales principios, no constituye una reforma sino una sustitución de la Constitución y como tal no podía ser adoptada por un poder derivado como es el Congreso de la República.

 

 

La demanda expresa un cargo subsidiario fundado en la falta de competencia del Congreso para expedir y aprobar el acto legislativo acusado, sin que el mismo estuviere acompañado de las reformas institucionales necesarias para asegurar la continuidad del Estado constitucional de derecho. En efecto, al respecto señalan que la inconstitucionalidad de la norma reside en el “ejercicio irregular de la competencia del Congreso al expedir una reforma constitucional incompleta, que desconoció valores y principios que surgen del bloque de constitucionalidad vigente”.

 

A juicio de los actores, si se llegara a aceptar que el acto legislativo demandado acusado no constituye una sustitución de la Constitución y que el Congreso era, por tanto, competente para aprobar la reforma que incluye la posibilidad de la reelección inmediata, de todas maneras las Cámaras no ejercieron debidamente su competencia reformadora de la Constitución, ya que incorporaron una institución nueva sin armonizarla con el resto de la Carta, como era su obligación constitucional. Al respecto indican que al no acompañar el acto acusado de una normatividad que preservara el Estado Social y Democrático de Derecho frente a abusos en el ejercicio del poder, se desconoce la lógica y la estructura interna de la Carta. Señalan que la reelección debe ser acompañada de normas que garanticen el respeto por los valores y principios sustanciales del bloque de constitucionalidad, normas que tampoco fueron previstas como parte de la ley estatutaria que debe dictar el Congreso o el Consejo de Estado. En otras palabras, en criterio de los demandantes se adoptó la reforma sin los “frenos y contrapesos” necesarios para preservar los valores y principios constitucionales y evitar con ello que el sistema político se desequilibrara y perdiera su identidad.

 

Para la demanda, el error más común en la interpretación de las constituciones consiste en considerar aisladamente cada uno de sus principios y reglas. “La relevancia o las implicaciones de cada norma, así como su función institucional, pueden ser mejor apreciadas en contexto o, desde la perspectiva inversa, los elementos de un determinado contexto son relevantes a la luz de las normas constitucionales pertinentes para resolver una cuestión jurídica.”.

 

El silencio que guardó el acto acusado sobre temas de carácter constitucional que debían acompañar la reforma, constituyen un desconocimiento y violación del bloque de constitucionalidad. En este orden de ideas, la reelección presidencial inmediata tenía que acompañarse de una serie de disposiciones complementarias tendientes a evitar el abuso del poder, a sancionar severamente las posibles faltas en que incurrieran quienes participen en la campaña presidencial y finalmente, a asegurar condiciones de igualdad respecto de todos los posibles competidores.

 

Dichas medidas complementarias debían tomarse en el mismo acto que aprobó la reelección porque exigían, igualmente, reformar textos e instituciones de la Constitución. Por lo menos era necesario adoptar en ese mismo acto, los principios básicos y generales que luego el Congreso desarrollaría.  La omisión sobre estos tópicos que guarda el acto legislativo, desequilibran la balanza del poder y afecta los fundamentos del Estado de derecho

 

En criterio de los demandantes y de acuerdo con la argumentación expuesta, resultaba imprescindible acompañar el acto legislativo acusado de normas que regularan cuando menos, las siguientes materias:

 

 

 

 

 

 

 

 

El señor Ministro de Interior y de Justicia intervino en el presente asunto con el fin de solicitar a la Corte la exequibilidad del acto legislativo demandado.  Para ello, expuso distintos argumentos destinados a desestimar cada uno de los cargos planteados.

 

 

Luego de realizar una síntesis de la demanda, el Ministerio expone algunas consideraciones preliminares, destinadas a (i) demostrar la ausencia de límites materiales expresos para el poder constituyente derivado y (ii) determinar el alcance del control de constitucionalidad sobre los actos de reforma realizados por ese mismo poder.  Respecto al primer aspecto, señaló que ante la inexistencia de normas intangibles o cláusulas pétreas al interior de la Carta Política y las limitaciones al control constitucional previstas en el artículo 379 C.P. “una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante, como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”. 

 

En relación con el segundo aspecto, el interviniente parte de considerar que a partir de las propuestas discutidas en la Asamblea Nacional Constituyente, es razonable deducir que la competencia de la Corte en relación con el control de las reformas constitucionales se limita a los vicios de procedimiento. “Adicionalmente, la Constitución de 1991 no estableció ninguna restricción de índole material al poder de reforma y se limitó a establecer garantías en cuento al procedimiento que ha de seguirse para una reforma constitucional sin fijar límites al contenido de la misma.  La Constitución Colombiana es rígida en tanto consagra un procedimiento especial, distinto al de las leyes para su reforma, pero ello no convierte en pétreas ninguna de sus disposiciones.”

 

De allí que, para el interviniente, la jurisprudencia constitucional haya reconocido la amplia competencia del Congreso para reformar cualquier artículo de la Constitución; cambiar la redacción de los mismos sin modificar en esencia su contenido; hacer cambios fundamentales que contradigan de manera importante una norma constitucional, pues es esa precisamente la función de tales reformas; incidir sobre los componentes de la Constitución en su sentido material; y alterar los principios fundamentales aisladamente consideradosSobre este particular, la intervención remite a las sentencias C-551/03, C-1200/03 y C-971/04.

 

En conclusión, a juicio del Ministro, para el caso colombiano el contenido material de los actos legislativos no está sujeto a control de constitucionalidad. Incluso, en el evento que se aceptara esa posibilidad, “es evidente que el Acto legislativo demandado no implica una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulte, como lo señala la misma Corte, manifiesto, que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente diferente, y por tanto el Acto legislativo 02 de 2004 no comporta sustitución alguna de la misma, por lo que ninguna tacha podría derivarse de su contenido”.

 

Una vez planteadas estas cuestiones preliminares, el interviniente controvierte cada uno de los cargos de la demanda.  Debe aclararse, empero, que el Ministerio hace referencia adicional a otras censuras que fueron planteadas en otras demandas de constitucionalidad en contra del mismo acto legislativo.  Con todo, sólo serán reseñados los apartes que encuentran correspondencia con los cargos de la demanda de la referencia. Sin embargo los restantes argumentos serán recogidos por la Corte al estudiar las correspondientes demandas.

 

 

 

En cuanto al vicio de procedimiento en el trámite de los impedimentos y recusaciones, el interviniente inició su análisis exponiendo el contexto en el cual se produjeron los impedimentos y recusaciones cuyo trámite, según los demandantes, afecta la constitucionalidad de la reforma. Por su relevancia se transcribe in extenso la descripción de dicho contexto realizada por el ministro: “el descomunal alcance que adquirió el tema de los impedimentos y las recusaciones con ocasión del trámite del Acto Legislativo no se debió precisamente a la existencia real de conflicto de intereses en cabeza de los parlamentarios que en representación de la voluntad popular y por amplias mayorías apoyaron el proyecto, sino  a la utilización artificiosa de tales figuras como reflejo del obstruccionismo parlamentario ejercido por los opositores al proyecto para evitar la aprobación del Acto legislativo.”.  De este modo, “precisamente basados en móviles políticos, los grupos de parlamentarios opositores al Acto Legislativo encontraron en la figura de los impedimentos y las recusaciones una forma práctica de dilatar el trámite del proyecto, que especialmente durante la primera vuelta se encontraba en riesgo de no alcanzar a finiquitar las cuatro vueltas que establece la Carta Política, teniendo en cuenta la brevedad del periodo ordinario que va desde el  16 de marzo hasta el 20 de junio.”

 

 

 

En criterio del demandante, resultaba importante señalar que esa “¨nueva¨ teoría era manifiestamente contraria a los principios de interpretación del Reglamento del Congreso, toda vez que mal podía prevalecer una situación de carácter particular sobre el funcionamiento propio de la colectividad del Congreso en sus sesiones plenarias y de las Comisiones constitucionales permanentes; circunstancia que se presentaría al pretender que las mayorías del Congreso suspendan el trámite de un proyecto por cuenta de situaciones individuales que se predican de algunos congresistas.  Al consagrarse un régimen de conflicto de interés, precisamente lo que se quiso fue que el trámite y expedición de las leyes preservaran su fundamento en la justicia y el bien común, salvaguardándolas de la afectación por parte de intereses particulares. Por ello, reñiría con tal finalidad, hacer prevalecer el trámite de  definición de tales situaciones personales puestas de manifiesto vía recusación, sobre el ejercicio de la función legislativa encargada al Congreso, al impedirle a los demás congresistas no incursos en conflicto de interés ejercerla  en el entretantoDe conformidad con la normatividad constitucional y legal que regula el conflicto de interés, para que éste se configure y dé lugar al deber de declararse impedido oportunamente y en su defecto posibilite que un tercero realice la recusación, el interés personal del respectivo congresista debe ser ¨directo¨, además de concreto y específico. Al ser condición esencial del conflicto de interés su carácter personal y concreto, forzoso es concluir que igualmente lo es el respectivo impedimento o su recusación, predicándose con carácter restrictivo del congresista afectado.  Además, si el congresista recusado en su fuero interno considera que no se encuentra impedido y que por ello no lo hizo manifiesto, aunque haya sido recusado puede, si es su convicción interna, participar en el debate y votación del proyecto mientras la Comisión de Etica resuelve la recusación contra el presentada; luego tampoco habría ninguna ¨violación del derecho al voto¨.

 

 

Al igual que como se hizo en la demanda, el Ministerio dedicó un apartado especial de su intervención al caso del trámite del impedimento de la representante Yidis Medina, para lo cual señaló que “sin renunciar a su cometido, el representante Germán Navas Talero recusó verbalmente a la Representante Yidis Medina pero al haber presentado ella por escrito el impedimento sobre el mismo asunto, éste fue radicado formalmente primero, luego por sustracción de objeto no hubo lugar a tramitar la recusación.

 

 

 

En tal sentido, la forma como se tramitó el impedimento de la representante Medina no resultaba, a juicio del interviniente, contraria al Reglamento del Congreso.  Esto debido a que “ningún deber jurídico de traslado a la Comisión de Etica se desconoció, toda vez que el impedimento fue radicado formalmente de manera previa a la presentación en igual forma de la recusación, tal como lo certificó el secretario y consta en el Acta No.43/04 correspondiente a la sesión del 3 de junio de la Comisión Primera de la Cámara”.  De esa manera, resultaba aplicable la regla expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual los impedimentos y recusaciones respecto a un mismo congresista son resueltos en el orden en que fueron presentadas y, en caso que se presente posterior recusación sobre la misma materia expuesta como impedimento, aquella pierda su razón de serLa intervención hace referencia a la Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 9 de noviembre de 2004Consejero Ponente: Juan Angel Palacio Hincapié- Rad. No.11001-03-15-000-2003-00584-00

 

 

 

A juicio del interviniente, el entendimiento de las normas aplicables al trámite de los impedimentos, según el cual debía haber participación durante el proceso de la comisión de ética y estatuto del congresista, era “hábil pero errónea:  si bien el artículo 59 de la ley 5/92 establece dentro de las funciones de la Comisión de Etica conocer de los ¨conflictos de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas..¨, de conformidad con la naturaleza propia de ésta Comisión y con las normas que regulan el régimen del conflicto de intereses, ello no significa que le esté atribuyendo competencia para decidir sobre los impedimentos presentados:

 

 

 

 

 

 

 

En suma, para el Ministro del Interior, la Comisión de Ética no debe intervenir en el trámite de los impedimentos.

 

De otra parte, el Ministro considera inapropiada la tesis según la cual el Congresista que se ha declarado impedido no puede participar en la votación del impedimento que por causas similares ha solicitado otro Congresista. Para fundamentar su tesis afirma lo siguiente: “Así las cosas, resignados a que legalmente las Comisiones y/o Plenarias eran las competentes para aceptar o negar los impedimentos, los opositores del proyecto se dedicaron entonces a enraizar la tesis según la cual los congresistas que se declararan impedidos no podían participar en la decisión de los demás impedidos, con lo cual pretendían que de manera exclusiva correspondiera a ellos la decisión sobre los mismos, y en tal virtud, la incidencia que consideraran a bien tener sobre la habilitación del quórum decisorio.

 

 

Para sustentar esta última afirmación, el interviniente propone una analogía entre el trámite de los impedimentos de los congresistas y la forma como esa materia es decidida por la Corte Constitucional.  Así, estima que adoptar la posición defendida por la minoría opositora al proyecto de acto legislativo acusado, “sería tanto como descalificar a la H. Corte Constitucional en los casos en que todos sus magistrados han sido recusados y la decisión de negar tales recusaciones ha sido adoptada por demás, igualmente recusadoSe cita el caso del Auto 080 A/2004”

 

El interviniente señala que este trámite, lejos de ser ilegal, es el inherente al régimen de conflicto de intereses previsto en el Reglamento de Congreso.  En efecto, la votación de los impedimentos resultaba legítima, pues los congresistas que se declararon impedidos, una vez les era levantado el impedimento, podían votar el impedimento de los demás. Para sustentar este aserto, estimó que “la preceptiva legal del Código de Procedimiento Civil según la cual no hay impedimento para decidir impedimento, es clara al regular la temática específica requerida para dilucidar la votación de impedimentos durante el trámite del Acto legislativo, luego por remisión del Reglamento del Congreso es la norma que sustenta plenamente tal actuación, y no las que al subjetivo entender de los demandantes debieron haberse aplicado”.

 

Así, en la medida en que el artículo 151, inciso 4 de ese Código establece que “¨No serán recusables, ni podrán declarase impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusación, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados¨, resultaba forzoso concluir que “la votación de los impedimentos de otros congresistas, por parte de quienes a su vez se declararon impedidos no sólo no es irreglamentaria, sino que goza de pleno respaldo legal, al no existir impedimento para decidir impedimento”.

 

Agregó el Ministerio que los opositores durante el trámite, “como si fuera poco lo anterior, pretendieron presentar ante la opinión pública el tema basado en un discurso malintencionado que aludía a la compra de votos y conciencias, cuando en realidad sabían que los múltiples impedimentos, que no eran tales, se debieron precisamente a la necesidad de contrarrestar su comportamiento filibustero”.  Bajo estas circunstancias, al presentar el cargo por vicio de procedimiento estudiado, los demandantes “no resignados a aceptar la voluntad de las mayorías, pretenden traer ahora el sofisma de los impedimentos y las recusaciones al juicio de constitucionalidad del Acto legislativo, cuando en su esencia no sería del resorte del mismo.”.

 

Para el interviniente, además, existen elementos de juicio suficientes para concluir que el régimen del conflicto de interés, con sus correlativos deberes y sanciones, es propio de la condición del congresista como taIncluso las disposiciones sobre conflicto de interés contenidas en la Ley 5/92 se encuentran incluidas en el Capítulo XI. ¨DEL ESTATUTO DEL CONGRESISTA¨."El especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el ado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público.En ese contexto se ubica el régimen de incompatibilidades de los congresistas, el cual, como ya lo subrayó esta Corte en Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994, es pieza fundamental dentro del Ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues mediante ellas se traza con nitidez la diferencia entre el beneficio de carácter público, al cual sirve el congresista, y su interés privado o personal. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-319/94. M.P Hernando Herrera Vergara. En el mismo sentido entre otras C-139/94, C-349/94, C-497/94, C-985/99.

 

    y no de la formación de la ley y los Actos Legislativos.  Puesto que (i) “La manifestación de impedimentos, su consideración por las Comisiones o las Cámaras y las eventuales recusaciones que con ocasión de situaciones particulares y personales de los congresistas puedan presentarse, son actuaciones que si bien se surten con ocasión del trámite de un Proyecto de Ley o Acto Legislativo, tienen por fin determinar si en el caso concreto se configura conflicto de interés que torne parcial al respectivo Congresista y que por ende ¨lo inhabilite para participar y votar en el proceso legislativo con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la actividad congresal le impone¨, por lo que en sí mismas no forman parte del debate y votación de los Proyectos de Ley o Acto legislativo.” (ii) “La violación del régimen sobre conflictos de interés tiene implicaciones que se circunscriben al campo de la responsabilidad individual del congresista, y  por lo mismo no afectan la validez del trámite legislativo que surta la ley o Acto legislativo del caso. Así, la consecuencia jurídica de la participación de un congresista impedido en el debate y votación de un proyecto de ley o Acto legislativo, es la pérdida de su investidura, sin que ello a su vez configure un vicio en el trámite de la respectiva norma. Una interpretación diversa llevaría al absurdo de considerar como causal de inexequibilidad de las leyes y los Actos Legislativos el haberse decretado la pérdida de investidura de alguno de los congresistas que participó en la deliberación y votación respectiva.” Y (iii) Las controversias que puedan suscitarse con ocasión del trámite de impedimentos y recusaciones per se no forman parte del procedimiento legislativo propiamente dicho, y por ende no tienen la entidad de configurar un vicio sobre el mismo que comprometa la constitucionalidad de la ley o el Acto legislativo. A lo sumo, le corresponderá dilucidar sobre ellas al Consejo de Estado como juez competente en los procesos de pérdida de investidura.”.

 

 

En cuanto al vicio por ejercicio de la “función colegisladora” por parte del Gobierno, el interviniente indicó que tal circunstancia no constituía un vicio de inconstitucionalidad, sino que, por el contrario, se fundamentaba en “un supuesto jurídico equivocado, toda vez que de conformidad con el modelo flexible de separación de poderes contemplado en la Carta Política de 1991, el Gobierno se encuentra facultado para participar activamente en el trámite legislativo, aunque se trate de proyectos que no son de su iniciativa legislativa”.     Por lo tanto, “la participación del Gobierno en el trámite legislativo no se agota con su participación en los proyectos de su autoría directa, pues de extraerse de la injerencia del Gobierno materias que son de su interés y competencia cuando sean reguladas por proyectos de iniciativa congresional, se fraccionaria la unidad republicana y se restaría toda posibilidad de coordinación en el cumplimiento de las metas estatales.     Además, para el Ministerio la posibilidad de intervención del Ejecutivo en los debates al interior del Congreso es consecuencia de las facultades atribuidas a aquel por los artículos 200 y 208 de la Carta Política. Por ende, “la sola circunstancia de tratarse de una reforma a la Carta Política, evidenciaba el campo de legítima injerencia del Gobierno en su trámite, por conducto de su Ministro del Interior y Justicia, siendo el Ministro de la política.”

 

Los antecedentes normativos expuestos, en la perspectiva del interviniente,  hacían estimar que “sería un contrasentido el pretender plantear un conflicto de interés del Gobierno en el trámite del Acto Legislativo al endilgar un interés personal y directo en el asunto, ya que sería tanto como vetar al Gobierno de participar en los temas legislativos que se relacionan con la figura del Presidente de la República, como Jefe de Gobierno, de Estado y Suprema Autoridad Administrativa, por cuanto los mismos conllevarían siempre una afectación personal para quien se desempeñe como mandatario de turno.

 

Por último, en relación con el vicio planteado en la demanda, según el cual resultaba afectado el procedimiento legislativo por la presencia del Ministro del Interior y de Justicia en el recinto de las comisiones y las plenarias, el interviniente consideró que tal censura, en consideración a la jurisprudencia aplicableEl Ministerio refiere a la Sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morón Díaz. era una apreciación subjetiva que carecía de relevancia para el juicio de constitucionalidad.  Igual consideración resultaba aplicable a las censuras fundadas en el presunto otorgamiento de dádivas por parte del Gobierno para la aprobación del proyecto.

 

 

El interviniente, luego de exponer algunas consideraciones preliminares relacionadas con las erradas premisas de las cuales, según su criterio, parten los demandantes, estimó que la totalidad del trámite administrativo cumplió con los requisitos exigidos. Para sustentar esta afirmación, haciendo relación al trámite dado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en primera vuelta, el ministro expresó:

 

“Así, no sólo se observaron de manera estricta las exigencias constitucionales y las contenidas en el Reglamento del Congreso para la configuración del debate, sino que en la práctica fue escenario de exposición de las diferentes vertientes de pensamiento político, en el que los parlamentarios contradictores manifestaron de manera amplia sus opiniones, lo cual se reflejó desde la propia elaboración de una ponencia negativa solicitando el archivo del proyecto y la realización de profusas intervenciones sobre la inconveniencia del proyecto, hasta la formulación de proposiciones al texto del mismo las cuales fueron sometidas a consideración.  Por su parte, los eventos en que los contradictores se abstuvieron de participar no obedecieron a la ausencia de oportunidad para  debatir, la cual en todo momento fue garantizada, sino a su libre autodeterminación.

 

En ninguna infracción constitucional se incurrió por la circunstancia de que, habiéndose desarrollado el debate con activa participación de las diferentes corrientes políticas, la decisión de las mayorías no acogió el querer de los contradictores, y en su lugar, reflejó la voluntad del pueblo soberano en torno a la conveniencia de la aprobación del Acto legislativo.

 

Bajo tal entendido, en la oportunidad en análisis, la Cámara de Representantes decidió acoger un texto de articulado similar al aprobado en el Senado, en desarrollo de su facultad discrecional y autonomía legislativa. Lo anterior, toda vez que la facultad que le confiere el artículo 160 de la Carta Política a cada una de las Cámaras de aprobar de manera diversa los textos de los proyectos, igualmente admite la posibilidad de que los adopten de manera análoga, como de hecho fue tradición en la Constitución de 1.886.

 

No existiendo previsión normativa alguna de la cual pueda colegirse que la configuración del debate se encuentra condicionada a la adopción de las propuestas que presenten los parlamentarios que se oponen al proyecto en discusión, ni prohibición constitucional de que las respectivas plenarias, en ejercicio de su autodeterminación, decidan adoptar textos similares del proyecto sometido a su consideración, difícilmente puede argumentarse que se ¨omitió¨ el deber de conciliar el texto del proyecto en primera vuelta.”

 

Y en este mismo sentido señala:

 

“Así, según la jurisprudencia, para efectos del control de constitucionalidad sobre la existencia de debate, no hay lugar a evaluar el contenido mismo y la calidad e intensidad del debate; siendo ello propio del desarrollo parlamentario que se brinde en cada caso.El interviniente remite a C-473/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

 

 

Similares consideraciones resultaban aplicables al trámite en la plenaria de la Cámara de Representante durante la primera vuelta.  A juicio del Ministerio, el proceso legislativo en esa etapa contó con el debate correspondiente, “lo cual no se entiende desvirtuado por la circunstancia de que los parlamentarios opositores al proyecto hubiesen por su libre decisión no participar con sus intervenciones en el mismo, justificando tal comportamiento en circunstancias que tampoco eran procedentes, pero que para efectos de precisar la realidad de los acontecimientos, no atribuyeron a la premura del tiempo como lo indican los actores de una cita descontextualizada, sino a la no transmisión de la tercera sesión del debate (17 junio) por Señal Colombia, lo cual consideraron ¨una falta de garantía para las minorías¨.  Habiendo condicionado su intervención a la transmisión televisiva por Señal Colombia y señalando que procederían a abandonar el recinto en caso de no cumplirse su petición, se retiraron del recinto cuando se reinició la sesión para proseguir el debate del proyecto luego del receso decretado, regresando con tapabocas puestos luego de cerrarse formalmente el debate general del proyecto y sólo para ratificar por vocería del H. Representante Joaquín José Vives Pérez que no estarían presentes en el recinto mientras se tramitara el proyecto de Acto Legislativo”.

 

El interviniente agregó que en relación con el cargo por elusión del debate en la plenaria de la Cámara, los demandantes incurrían en notorias imprecisiones, pues “En primera instancia no aclaran que ¨las decenas de oradores no lograron intervenir¨, no por habérseles negado la palabra por parte del Presidente de la Cámara o desconocérseles la oportunidad para intervenir sino porque, en virtud de su propio albedrío, los inscritos renunciaron a su solicitud de intervenir.  En segundo lugar, tampoco es cierto que la solicitud de votación nominal se hubiese limitado, pues precisamente fue con éste tipo de votación que se aprobó tanto el informe de ponencia positivo como el articulado del proyecto, tal como consta en el Acta No. 113/2004 publicada en la Gaceta del Congreso No.401/04.”

 

Por último, el Ministerio expuso algunas razones adicionales con base en las cuales, a su juicio, no se omitió el debate durante la plenaria de la Cámara de Representantes, durante la primera vuelta del acto legislativo. Para este fin, estableció que (i) había existido apertura formal del debate como presupuesto para la deliberación; (ii) la discusión se desarrolló de conformidad con los parámetros reglamentarios, sin que fuera posible concluir que se violó el derecho a intervenir en los debates; y (iii) la legitimidad del cierre del debate general para proceder a la votación, ante el retiro de los oradores inscritos y sobre el supuesto de la suficiente ilustración.

 

En relación con el cargo fundado en la ausencia de debate del informe de conciliación, el interviniente parte de considerar que existían unas claras diferencias entre el debate en plenaria del proyecto y el de la plenaria en que se somete a consideración y aprobación el informe de conciliación.  Esta diferencia tiene sustento en el hecho que las plenarias, en el segundo caso, tienen una competencia circunscrita a "aprobar o improbar el texto del informe presentado por la Comisión de mediación, careciendo en tal virtud de la facultad de presentar proposiciones de modificación a lo allí contenido".  En esa medida, el segundo debate de que trata el artículo 161 C.P. se entiende cumplido con la aprobación del informe de conciliación en las respectivas cámaras. Para fundamentar su posición cita un aparte de la Sentencia C- 198 de 2002 de la Corte Constitucional.

 

Además, debía entenderse aplicable el criterio de la suficiente ilustración respecto al debate de los informes de conciliación, puesto que las materias sobre las que versaba habían sido suficientemente debatidas tanto en las plenarias como en las comisiones de cada una de las cámaras.

 

Para el caso específico de la aprobación en la plenaria de la cámara, el Ministerio señaló que sí "hubo tanto el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria al existir conocimiento previo tanto del informe de conciliación como del texto conciliado que se sometió a debate y votación, como la oportunidad de debatirlo, y su votación de acuerdo con las exigencias constitucionales y legales".  Ello debido a que en esa instancia la plenaria contó con el conocimiento previo al debate del informe de conciliación.  Igualmente,  el debate fue formalmente abierto, sin que se presentaran intervenciones por el simple hecho que no existían en ese momento oradores inscritos para ello.  Además, se había contado con la aprobación del informe con las mayorías constitucionalmente exigidas.

 

En lo que trata a la aprobación del informe de conciliación por la plenaria del Senado, el interviniente consideró que tampoco allí era posible encontrar vicio alguno, puesto que (i)Los Senadores conocieron con suficiente antelación el informe de conciliación; (ii) resultaba legítima la prórroga de la discusión y decisión del proyecto hasta la existencia de quórum decisorio; (iii) la plenaria del Senado discutió y aprobó por mayoría absoluta de sus miembros las materias que fueron objeto de modificaciones por la comisión accidental de conciliación y; (iv) El debate tanto en plenaria de Cámara como de Senado se cerró bajo el supuesto de suficiente ilustración.

 

 

En relación con el cargo sobre vicios por falta de competencia del Congreso para tramitar y expedir el acto legislativo demandado, el interviniente adoptó la misma metodología utilizada en la demanda y presentó distintos contrargumentos para cada una de las censuras propuestas por los actores.

 

4.1. Para el interviniente, el acto acusado no convirtió el sistema de gobierno vigente en un régimen presidencialista, puesto que la reforma constitucional dejó inalteradas las distintas disposiciones que limitan y controlan el poder del Ejecutivo, entre ellas las consagradas en los artículos "114, 174, 175, 178, 198, 214, 215, 235, 237, 238, 277, 278, entre otros.".

 

Tampoco considera modificadas las normas superiores que regulan la organización electoral, el derecho ciudadano a formar partidos y movimientos políticos y a expresar por su conducto sus opiniones políticas y la autonomía de las entidades territoriales.

 

4.2. En cuanto al cargo sobre la concentración de poder político en el Presidente de la República como consecuencia de la reforma a la Carta introducida por el acto acusado, el interviniente consideró que dicha censura se fundó no en un análisis objetivo de la norma demandada, sino de la apreciación personal de los actores sobre la aplicación de la misma.  Por tanto, no se está ante un cargo de inconstitucionalidad susceptible de estudio por parte de la Corte.  Esta perspectiva en su criterio resulta igualmente aplicable a los cargos acerca de la modificación del sistema de separación de poderes y la "retroalimentación del poder", más aun si se tenía en cuenta que el acto legislativo demandado no modificó las normas constitucionales destinadas a evitar la extralimitación del Ejecutivo.

 

4.3. A juicio del interviniente el Acto legislativo demandado no afecta la autonomía del banco central tal como lo exponen los demandantes. Así, consideró que la facultad de elección de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República es sólo uno entre múltiples factores que la doctrina especializada considera como parámetros para medir la independencia de la banca central.  Además, para el Ministerio, "el artículo 372 de la Constitución Política prevé que 5 de los miembros de la junta Directiva del Banco Central serán designados por el Presidente de la República, ¨para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años¨. Conforme a esta disposición es claro que si el período de los miembros de la Junta es prorrogable, la autonomía de esta no depende de su renovación cada 4 años." (Subrayas propias del texto).

 

 

4.4. En cuanto a la politización de las Fuerzas Armadas derivada por los demandantes del contenido del acto legislativo demandado, para el interviniente es "claro que los actores fundan su cargo no solo en una presunción de mala fe sino en un hecho imaginario, y  lo imaginario  no vulnera principios o valores del Ordenamiento Superior. Frente a un cargo imaginario el mínimo sentido común indica que no se puede establecer una oposición a las normas que definen la identidad de la Carta y mucho menos una sustitución de ésta. ". 

 

Similares consideraciones son aplicables al cargo sobre parcialidad del Presidente de la República, puesto que a juicio del interviniente, ese cargo tiene sustento exclusivo en la conveniencia o inconveniencia de la aplicación de la norma demandada.  Igualmente, la afirmación que el Presidente por el hecho de ser candidato deja de simbolizar la unidad nacional y deja de ser guardián de los derechos y libertades de todos sus compatriotas, tiene una premisa subyacente y además perversa que consiste en la presunción a priori de la mala fe y al respecto, se reitera,  la Corte ha sido enfática al afirmar que ¨quien afirme la mala fe de un organismo o servidor del Estado debe probarla pues la presunción que consagra el sistema jurídico es cabalmente la contraria. El postulado constitucional prohija unas relaciones de buena fe entre el Estado y los particulares; un clima de mutua confianza que exige presumir aquella en todas las actuaciones de uno y otros, siendo lo adecuado a la Constitución que las presunciones de mala fe se proscriban de los ordenamientos legales.Sentencia C-231 de 1998, M.P José Gregorio Hernández Galindo. "

 

4.5. En referencia al cargo sobre la desigualdad de condiciones entre los candidatos a la presidencia como consecuencia de la reelección inmediata, el interviniente consideró que, por el contrario, el acto legislativo acusado previó múltiples dispositivos para asegurar la disputa electoral en condiciones de plena igualdad. 

 

4.6. Para el interviniente, el cargo relativo al desconocimiento de la historia constitucional colombiana no está sustentado en razones suficientes que permitan sostener que operó una sustitución de la Carta Política vigente, por lo que resultaría inepta.  Con todo, agregó que el tema de la reelección fue materia de las discusiones al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, lo que restaba fuerza al argumento del carácter ajeno de la reforma a la tradición jurídico- constitucional del país.

 

4.7. Frente al cargo fundado en el cambio de las condiciones de representación como consecuencia de la aplicación del acto legislativo acusado, el interviniente estimó que tal posibilidad era inadmisible, pues "el ejercicio del voto se mantiene como una manifestación de la libertad individual, en la medida en que la persona selecciona el candidato de su preferencia, que puede ser o no el gobernante cuyo período finaliza.  Así mismo es el voto popular el que fundamenta la  legitimidad de quien es reelegido.".

 

4.8. En relación con la censura relativa a la alteración del orden político institucional, el Ministerio concluyó "que contrario a lo afirmado por los demandantes, con el Acto Legislativo 01 de 2004 el ordenamiento político e institucional del país se mantiene, las normas relacionadas con la asignación de recursos elaboración aprobación del presupuesto, plan de desarrollo transferencias etc., impiden que se cambien las reglas en la asignación de los recursos público: el régimen político no fue modificado ni se cambiaron  las reglas del juego político e institucional.".

 

 

Por último, el interviniente le solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo lo relacionado con el cargo subsidiario por expedición de una reforma constitucional incompleta. En su criterio, “el control