Referencia: Expediente D-5625

 

 

 

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mediante Auto del 9 de febrero del año en curso, la Corte admitió la demanda. 

 

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, de conformidad con las facultades conferidas por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.

 

 

 

El artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la Constitución sólo podrán demandados ante esta Corporación dentro del año siguiente a su promulgación. La demanda de la referencia fue promovida dentro del término previsto en la norma citada, por lo que procede su examen.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

También expresa el demandante que “el escándalo de los impedimentos culminó con el impedimento declarado por el propio presidente de la Cámara de Representantes, Rafael Alonso Acosta Osio, pero sin haberse excusado de presidir la sesión plenaria. Por decoro e imparcialidad ha debido excusarse de presidir la sesión en la cual él dirigió el propio rechazo de su impedimento. En cambio, el representante Oscar Darío Pérez Pineda se declaró impedido para votar los impedimentos de sus pares: 'Finalmente, y en caso de que otros honorables Representantes presenten solicitud de impedimento por la misma situación específica que motiva la que aquí presento, le solicito se me acepte el impedimento para debatirlos y votarlos'”.

 

 

El Ministro del Interior y de Justicia se opone a la prosperidad de todos los cargos relativos al trámite de impedimentos y recusaciones durante la primera vuelta del proyecto.

 

En términos generales, indica que el interés generado alrededor del tema de los impedimentos y las recusaciones obedeció a su utilización artificiosa por los opositores del proyecto en tanto estrategia de “obstruccionismo parlamentario”, para dilatar y evitar la aprobación del proyecto; mediante la interposición de recusaciones y la presentación de “nuevas teorías” sobre el procedimiento para su resolución y la de los impedimentos, los congresistas de la oposición buscaban afectar el quórum –y por ende las mayorías- requeridos para aprobar el proyecto, o dilatar su trámite para evitar que cumpliera con los plazos constitucionales y reglamentarios. En respuesta, indica que los congresistas que apoyaban el proyecto, “con similar apego al reglamento”, se anticiparon a declararse impedidos, o sometieron la resolución de impedimentos y recusaciones a las plenarias correspondientes. Este curso de acción, para el Ministro, no obedeció a un “carrusel de la felicidad”, sino a la aplicación de la regla procesal según la cual no habrá impedimentos para resolver impedimentos. Denuncia el Ministro, en fin, lo que considera “filibusterismo” por parte de los congresistas de la oposición.

 

En términos igualmente generales, afirma el Ministro que la configuración de conflictos de interés con relación al trámite del acto legislativo, y la forma como éstos se resuelvan, es ajena al juicio de constitucionalidad que debe efectuar la Corte, puesto que no afecta el procedimiento de formación de las leyes o actos legislativos, sino la condición del Congresista como tal.

 

En relación con el cargo sobre el procedimiento mediante el cual se resolvieron los impedimentos, afirma el Ministro que por una parte, corresponde a la comisión o a la plenaria de conformidad con el reglamento aceptar o rechazar los impedimentos planteados por sus miembros; y que por otra, los Congresistas que se habían declarado impedidos para participar en el debate podían votar los impedimentos de los demás una vez les había sido levantado su propio impedimento. En relación con este segundo aspecto, considera que es aplicable la regla del Código de Procedimiento Civil según la cual no hay impedimento para decidir sobre los impedimentos, por remisión del Reglamento del Congreso, y cita la sentencia del Consejo de Estado que resolvió el tema de la pérdida de investidura de la representante Yidis Medina en sustento. También expresa el Ministro que la Corte constitucional siguió un procedimiento similar al resolver sobre los impedimentos planteados contra sus miembros con ocasión del Acto Legislativo que se revisa, y señala que ninguna de las normas en él contenidas consagran prerrogativas que los Congresistas cuyos impedimentos fueron rechazados pudieren llegar a utilizar en su provecho o en el de sus allegados – punto respecto del cual invoca el Ministro la presunción de buena fe que ampara a los Congresistas en su actuar, y recuerda que la mera declaración de impedimento no basta para que éste se configure materialmente. Por último, recuerda que el trámite de los actos legislativos ha de efectuarse dentro de ciertos plazos perentorios, sin poder sobrepasar dos períodos ordinarios; por ello, afirma que las normas de la Ley 5ª de 1992, incluidas las que regulan el tema de los impedimentos, han de interpretarse en forma armónica “de forma tal que no entorpezcan ni impidan la facultad reformatoria del Congreso, toda vez que los citados plazos no son prorrogables en ningún caso. Bajo tal entendido, no es legítimo el pretender aplicar normas procedimentales contenidas en otros ordenamientos cuando aquellas reconocen la suspensión del proceso para la decisión de los impedimentos, pues en el caso de la facultad legislativa del Congreso para el caso de actos legislativos no hay lugar a restitución de términos ni prórroga del plazo contemplado en la Constitución”.

 

En cuanto al cargo relativo a la recusación presentada contra Yidis Medina, afirma el Ministro que no se violó el reglamento, puesto que no se desconoció ningún deber jurídico de dar traslado a la Comisión de Etica, ya que el impedimento fue radicado formalmente en forma previa a la presentación formal y por escrito de la recusación, según consta en el Acta de la sesión del 3 de junio de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y según fue certificado por el Secretario. Reafirma esta posición citando la sentencia del Consejo de Estado que exoneró a la representante Medina de pérdida de investidura por este incidente, y afirmó que si el impedimento se presenta primero, no cabe la recusación.

 

En cuanto al cargo relacionado con el trámite de la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas, expresa el Ministro que la versión del demandante no concuerda con los hechos, puesto que todo lo actuado en la sesión plenaria del día 11 de mayo, en la que se planteó la recusación, fue posteriormente invalidado por decisión de la Plenaria –en desarrollo del principio de corrección formal de los procedimientos-, ya que no se había atendido el mensaje de urgencia e insistencia que se había presentado para el proyecto de ley estatutaria sobre el Estatuto Antiterrorista. En la sesión del 13 de mayo siguiente, en la cual se volvió a plantear el tema de los impedimentos y recusaciones en relación con el proyecto de acto legislativo de reelección presidencial, no se formuló nuevamente la recusación contra el Senador Rojas; por ello, afirma el Ministro que tal recusación no existió jurídicamente, luego no era necesario darle trámite, y el cargo carece de sustento.

 

En relación con el cargo sobre la recusación presentada contra la representante Zulema Jattin, afirma el Ministro que como ésta era manifiestamente infundada, fue rechazada de plano por la Plenaria y dio lugar a la presentación de un impedimento que fue posteriormente rechazado. Afirma que al no haber norma específicamente aplicable al caso de las recusaciones manifiestamente infundadas, “era viable en virtud del artículo 3 sobre fuentes de interpretación, acudir a las normas que regulen casos, materias o procedimientos similares, como es para el caso lo dispuesto por el Código de procedimiento civil”; en suma, considera que la decisión de no dar trámite a una recusación temeraria tiene sustento legal y realiza los fines mismos de la función legislativa, dando primacía al derecho sustancial y facilitando el desarrollo del proceso de aprobación del acto legislativo bajo referencia.

 

Finalmente, en relación con el cargo referido a la presidencia de la Plenaria de la Cámara de Representantes por el Representante Alonso Acosta mientras estaba pendiente de decisión su impedimento, afirma el Ministro que no concuerda con los hechos, puesto que el Representante Acosta se abstuvo de presidir la sesión mientras se decidía el aludido impedimento.

 

 

El Procurador General de la Nación considera que durante el trámite que se dio a los impedimentos y recusaciones se presentaron vicios de inconstitucionalidad insubsanables, que ameritan declarar inexequible el Acto Legislativo bajo revisión.

 

Luego de pronunciarse brevemente sobre la naturaleza jurídica y finalidad de los impedimentos y recusaciones, la importancia que tienen para los Congresistas y para la función legislativa, la regulación constitucional y legal de la materia y los supuestos que dan lugar a la configuración de conflictos de interés, afirma que en este caso no es labor ni del Ministerio Público ni de la Corte analizar si los Congresistas que fueron objeto de recusaciones o se declararon impedidos efectivamente estaban incursos en conflictos de interés; su enfoque se centra en la competencia y el procedimiento para la resolución de los impedimentos y las recusaciones, y en la incidencia del trámite correspondiente sobre la validez de la aprobación de un proyecto de ley o de reforma constitucional.

 

Con base en la lectura conjunta de los artículos 182 de la Constitución y 59, 286, 292, y 293 de la Ley 5ª de 1992, afirma el Procurador que existe un procedimiento claro para la decisión de los impedimentos, a saber, “concepto previo de la Comisión de Etica que no es obligante y la decisión por parte de la respectiva Comisión o plenaria”. Advierte que se presentaron divergencias sobre este procedimiento durante el trámite de aprobación del acto legislativo de la referencia, y resalta que se presentó una interpretación errada de un fallo del Consejo de Estado para distorsionar la interpretación meramente literal del Reglamento del Congreso, que confiere competencia para pronunciarse sobre el tema a la Comisión de Etica de la cámara correspondiente y conceptuar sobre si existe o no el conflicto de interés.

 

En ese orden de ideas, afirma el Procurador que a pesar de que existió un intenso debate sobre el procedimiento a seguir, y no obstante la existencia de una arraigada práctica parlamentaria de desconocimiento del procedimiento reglamentario para la resolución de impedimentos, se incurrió en un vicio de inconstitucionalidad durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo que se revisa, puesto que en ningún caso se corrió traslado de los impedimentos presentados a la Comisión de Etica correspondiente para efectos de tener en cuenta su dictamen.

 

En cuanto a la forma como se votaron los impedimentos, y a la participación de los Congresistas que se habían declarado impedidos en dicha votación, luego de recordar la importancia de la figura de los impedimentos y de su correcta decisión, el Procurador afirma que efectivamente se incurrió en un vicio, puesto que en su criterio, los Congresistas que declaran su impedimento deben abstenerse de participar en la discusión y decisión de cualquier asunto que se someta a su consideración mientras no se resuelva el impedimento en cuestión, así como de cualquier otro tema que tenga relación directa y concreta con tal asunto, incluyendo la votación de los impedimentos: “el Procurador General considera que un congresista no puede participar en la votación de los impedimentos de sus colegas cuando las causas del impedimento manifestado por aquel son iguales o similares, porque esa participación, sin lugar a duda, implica que está asumiendo posición en causa propia, en tanto que su actuación, al votar esos impedimentos, estaba influida por su propia situación”. Advierte que si bien no existe una norma expresa sobre el particular en la Constitución o en la Ley 5ª de 1992, “cualquier procedimiento al interior del Congreso debe estar guiado por la regla a la que alude el artículo 182 constitucional, en el sentido de alejarse del conocimiento del asunto cuando quiera que el Congresista advierta que sobre él recae un conflicto de interés”. Recuerda además que esta situación fue puesta de presente a lo largo de todo el trámite de aprobación del acto legislativo. Considera, pues, que el trámite de aprobación de los impedimentos fue contrario a la Constitución y al Reglamento del Congreso.

 

Precisa el Procurador que esta irregularidad en el trámite de los impedimentos afecta la validez del Acto Legislativo como un todo: “En efecto, si se dice que, por una parte, los congresistas deberán actuar consultando la justicia y el bien común y, por otra, que el objeto de los impedimentos y las recusaciones es imposibilitar que una decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público, quiere decir que una irregularidad en el trámite en el que se decide si respecto de un congresista se configura o no un conflicto de intereses compromete de manera inequívoca el fundamento mismo de la función porque quedando en entredicho la capacidad subjetiva del parlamentario, igualmente queda en tela de juicio el acto proferido, pues está latente la posibilidad de que éste esté motivado por intereses distintos a los que guían la función. En consecuencia, debe darse aplicación al artículo 149 de la Constitución, reiterado por el artículo 5º del Reglamento del Congreso, según el cual 'Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes'. Esto porque una de esas condiciones constitucionales es que exista transparencia en la adopción de las decisiones, razón por la que se considera que este requisito sí vulnera principios y valores caros al Estado de Derecho, máxime cuando ese régimen de impedimentos, recusaciones y conflictos de intereses fueron diseñados por el Constituyente de 1991, para devolverle al Congreso la confianza por parte de sus representados”.

 

En cuanto al tema de las recusaciones, expresa en resumen el Procurador que las Presidencias de la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes resolvieron tramitar unos impedimentos presentados por Congresistas que habían sido recusados con anterioridad, durante las sesiones del 3 y del 16 de junio de 2004 en tales células legislativas. Invocando el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, afirma el Procurador que “esta disposición es clara al señalar que si el Congresista no comunica oportunamente el impedimento, cualquier persona que sepa sobre la existencia de una causal podrá recusarlo”, y que “la Ley 5ª de 1992 en ningún caso le da la posibilidad a quien preside la sesión para preguntarle al congresista recusado si acepta la recusación o si prefiere declararse impedido”. Como los Presidentes de la Comisión Primera y la Plenaria dieron la posibilidad a las Representantes Yidis Medina y Zulema Jattin de declararse impedidas luego de haber sido recusadas, ya que ninguna de ellas había comunicado oportunamente su impedimento, se incurrió en una irregularidad. Ahora bien, considera que tal irregularidad “en su efecto práctico no se constituyó en un vicio susceptible de afectar la validez del acto legislativo en análisis, dado que no obstante la existencia de dicha irregularidad, el proyecto contó con la mayoría necesaria requerida. Es decir, el quórum no se afectó con la decisión bastante criticable que adoptó la mesa directiva en uno y otro caso”. Se trató de una irregularidad que no afectó ni distorsionó la expresión de la voluntad de las Cámaras. Subraya el Procurador, en relación con el caso de Yidis Medina, que (i) no es tan claro que su voto fuera decisivo, (ii) fue exonerada por el Consejo de Estado en tanto juez natural, (iii) corresponderá a los electores juzgar su conducta, y (iv) los reproches que se pueden dirigir contra la actitud del Gobierno en relación con esta parlamentaria pertenecen a la esfera de lo político, y no de lo jurídico. En síntesis, se expresa que “el defecto que se presentó en relación con el trámite de los impedimentos presentados extemporáneamente por las Representantes Yidis Medina y Zulema Jattin y la no tramitación de las respectivas recusaciones contra ellas planteadas de conformidad con el Reglamento del Congreso, fue una irregularidad que patrocinó la mesa directiva tanto de la Comisión como de la Plenaria de la Cámara de Representantes, reprochable desde todo punto de vista, pero que no tuvo la identidad decisiva para afectar la formación de la voluntad democrática de las Cámaras, y como tal la validez del Acto Legislativo en revisión (sentencia C-806 de 2004)”.

 

 

Con base en lo anterior, se tiene que los problemas jurídicos a resolver por la Corte en relación con este cargo son los siguientes:

 

1. ¿Las Cámaras legislativas incurrieron en una irregularidad al permitir que los Congresistas que se habían declarado impedidos para participar en el debate y votación del Acto Legislativo de la referencia, votaran a su vez los impedimentos de sus colegas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa?

 

2. ¿Los impedimentos presentados en el curso del trámite del Acto Legislativo 02 de 2004 fueron debidamente debatidos y decididos, de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables?

 

3. En concreto, ¿se desconoció la Carta Política o el Reglamento del Congreso al permitir que las representantes Yidis Medina y Zulema Jattin, que habían sido recusadas verbalmente y por escrito, se declararan impedidas, y al darle prevalencia al trámite de los impedimentos sobre el trámite de las recusaciones? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa? En el mismo sentido, ¿se desconoció la Carta Política o el Reglamento del Congreso con la forma como fue procesada la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa?

 

 

5.1. La Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la Constitución y en ejercicio de su función de guardar la integridad y supremacía de la Carta Política, es competente para “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Por su parte, el artículo 379 Superior dispone que los actos legislativos “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”, es decir, en el Título XIII de la Carta, titulado “De la reforma de la Constitución”.  

 

5.2. Estos mandatos constitucionales han sido interpretados de manera uniforme y reiterada en la jurisprudencia previa de la Corte, en el sentido de que el parámetro normativo para ejercer el control de constitucionalidad de los actos legislativos –es decir, las normas de referencia a las cuales la Corte debe acudir como criterio guía para cumplir su función de juez de constitucionalidad en estos casos- trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política, para incluir ciertas otras normas constitucionales y de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que tales normas establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos resumidos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos legislativos. Las razones por las cuales el artículo 379 Superior no puede ser interpretado de forma meramente literal y aislada también han sido claramente expuestas por la jurisprudencia de esta Corporación: por una parte, los mismos artículos contenidos en  el Título XIII Superior remiten a otras normas que necesariamente se han de incorporar al análisis, y por otra, una lectura aislada de las disposiciones que conforman tal Título XIII llevaría a que las normas que lo integran, en últimas, carecieran de sentido.

 

5.3. Tal doctrina constitucional, que se reiterará en el presente pronunciamiento, fue expuesta de la siguiente manera en la sentencia C-816 de 2004 (MM.PP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes):

 

 

 

 

5.4. En los términos del mismo fallo, “esto significa que para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, además del Título XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de la voluntad democrática de las Cámaras”. Tal y como se precisó en la sentencia C-387 de 1997, “es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”.

 

5.5. Ahora bien, para efectos de no privar de significado a la palabra “sólo” consagrada en el texto del artículo 379 de la Constitución, y para armonizarla al mismo tiempo con el hecho de que el parámetro para ejercer el control de constitucionalidad no puede jurídicamente restringirse a lo dispuesto en el Título XIII superior, la doctrina Constitucional, en aplicación del principio de la instrumentalidad de las formas procesales, ha efectuado desde la sentencia C-551 de 2003 una distinción crucial entre las violaciones del Reglamento del Congreso, por una parte, y los vicios de inconstitucionalidad de los actos legislativos, por otra. La sentencia C-816 de 2004 fue clara en este punto: “es factible armonizar ese mandato del artículo 379 con la evidencia de que es imposible ejercer el control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución, sin tomar en consideración otras disposiciones de la Carta y del Reglamento del Congreso distintas a aquellas que hacen parte del referido Título XIII.  La Corte precisó que esa armonización es posible si se distingue, con base en el principio de instrumentalidad de las formas, entre las irregularidades que podían surgir del desconocimiento de una norma del Reglamento del Congreso y los vicios de inconstitucionalidad de un acto legislativo". En consecuencia, ha aceptado la Corte que no toda violación de una norma constitucional distinta a las del Título XIII, o de una disposición contenida en la Ley 5ª de 1992, genera automáticamente la inexequibilidad del Acto Legislativo correspondiente; sólo se causan vicios de inconstitucionalidad de los actos legislativos cuando se desconocen las normas constitucionales no contenidas en el Título XIII o las disposiciones del Reglamento del Congreso “compatibles” con el procedimiento de reforma (i) cuyo cumplimiento es una condición básica y necesaria para la formación de la voluntad de las Cámaras legislativas, (ii) que estén estrechamente ligadas a la materialización de principios y valores establecidos en la Carta Política, particularmente –pero sin restringirse a él- el principio democrático, y (iii) que tengan tal magnitud que, al desconocerse, generen a su vez el desconocimiento de los requisitos que establece la misma Carta Política para la aprobación de los actos legislativos, los cuales se han sintetizado en el referido Título XIII Superior. Esta conclusión fue expuesta así en la sentencia C-816 de 2004 que se cita: “el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen 'los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII'”. En igual sentido, en la sentencia C-1200 de 2003 se expresó que “el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un 'vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio', '... entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII'”En la sentencia C-614 de 2002 la Corte señaló que “conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación, cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo”; y en la sentencia C-487 de 2002 se dijo que “en el caso de reforma por el Congreso, el Acto legislativo correspondiente debe cumplir los requisitos establecidos por la misma Constitución y algunas disposiciones de la Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso en cuanto sean compatibles con las disposiciones superiores” (Artículo 227 de la Ley 5ª de 1992).

 

5.6. La Corte ha dicho que no toda violación de la Ley 5 de 1992 comporta un vicio de inconstitucionalidad. En efecto ha distinguido entre los parámetros jurídicos para analizar un cargo, y la naturaleza del vicio mismo. La Ley 5 de 1992, en lo que sea aplicable a los actos legislativos, es un parámetro para analizar un cargo, pero no puede ser por sí sola el fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de un acto legislativo. Sólo las violaciones al reglamento del Congreso que impliquen también violaciones de la Carta, pueden ser calificadas de vicios de inconstitucionalidad. Además, no todo vicio de inconstitucionalidad puede dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto legislativo, puesto que en virtud del artículo 379 de la Constitución, existe una prohibición expresa dirigida a la Corte Constitucional en el sentido de que sólo la violación de los requisitos establecidos en el titulo relativo a la reforma de la Carta pueden ser base de una sentencia de inexequibilidad. Los demás vicios deben ser constatados por la Corte y el remedio adecuado para tales vicios es impedir que el acto viciado continúe produciendo efectos y devolverlo al Congreso para que decida si subsana o no el vicio identificado por la Corte.

 

5.7. No obstante, el artículo 375 de la Constitución en sí mismo no contiene las definiciones de los requisitos en él establecidos. Estas se encuentran en otros artículos de la Constitución o, en algunos casos, en el reglamento del Congreso. Además, dicho artículo parte de supuestos obvios que el constituyente estimó innecesario repetir, como por ejemplo que el Congreso se había reunido respetando las condiciones constitucionales, que las sesiones se realizaron dentro de los parámetros fijados en la Carta y que las deliberaciones y las votaciones se efectuaron con el quórum correspondiente. Además de que el artículo 375 no define los requisitos en él establecidos, tampoco precisa la manera como han de cumplirse algunos requisitos. Generalmente el reglamento del Congreso se ocupa de tales precisiones y también la práctica parlamentaria traza caminos para cumplir tales requisitos. Tanto las normas que definen requisitos, como aquellas que indican la manera de cumplirlos, guardan una relación tan estrecha con el artículo 375 que están inescindiblemente vinculados a éste. Por eso la violación de estas normas también comportan una vulneración de los requisitos establecidos en el artículo 375 de la Carta. Sin embargo, la jurisprudencia no ha fijado los criterios para distinguir entre las normas inescindiblemente vinculadas al articulo 375 y aquellas que no guardan una relación tan estrecha con éste o simplemente agregan requisitos no previstos en dicho artículo, ajenos al mismo o contrarios a las regulaciones constitucionales. De ahí que el artículo 227 del Reglamento del Congreso establezca que “las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.

 

 

5.9. Primero se hará alusión a los pronunciamientos que han declarado la inexequibilidad ya sea parcial o total de los actos legislativos, en cuanto a la constatación de vicios en el procedimiento.

 

5.10. La sentencia C-332 de 200Sentencia C-332 de 2005 MP: Manuel José Cepeda. Aclaraciones de voto de Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis. declaró inexequible una modificación del artículo 179, numeral 8, de la Constitución introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 (artículo 10). La razón de la inexequibilidad fue la violación del principio de consecutividad por haber sido introducido en la etapa final del trámite la reforma mencionada. La Corte invocó los artículos 157 y 160 de la Constitución, así como el artículo 375 que exige que un Acto Legislativo sea aprobado en ocho debates. Además la Corte se fundamentó en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 que prohíbe que en la segunda vuelta se introduzcan modificaciones que alterne la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, regla estrechamente vinculada a la exigencia de la coincidencia en la manifestación de voluntad de la Cámaras durante ocho debates. 

 

5.11. La sentencia C-816 de 200Sentencia C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Salvamento de voto de Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis. Disidencia solitaria de Manuel José Cepeda Espinosa. declaró la inexequibilidad total del Acto Legislativo 02 de 2003 “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.” En dicha oportunidad, la Corte Constitucional constató que se había dado una violación al artículo 375 de la Constitución al haberse suprimido los efectos jurídicos y prácticos de no haber alcanzado la ponencia mayoría absoluta requerida por el mencionado artículoC-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes “118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada. 119- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.” –

El pronunciamiento hace alusión a que el vicio de inconstitucionalidad se desprende de la Constitución, en armonía con el artículo 119 del reglamento del Congreso. También se invocan otras dos disposiciones del reglamento del Congreso que crean requisitos adicionales en el procedimiento de votación, los artículos 77 y 132 de la Ley 5 de 1992 y que, según la mayoría, “desarrollan valores esenciales de la Constitución”C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes: “Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas que desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Así, el primero busca asegurar el orden en los debates, y por ello confiere facultades al Presidente y a la Mesa Directiva para mantener la calma en las sesiones. El segundo, por su parte, no sólo protege la decisión del cuerpo colegiado, evitando que ésta sea interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez iniciada una votación, ésta deba ser terminada y certificada. Esta prohibición del artículo 132 protege entonces la libertad de los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus resultados.” Por lo tanto, no se trata de una vulneración autónoma del Reglamento lo que vicia de inconstitucionalidad el Acto Legislativo.

 

5.12. El tercer pronunciamiento de inexequibilidad  es la sentencia C-372 de 200Sentencia C-372 de 2004 MP: Clara Inés Vargas. Salvamento de voto de Manuel José Cepeda; Eduardo Montealegre Lynett. que revisó el artículo 7º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, "por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones" que modificaba el artículo 135 de la Constitución. Se declara la inconstitucionalidad por la inobservancia del principio de consecutividad consagrado tanto en el artículo 375 como en los artículos 157 y 160 de la Constitución. Es decir el pronunciamiento se sustenta en el artículo 375,  pero se apoya en la definición y desarrollo que hacen otros artículos constitucionales de los requisitos planteados en el primeroC-372 de 2004 MP: Clara Inés Vargas: “En el presente caso, se está ante los temas de la ampliación del período de los secretarios de las Cámaras y la prórroga del período de los actuales, que si fueron conocido por la Comisiones, en la segunda vuelta, pero no fue votado por ellas, previo acuerdo para su retiro de la ponencia respectiva. Al respecto, en la sentencia C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte consideró que, so pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias, como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede tergiversarse la significación de dicha norma para introducir como artículo nuevo un texto que ya de novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello. En dicha sentencia también se dijo que ése es un texto antiguo, y que, presentarlo como nuevo es en realidad un artificio para burlar el artículo 157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la misma.En este orden de ideas, considera la Corte que las Plenarias de Cámara y Senado no podían argumentar que se trataba de un tema “novedoso” o de un “artículo nuevo”, completamente desconocido, y por ende, no estaban facultadas para introducirlo en el texto del articulado de la reforma política. Así pues, se terminó vulnerando el principio de identidad relativa.”

   

 

13. El cuarto pronunciamiento de inexequibilidad se encuentra en la sentencia C-313 de 200Sentencia C-313 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño. que revisó la constitucionalidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003 "por el cual se adopta una reforma política constitucional. En ésta se constató la falta de un requisito constitucional, el número de debates exigido sumado a la utilización de la comisión accidental de conciliación para sustituir la voluntad de una de las Cámaras. En esta oportunidad también se hizo referencia a una norma reglamentaria, artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, como disposición definitoria de los requisitos constitucionales que sustenta la inconstitucionalidad de la normaSentencia C-313 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño. “Estas consideraciones que son en todo aplicables al trámite de los actos legislativos permiten afirmar en el presente asunto que la Cámara de Representantes al no debatir el artículo 17 demandado, en manera alguna reformó el proyecto de acto legislativo y mucho menos que haya sido su decisión política aprobar su supresión, por cuanto como se constató en el recuento del trámite surtido por el acto legislativo, el precepto demandado ni siquiera fue objeto de discusión por los Representantes a la Cámara en la segunda vuelta. En este sentido, queda demostrado el exceso de la comisión accidental de incluir en el informe que sería sometido a consideración de las plenarias como artículo nuevo un precepto que no fue debatido y por ende tampoco aprobado en segunda vuelta por una de las Cámaras. De esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de la "región administrativa y planificación especial" por la Cámara de Representantes durante el segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitución para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de una comisión accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron también cumplirse en la Cámara de Representantes.”

 

 

5.14. La quinta declaratoria de inconstitucionalidad se hace en la sentencia C-1092 de 200Sentencia C-1092 de 2003 MP: Álvaro Tafur Galvis. que revisó la modificación del artículo 250, numeral 2 de la Constitución efectuada por el Acto Legislativo 02 de 2003. El sustento de la inconstitucionalidad es el artículo 375 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 como norma que tiene un vínculo estrecho con la disposición constitucional. El artículo en una de sus partes fue declarado inexequible por haberse encontrado un cambio esencial en la institución del control ejercido por el juez de garantías contrario a las normas mencionadasSentencia C-1092 de 2003 MP: Álvaro Tafur Galvis. “En esa medida, la expresión censurada representa un cambio esencial que restringió la forma como desde el inicio se configuró dicho control y debe entonces prosperar el cargo planteado contra la norma. En este punto, vale traer a colación algunas consideraciones expresadas por la Corte en torno de las características del control de legalidad sobre las medidas de aseguramiento ejercido de conformidad con el artículo 414ª del Código Procesal Penal vigente antes de la expedición de la Ley 600 de 2000, pues si bien corresponden a un contexto procesal distinto, describen el propósito y alcance que de conformidad con la propia Constitución debe identificar el control de naturaleza judicial que se ejerce en la etapa de instrucción sobre las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto la Corte señaló (...)”

 

5.15. De lo anterior se puede establecer que la Corte Constitucional nunca ha declarado la inexequibilidad de un Acto Legislativo tomando como con fundamento único y exclusivo una norma de tipo reglamentario, pero sí ha tenido como parámetro para sus decisiones normas reglamentarias que precisan requisitos en desarrollo de disposiciones constitucionales, siempre y cuando exista de manera evidente un vínculo estrecho entre tales normas y el artículo 375 de la Carta.

 

5.16. Respecto de los diferentes pronunciamientos de exequibilidad que ha proferido la Corte Constitucional en la revisión de Actos Legislativos se puede constatar que el fundamento de  dichas decisiones no solo se ha limitado a invocar las disposiciones pertenecientes al título de la Constitución sobre la Reforma de la Constitución sino  que también han sido invocados los artículos 157, 160 y 161 de la misma.  De acuerdo a lo anterior el fundamento de los fallos de exequibilidad siempre ha tenido como referente una norma constitucional y en algunas ocasiones una norma reglamentaria como desarrollo o definición de la misma, según la apreciación que en cada caso haya efectuado la Corte sobre su pertinencia y su vinculación estrecha con el artículo 375 y las normas constitucionales que le dan sentido a los requisitos constitucionales en él enunciados. 

 

5.17. Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que  constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.

 

Sobre el particular en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo que “(…) es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Título XIII. ”

 

De este modo, puede concluirse que la citada disposición Superior contiene una prohibición, cuya destinataria es la Corte Constitucional, órgano al cual corresponde el control sobre el cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitución. El alcance de la prohibición es impedir que la Corte declare la inexequibilidad de una reforma constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades meramente legales o a partir de normas constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Título XIII de la Constitución. Así, la previsión del artículo 379 se orienta a evitar que se declarare la inconstitucionalidad de una reforma constitucional cuando se detecte una irregularidad procedimental que no es, en sí misma, una violación de los requisitos del Título XIII de la Constitución ni un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artículo 379 es, entonces, darle un fundamento sólido a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitución, para evitar que el juez constitucional efectúe, además del control de constitucionalidad que le ha sido atribuido, un control de legalidad de pasos aislados dentro de la secuencia del mismo procedimiento. 

 

Por lo tanto, en cuanto hace al control de constitucionalidad por los vicios de trámite, ha señalado la Corte que no toda violación de una norma constitucional distinta a las del Título XIII, o de una disposición contenida en la Ley 5ª de 1992, puede dar lugar a la inexequibilidad del acto legislativo correspondiente, y que, cuando el cargo de inconstitucionalidad se fundamente en el desconocimiento de normas constitucionales no contenida en el Título XIII o en disposiciones del Reglamento del Congreso, debe tenerse en cuenta que “(…) el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen “requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII”Sentencia C-816 de 2004. (Ms Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes). Por fuera de esos supuestos, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, no cabría la declaratoria de inexequibilidad de una reforma a la Constitución por irregularidades puramente formales.

 

 

En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte dio respuesta a problemas jurídicos semejantes a los dos primeros que se han planteado en relación con este cargo. En dicha providencia la Corte concluyó que no se había desconocido la Constitución Política con el trámite que se impartió a los impedimentos en general, y se especificó que la participación de los Congresistas que se habían declarado impedidos en el trámite de los demás impedimentos no viciaba de inconstitucionalidad el trámite de este Acto Legislativo.

 

En consecuencia, en relación con los cargos referidos al trámite de los impedimentos durante la primera vuelta, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005.

 

 

En la referida sentencia C-1040 de 2005, la Corte concluyó que no se había presentado vicio de alguno de inconstitucionalidad en la forma como se dio trámite a la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas el día 11 de mayo de 2004 ante la Comisión Primera del Senado de la República. Por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con este aspecto, se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia.

 

 

La Corte considera que no existió vicio de inconstitucionalidad en el trámite de la recusación presentada contra la representante Yidis Medina, durante el tercer debate del proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Las razones por las cuales dicho trámite se ajustó a lo dispuesto en la Constitución y la Ley 5ª de 1992 son las siguientes:

 

1. En primer lugar, el impedimento fue presentado por escrito, según lo exige expresamente el artículo 292 de la Ley 5ª de 199ARTICULO 292. “Comunicación del impedimento. Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento.”.

 

2. Si bien está demostrado en el expediente que el representante Germán Navas presentó verbalmente una recusación contra la representante Medina con anterioridad a que ésta se declarara impedida, constata la Corte que dicha recusación se presentó por escrito, como lo exige el reglamento del CongresARTICULO 294. “Recusación. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada”., varios minutos después de que la representante Yidis Medina radicara su solicitud escrita de impedimento. En consecuencia, era deber del Presidente de la Comisión Primera dar trámite prioritario a la solicitud de impedimento, como en efecto se hizo.

 

3. El impedimento fue efectivamente tramitado y sometido a votación por la Mesa Directiva, y rechazado en forma unánime por los miembros de la Comisión Primera de la Cámara.

 

4. Si bien algunos ciudadanos manifestaron su insatisfacción tanto con la forma como se dio trámite a este impedimento como con las circunstancias que rodearon su presentación –relacionadas con un supuesto ofrecimiento presupuestal por parte del Gobierno a la representante Yidis Medina para que ésta apoyara el proyecto de reelección-, el Consejo de Estado, que de conformidad con la Carta Política es el juez competente para conocer de los procesos de pérdida de investidura de los Congresistas por violación del régimen de conflicto de intereses, determinó que (i) dicho conflicto no se había configurado en el caso concreto, y (ii) el impedimento había sido bien tramitado ante la Comisión Primera de la Cámara. La Corte Constitucional no es competente para desconocer ni invalidar, en sede de control abstracto, este fallo del Consejo de Estado.

 

5. Se ha advertido a la Corte, en el curso de este proceso, que la representante Yidis Medina, quien había sido una firme opositora del proyecto de reelección presidencial, a último momento cambió el sentido de su voto y procedió a aprobar dicha reforma constitucional, como “contraprestación” a un ofrecimiento presupuestal efectuado por el Gobierno de la República, en el sentido de aumentar el nivel de gasto público en la región del país de la que proviene la representante Medina. Esta circunstancia fue aparentemente corroborada de manera expresa y pública por la representante Medina, quien afirmó en una entrevista ante un medio de comunicación de cobertura nacional que efectivamente había reconsiderado su posición en atención al ofrecimiento del Gobierno, que redundaría en beneficio de los habitantes de su región, a quienes representaba políticamente. Para los demandantes, esta circunstancia, aunada a la manera como se dio trámite al impedimento presentado por la representante Yidis Medina, constituye un vicio de inconstitucionalidad que afecta el proyecto como un todo. Sobre este particular, la Corte considera procedente recalcar que los miembros del Congreso están amparados por la garantía constitucional de inviolabilidad de sus opiniones y sus votos, cuyo efecto inmediato es que ningún juez de la República, incluida la Corte Constitucional, tiene competencia para juzgar los motivos por los cuales votó en un sentido; el límite a dicha inviolabilidad se encuentra en los casos de violación de la ley penal, o cuando su motivación o su voto está en tal grado de contraposición con el interés general que se configura un conflicto de intereses – caso en el cual, según provisión expresa y específica de la Carta Política