El ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

El Magistrado Sustanciador, doctor Rodrigo Escobar Gil, mediante Auto del 2 de febrero de 2005, por una parte, procedió a admitir la demanda respecto de la mayoría de los cargos planteados y, por la otra, la rechazó exclusivamente en cuanto a las acusaciones relacionadas bajo los títulos: (i) “Violación del derecho a la igualdad por su carácter supraconstitucional y la prevalencia del interés general” y (ii) “se rompe el equilibrio de los poderes públicos”. En el numeral segundo de la parte resolutiva del citado Auto, se concedió al accionante el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del citado Auto, para interponer el recurso de súplica contra la decisión de rechazo.

La Sala Plena de esta Corporación, a través de Auto del 22 de febrero de 2005, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, accedió a la súplica interpuesta por el accionante el día 3 de febrero del mismo año, ordenando: “REVOCAR los numerales segundo y tercero del Auto del 2 de febrero de 2005, proferido por el despacho del Magistrado Rodrigo Escobar Gil en el proceso D-5656, mediante el cual se rechazaron algunos cargos de la demanda presentada por el ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz, en contra del Acto Legislativo No. 02 de 2004 'Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones' y se advirtió al demandante que contra esa decisión podía interponer el recurso de súplica y, en su lugar, ADMITIR la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el Acto Legislativo 02 de 2004, por los cargos denominados violación del derecho a la igualdad por su carácter supraconstitucional y la prevalencia del interés general y se rompe el equilibrio de los poderes públicos.”

Una vez resuelto el recurso de súplica, se dispuso la fijación en lista y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Pontificia Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, Nacional, de Antioquia y del Norte, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas.

Por último, en la citada providencia se solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles, a partir de la notificación del presente Auto, se sirvieran remitir a la Corporación originales o copias auténticas del expediente legislativo correspondiente, así como también, copia del Acto por el cual se eligió a la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado para el período constitucional comprendido entre el 20 de julio de 2003 y el 20 de junio de 2004, y copia de las Actas donde conste el procedimiento de elección y la votación correspondiente. Finalmente, se ordenó a Inravisión que remitiera a la Corte Constitucional, las grabaciones correspondientes a la transmisión de las sesiones destinadas a la discusión y aprobación en el Congreso de la República del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

Dentro del término de fijación en lista intervinieron: el Ministerio del Interior y de Justicia, el entonces Presidente del Congreso de la República Senador Luis Humberto Gómez Gallo, el Senador de la República Hernán Andrade Serrano, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca Angelino Garzón, el estudiante de la Universidad Popular del César Manuel Fernández Díaz y los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán, Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muñoz, Anderson Rojas, Daniel Andrés Barahona Díaz, Luis Miguel Cubillos Rodríguez, Mauricio Gallo García e Iván Guillermo Vegas Molina.

La mayoría de los intervinientes se pronunciaron en relación con los cargos por vicios de competencia; algunos sólo se refirieron a los presuntos defectos procesales en la formación del Acto Legislativo demandado; y otros expresaron sus consideraciones tanto sobre los cargos por vicios de competencia como por los de forma que fueron planteados por el demandante.

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

El accionante considera que la aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004 comporta una sustitución parcial de la Constitución Política vigente, en tanto modifica la estructura básica del Estado, materia para la que el Congreso de la República no tiene competencia. Para sustentar su afirmación, esgrime las siguientes razones:

El actor considera que, como quiera que la reforma introducida por el Acto Legislativo demandado implica una modificación de la organización del ejercicio del poder del Estado y de las reglas de juego de la vida institucional, el Congreso, como titular del poder constituyente derivado, carecía de competencia para adelantarla. Se trataba, en su concepto, de alterar principios que están contenidos en actos fundacionales de la Constitución, disponibles solo por el constituyente primario.

Como soporte de su afirmación, el demandante cita in extenso las Sentencias de Constitucionalidad C-554 de 1992 y C-551 de 2003, en las que la Corte Constitucional establece las diferencias entre el poder constituyente primario, en cabeza del pueblo, y el poder constituido, derivado o secundario, entendido como la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado de modificar la Constitución. Destaca el demandante que de acuerdo con la doctrina constitucional, en nuestro ordenamiento el poder de reforma tiene límites competenciales, razón por la cual no puede derogar Constitución vigente o sustituirla por otra, puesto que ello es atribución exclusiva del constituyente primario, es decir, el pueblo.

En su concepto, con la expedición del Acto Legislativo demandado, el Congreso de la República suplantó competencias propias del constituyente primario al cambiar elementos fundamentales de la Constitución Política, como lo es el mandato estipulado por el artículo 197 de la Carta, el cual impide que pueda ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia, lo cual genera un vicio de procedimiento.

Para el actor, cuando se habla de elementos esenciales de la Constitución, se hace referencia a que una reforma no puede atentar contra derechos fundamentales o contra cualquier otro postulado que resulte fundamental para el ciudadano en cuanto a la organización y existencia del Estado Social de Derecho. En el caso en cuestión, encuentra que el Acto Legislativo demandado, desconoce los principios y mandatos relacionados con la soberanía del pueblo (C.P. art. 3), la igualdad (C.P. art. 13), los mecanismos de participación ciudadana (C.P. art. 103), la regulación de la financiación de campañas presidenciales (C.P. art. 109), los límites a la competencia del Congreso (C.P. arts. 121 y 123), la obligación existente en cabeza del Presidente de la República de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos (C.P. art. 188) y el procedimiento de reforma constitucional (C.P. art. 374 y 378), así como también, los mandatos constitucionales relacionados con la Estructura del Estado, la organización de la Rama Ejecutiva y Legislativa, y la regulación aplicable al Presidente y Vicepresidente de la República.

Para el demandante, el derecho la igualdad se constituye en uno de los pilares de la supraconstitucionalidad que no pueden ser afectados mediante actos legislativos. Después de transcribir algunos apartes de la Sentencia C-351 de 1995 en los que la Corte Constitucional se pronuncia sobre el derecho a la igualdad, el actor expresa que el Acto Legislativo acusado viola este derecho, que para el caso concreto encuentra expresión en el Preámbulo y en los artículos 1°, 13 y 197 de la Constitución, por las siguientes razones:

- Tercero, porque, en ausencia de un marco electoral acorde con la posibilidad de reelección presidencial -en la medida en que no se ha expedido la ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución-, la misma resulta contraria a las condiciones de igualdad en que deben presentarse los candidatos a la Presidencia de la República.

En relación con este último punto transcribe apartes de un artículo del ex-presidente Alfonso López Michelsen, en el que se afirma que no es posible asegurar una efectiva igualdad ante la ley y la Constitución, cuando el Presidente, en su calidad de candidato, puede dirigir una campaña política utilizando ventajas propias de su cargo para obtener el apoyo electoral que requiere, estando así en una posición privilegiada frente a sus contendores.

Por otra parte, sostiene el demandante que el parágrafo transitorio del artículo 4° del Acto Legislativo acusado, modifica los términos de revisión previa de la Corte Constitucional frente a leyes estatutarias, violando así el carácter general de la Ley y por tanto, desconociendo la prevalencia del interés general consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política.

El demandante considera que el Acto Legislativo acusado viola los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Constitución Política, por cuanto se concentra el poder en el ejecutivo, rompiendo así el equilibrio que debe existir entre las distintas ramas del poder público, elemento esencial de un Estado Social de Derecho como el nuestro.

El actor afirma que la tridivisión de poderes es el mecanismo a través del cual se busca la desconcentración y racionalización del poder, mediante la separación de las ramas del poder público, con el fin de evitar su concentración absoluta y totalitaria. En su criterio, el Acto Legislativo acusado privilegia el interés particular sobre el general y por tanto, rompe el equilibrio de las ramas del poder público, ya que busca concentrar en el Gobierno actual el ejercicio del poder.

Afirman, en primer lugar, que por virtud de la aplicación del principio de legalidad que rige la actuación de las autoridades públicas, de conformidad con el artículo 6º de la Constitución; de la manera como está consagrada la función del control de constitucionalidad en el artículo 241de la Carta, de acuerdo con el cual la Corte Constitucional ejercerá esa atribución en los “estrictos y precisos términos” allí previstos; y de la disposición del artículo 379 de la Constitución, conforme al cual los actos reformatorios de la Constitución solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre el contenido material del acto Legislativo acusado, incluyendo en ese concepto lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado límites competenciales del poder de reforma.

Señalan los intervinientes que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-551 de 2003, estableció que los vicios que pueden acarrear la inconstitucionalidad de una norma, pueden ser no solo materiales o procedimentales, sino que, además, de cualquiera de esas dos clases de vicios es posible derivar una tercera, constituida por los denominados “vicios de competencia”. En criterio de los intervinientes, esta última modalidad es inaplicable en nuestro sistema jurídico, puesto que se trata de un parámetro de constitucionalidad que no fue consagrado por el constituyente en la Carta Política de 1991, razón por la cual la Corte Constitucional no puede pronunciarse sobre la misma.

Afirman además que, aún cuando se argumentara que los vicios de competencia devienen de un vicio material o procedimental, para aceptar su aplicación en nuestro sistema jurídico, esa interpretación solo sería admisible con relación a los vicios de competencia objetivos que correspondan necesariamente al orden de lo procedimental y no con relación a los vicios de competencia subjetivos que devienen de aspectos materiales del Acto.

Por esa razón, consideran que la revisión de constitucionalidad de reformas a la Carta Política por vicios materiales, no puede ni debe efectuarse, así como tampoco aquella revisión por vicios de competencia que provienen de defectos procedimentales subjetivos, por lo que, en su sentir, la única teoría aplicable a nuestro sistema jurídico sería la de los vicios de competencia objetivos, que entienden los intervinientes, como el análisis de la competencia de una norma para realizar determinados fines, partiendo de lo cual, encuentran que el Acto Legislativo acusado es constitucional por tratarse de una norma útil para alcanzar el fin buscado, éste es, la reforma de la Constitución.

Finalmente, sostienen que aún cuando la Corte Constitucional decida pronunciarse sobre los vicios de competencia del Acto Legislativo No. 02 de 2004, sería claro que este Acto no constituye una sustitución de la Constitución vigente, toda vez que el constituyente de 1991 no estableció cláusulas pétreas ni intangibles, sino que, por el contrario, quería permitir el ejercicio efectivo de los mecanismos de reforma sin más limitaciones que las que impuso para tal efecto en el Estatuto Superior.

A juicio de los intervinientes, con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el constituyente derivado excedió su competencia al ocasionar un “cambio abrupto” con relación a la voluntad expresada por el constituyente de 1991. En su concepto, la condición fundamental para que una Constitución pueda ser cambiada es la manifestación soberana del pueblo y no la voluntad personal del gobernante de turno, lo que consideran sucede en éste caso.

Sostienen también que el Acto Legislativo demandado atenta contra el principio de la tridivisión de poderes, elemento básico de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, en la medida en que traslada la facultad de reglamentar temas que resultan fundamentales para el normal desarrollo de las campañas electorales a un órgano como el Consejo de Estado, en caso de que el Congreso no expida la ley estatutaria correspondiente o si la Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad de la misma.

Finalmente los intervinientes consideran que la Corte Constitucional sí es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad material del Acto Legislativo acusado, de acuerdo con el artículo 6, inciso 3 del Decreto 2067 de 1991 y, en su criterio, con las sentencias C-551 de 2003 y C-816 de 2004. Por esa razón, en su intervención, acusan el Acto Legislativo demandado de contravenir los mandatos establecidos en el preámbulo de la Carta Política, así como los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°), la supremacía de la Constitución (C.P. art. 4°), la igualdad (C.P. art. 13), los derechos políticos de elegir, ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P. art. 40. num. 1° y 7°), el respeto por los tratados y convenios internacionales (C.P. art. 93), los derechos de los partidos y movimientos políticos (C.P. art. 112), las funciones del Congreso de la República (C.P. art. 114-1), el derecho al voto (C.P. art. 258-1) y la independencia de la Junta del Banco de la República (C.P. art. 371-1 y 372).

Partiendo de dicho análisis, sostiene que no es útil condenar al fracaso a la reelección presidencial con fundamento en consideraciones históricas únicamente; en su concepto, existe además un “temor de carácter político, que ha impedido facultar al pueblo para decidir sobre las materias que lo afectan, o que sólo a él le atañen, y se cuentan entre ellas, la reelección presidencial (...)”

Finalmente y después de realizar el estudio académico del tema, el interviniente sostiene que la reelección presidencial es un mecanismo que fortalece las instituciones democráticas, que además pertenece al ámbito de la soberanía popular y por lo tanto, debe instituirse como un mecanismo de expresión de “la voluntad soberana del constituyente primario”.

El senador de la República Hernán Andrade Serrano, ponente de una de las iniciativas de reforma de la Constitución en materia de reelección, intervino en el trámite de la acción con el fin de solicitar a la Corte Constitucional, se abstenga de conocer y juzgar el contenido y fondo de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo acusado.

El interviniente sostiene que juzgar el contenido propiamente dicho de una reforma Constitucional, es hacer de la Carta “una institución pétrea y condenada a fosilizarse”, por lo que no es posible afirmar que el Congreso de la República, un referendo o una Asamblea Nacional Constituyente puedan reformar pero no cambiar la Constitución vigente. Por tal razón, solicita que la Corte se abstenga de realizar un pronunciamiento de fondo sobre el contenido del Acto.

El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, Angelino Garzón, intervino en el trámite de la acción, con el fin de solicitar a la Corte Constitucional que, en el evento en que ésta Corporación determine que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 se encuentra ajustado a la Constitución Política, y en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, se establezca que también los Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para ocupar el cargo de Presidente de la República.

Como argumento de su pretensión, el interviniente cita in extenso las sentencias C-410 de 1994, T-530 de 1997 y C-384 del mismo año, donde ésta Corporación realizó un análisis del núcleo, contenido y extensión del derecho a la igualdad. Partiendo de la jurisprudencia constitucional, en concepto del interviniente, si la igualdad se predica entre iguales no es admisible que se haya mantenido la prohibición de que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia, mientras que se faculta al Presidente en ejercicio para aspirar a la reelección, teniendo en cuenta que se trata de personas que ocupan cargos dentro del poder ejecutivo y fueron elegidos por voto popular para un periodo determinado.

En su concepto, el Congreso de la República no tiene límites materiales para ejercer el poder de reforma, ya que en la Constitución de 1991 no se encuentra disposición alguna en éste sentido. En efecto, afirma: “preocupan las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución Política, esto es, que establecerían restricciones al ejercicio de la función constituyente a nuestro cargo para determinadas materias consideradas esenciales o trascendentales (...)”.

Por tal razón, considera que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre vicios de competencia o de fondo del Acto Legislativo demandado, ya que la Constitución no estableció límites al poder de reforma del Congreso, ni le permitió a esta Corporación examinar materialmente el contenido de los Actos Legislativos.

En primer lugar, el representante del Ministerio realiza un planteamiento de algunas cuestiones preliminares referidas al alcance del poder de reforma del constituyente derivado, así como al control constitucional de los actos de reforma de la Constitución, de acuerdo con el texto de la Carta de 1991. Así, empieza por diferenciar entre el poder constituyente primario, como poder pleno, soberano, permanente e ilimitado, y el poder constituido o derivado, el cual se encuentra sujeto a procedimientos especiales en su ejercicio, acudiendo para tal fin, a los pronunciamientos que sobre la materia ha realizado la Corte ConstitucionaEl interviniente cita las sentencias C-544 de 1992, C-1200 de 2003 y C-816 de 2004., así como a estudios de autores como Carl Schmitt.

Acto seguido señala como, en su criterio, en Colombia el poder de reforma del Congreso no tiene límites competenciales, ya que la Carta de 1991 no establece normas “intangibles”, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos, en los que la Constitución establece que el constituyente derivado esta sujeto a expresos límites consagrados en el propio articulado. En ese sentido afirma: “una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa del poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”.

Así también, el representante del Ministerio cita autores como Vanossi y pronunciamientos de tribunales extranjeros como el Consejo Federal Suizo y el Consejo Constitucional Francés, para luego afirmar que, cuando por la vía de la interpretación subjetiva se acepta que existe una prohibición de reforma no contenida expresamente en la Carta, y el órgano judicial de control realiza una revisión material sobre la constitucionalidad del acto reformatorio, se impide al soberano expresarse en el espacio democrático y participativo principal, éste es, el Congreso.

En segundo lugar, el interviniente afirma, luego de reseñar los distintos proyectos que se presentaron en la Asamblea Constituyente de 1991 sobre la norma que establecería la creación y funciones de la Corte Constitucional, que para el constituyente de ese entonces era claro que la competencia de este órgano en cuanto al control y revisión de los Actos Legislativos reformatorios de la Constitución, debía limitarse exclusivamente a un estudio por vicios formales. Así mismo, sostiene que la Carta no estableció expresamente ningún tipo de restricción al poder de reforma, limitándose a establecer garantías en cuanto al procedimiento. Partiendo del contenido del artículo 377 constitucional, el representante del Ministerio entiende que la propia Carta permite que el Congreso de la República puede modificar toda la Constitución, incluso materias tan importantes como los derechos fundamentales o los mecanismos de participación ciudadana, estableciendo que en esos casos y como garantía del respeto por la voluntad soberana del pueblo, la reforma deberá someterse a referendo si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral, durante los seis meses siguientes a su promulgación.

Para finalizar este aparte referido a las consideraciones generales, el interviniente cita algunos pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional para señalar cómo, en su criterio, la Corte Constitucional ha afirmado en reiteradas oportunidades que el control que se realice sobre los actos reformatorios de la Constitución, no puede estar referido a vicios materialeEl interviniente cita, entre otras, las sentencias C-544 de 1992, C-387 de 1997, C-543 de1998, C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-873 de 2003, C-313 de 2004, C-971de 2004 y C-575 de 2004..

El interviniente afirma que el cargo por vicio de competencia, tal y como esta planteado por el actor, no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, toda vez que el demandante se limitó a afirmar que con el Acto Legislativo acusado se vulneran materialmente algunas disposiciones constitucionales y que por tanto se presenta una sustitución de la Carta, con lo cual, en criterio del interviniente, el actor confunde los conceptos de sustitución de Constitución y de violación de disposiciones constitucionales. Para el representante del Ministerio, resulta claro que el demandante pretende que la Corte Constitucional realice un estudio del contenido material del Acto, alegando para tal fin que se produjo una sustitución de la Carta, por lo que el interviniente le solicita a ésta Corporación que se declare inhibida para resolver lo pertinente al cargo de incompetencia del Congreso.

a. En primer lugar, en criterio del interviniente, las modificaciones que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 introduce a la Constitución Política de 1991, no implican una sustitución de la misma, por lo que, aún si la Corte Constitucional se pronuncia sobre un eventual vicio de competencia, resultaría claro que el Congreso de la República no excedió su competencia con la expedición del acto acusado. Sostiene que al no existir cláusulas pétreas en la Constitución, carece de fundamento la afirmación según la cual, la Constitución de 1991 consagró la no reelección como parte de la estructura fundamental de la Carta, ya que se trata, en criterio del interviniente, de una “mera opinión del demandante”, lo cual resulta insuficiente para sustentar un cargo de inconstitucionalidad.

En ese sentido, para el interviniente no es cierto que con el Acto Legislativo demandado se desconozcan los principios democráticos, la soberanía del pueblo o los fundamentos de la Constitución. Señala que un estado democrático, como el nuestro, se sostiene sobre el principio de soberanía popular y se desarrolla a lo largo de todo el ordenamiento constitucional mediante la consagración de los derechos fundamentales, la sujeción de las autoridades a los mandatos constitucionales y legales, así como el reconocimiento de los derechos políticos, lo que no ha sido objeto de reforma por el Acto Legislativo demandado, y por tanto, no puede considerarse modificado. Así mismo, afirma que la posibilidad de reelección presidencial introducida por el acto de reforma acusado, mantiene los pilares del Estado Social de Derecho participativo, democrático y pluralista, con lo cual considera que los argumentos del actor sobre éste punto, quedan desestimados.

b. Respecto de la presunta vulneración del principio de separación de poderes, el interviniente considera, luego de citar algunos apartes de la jurisprudencia constitucional sobre el temSentencias C-561-99, C-497-95 y C-251-02., que éste se mantiene inmodificable con la reforma introducida por el acto demandado, ya que la posibilidad de reelección presidencial no produce la eliminación del “sistema de pesos y contrapesos”, ni modifica las funciones asignadas a cada rama del poder público, ni tampoco da lugar a la concentración del poder en el ejecutivo.

En ese sentido, afirma que: “con reelección o sin ella el Presidente de la República es el Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa (C.P. Art. 115); un Congreso bicameral sigue estando encargado de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración (C.P. Art. 114); y quienes administran justicia son la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, al igual que la Justicia Penal Militar (C.P. Art. 116)”.

c. Con relación a la supuesta modificación de nuestro sistema de gobierno, producida con la expedición del Acto Legislativo demandado, el representante del Ministerio afirma que la reforma acusada no modificó ninguna de las características básicas del sistema presidencial, ya que se mantuvo la elección del primer mandatario mediante el voto popular, la existencia de un ejecutivo en cabeza de un presidente quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, así como la existencia de un límite temporal para el ejercicio del poder.

d. El interviniente considera que la afirmación del actor relacionada con la presunta violación de los derechos fundamentales de los ciudadanos, por parte del actual mandatario al proponer su candidatura para las próximas elecciones, no se relaciona con el objeto del debate, ya que éste debe circunscribirse a la competencia del Congreso en su calidad de constituyente derivado para establecer la reelección presidencial en la Carta y no a la candidatura del actual Presidente. El representante del Ministerio afirma además que tanto la Constitución Política, como la legislación penal y, en general, el ordenamiento jurídico colombiano, establecen normas tendientes a preservar la moralidad administrativa y a evitar la ocurrencia de situaciones donde se abuse del poder que detentan los funcionarios públicos, por lo que no resulta admisible la afirmación del demandante según la cual, el Acto Legislativo acusado da vía libre para que se produzca la violación de los derechos ciudadanos.

Para concluir su intervención sobre éste punto, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia señala que al considerar que el presidente en ejercicio dirigirá su actuación en interés propio y personal una vez sea candidato a la presidencia, se esta partiendo de una consideración subjetiva que constituye una presunción de la mala fe del candidato a la reelección. Por tal razón, el interviniente afirma: “En este último caso el discurso paralógico empleado solo puede ser considerado como del orden de los sentimientos. La racionalidad emocional invade la realidad futura que el demandante imagina, polariza su discurso y vacía de significado el argumento. La realidad imaginada por el actor, que considera como una verdad tan evidente que no necesita demostración, fija su pensamiento dejando de lado toda argumentación jurídica lógica, por lo cual el vicio de incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo 02 de 2004 no se encuentra debidamente fundado”.

e. Frente a la presunta vulneración del principio de igualdad como fundamento de nuestro ordenamiento jurídico constitucional, el interviniente cita las sentencias C-1345 de 2000 y C-1044 del mismo año, en las que la Corte Constitucional se pronunció sobre la figura de la reelección y señaló que ella no riñe per se con los principios de la democracia participativa, ni con el derecho a la igualdad, luego de lo cual, el representante del Ministerio señala cómo la propia Constitución en su articulado establece garantías para el desarrollo adecuado de las campañas electorales, e incluso, el mismo Acto Legislativo demandado dispone que la participación del Presidente y del Vicepresidente en las campañas, sólo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, teniendo prohibida la utilización de bienes o recursos del Tesoro Público, distintos a los que se ofrecen en igualdad de condiciones a los demás candidatos, para la financiación de su campaña.

Así mismo, el interviniente afirma que el Acto demandado tampoco vulnera los compromisos adquiridos en virtud de tratados públicos ratificados por Colombia, ya que ninguno de los derechos consagrados en estos instrumentos se ha visto afectado por la presente reforma. Por estas razones considera que el actor realiza una interpretación superficial y fuera del contexto constitucional, de las normas consagradas en el Acto Legislativo acusado.

f. Respecto de la vulneración del principio de la separación de poderes por el otorgamiento de funciones legislativas temporales al Consejo de Estado, para la expedición de la Ley Estatutaria que regule lo referente a las garantías electorales, el interviniente considera que esta disposición del Acto Legislativo demandado, corresponde a “una excepción a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de tal forma que guarda plena armonía con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991(...)”.

El representante del Ministerio señala que el constituyente del 91, de manera similar, también le otorgó facultades legislativas excepcionales al Consejo de Estado transitoria y supletivamente, con el fin de que expidiera el Reglamento del CongresArtículo 14 transitorio, Constitución Política., no siendo por tanto extraña esta situación a dicha entidad. Así mismo, afirma que el Consejo de Estado como institución desarrolla funciones “de tipo mixto”, por lo que además de las labores jurisdiccionales que le son propias, también tiene dentro de sus tareas la colaboración con el ejecutivo para la preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativoEl interviniente fundamenta su afirmación en los artículos 156 y 237, numeral 4 de la Constitución Política, así como en el artículo 38, numeral 2 de la Ley 270 de 1995..

En ese sentido, afirma que el demandante parte de una premisa equivocada al considerar, que la concesión de facultades legislativas extraordinarias en una reforma constitucional implica la eliminación del principio de separación de poderes, lo cual, en su criterio, no es cierto, toda vez que la Carta de 1991 consagró un principio de separación de poderes flexible, que reconoce que en ciertos casos se puedan establecer relaciones de colaboración entre los distintos órganos, lo cual resulta armónico con el constitucionalismo democrático. En este punto, el interviniente cita las sentencias C-1200 de 2003 y C-970 de 2004, en las que la Corte Constitucional señaló, que la atribución de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no implica per se una abolición del principio de separación de poderes, ni de sustitución de la Constitución. Así también, el representante del Ministerio se refiere a autores como Luis Carlos Sáchica, para quien la separación de poderes tal y como se encuentra establecida en nuestra Constitución, no es absoluta, sino que se trata de una distribución teórica, ya que en la práctica, se acepta una colaboración mutua en la tarea general del Gobierno.

Así mismo afirma que, por el objeto mismo del Acto Legislativo y de la Ley Estatutaria correspondiente, el Consejo de Estado era la alternativa aconsejable para garantizar la imparcialidad de la regulación a expedirse, así como para evitar eventuales desequilibrios entre los distintos candidatos. La determinación del Consejo de Estado como el encargado de expedir la regulación correspondiente, tuvo en cuenta, además del antecedente constitucional del artículo 14 transitorio, la función de preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos que se encuentra en cabeza del Consejo de Estado, así como el conocimiento que tiene esa institución en materia electoral, todo lo cual se evidencia en los debates del proyecto del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

Para finalizar su intervención, el representante del Ministerio asegura que no es cierto que se este desconociendo o impidiendo el control que debe realizar la Corte Constitucional sobre la regulación expedida por el Consejo de Estado, tal como lo afirma el actor. En criterio del interviniente, de expedirse por el Congreso de la República la Ley Estatutaria correspondiente y ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, es claro que el efecto de la cosa juzgada material obliga al Consejo de Estado en la reglamentación que éste realice sobre la materia, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, para lo cual el actor cita la sentencia C-774 de 2001, en la que ésta Corporación estableció que cuando una norma es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto, una limitación de la competencia del legislador, sea éste ordinario o extraordinario, razón por la cual, no se podría intentar la reproducción material de su contenido con posterioridad a dicha declaratoria, toda vez que la Corte Constitucional ya ha encontrado que éste resulta contrario a los mandatos de la Carta. Ahora bien, si la declaratoria de inexequibilidad que haga la Corte se debe a vicios de procedimiento, en criterio del interviniente nada impediría que el Consejo de Estado reproduzca el contenido material del acto, ya que la razón de la inconstitucionalidad no viene dada por su contenido como tal, sino por la inobservancia de las normas de procedimiento, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2005.

Por tal razón, afirma que no es cierto que la regulación expedida por el Consejo de Estado no se encuentre sujeta a ningún tipo de control por parte de la Corte Constitucional, ya que “...la sujeción al Estado de Derecho por sí misma apareja la inexistencia de acto alguno que de poder que pudiendo contrariar la Carta carezca de control”. En este punto el interviniente nuevamente acude a pronunciamientos de la Corte ConstitucionaSentencias C-971 de 2004 y C-155 de 2005., para señalar que aquellas normas cuyo contenido material es propio de ley estatutaria, deben ser objeto de revisión por parte de esta Corporación.

Con relación a la oportunidad para el ejercicio del control constitucional, afirma el interviniente que, si bien la Corte Constitucional había señalado en sentencia C-971 de 2004 que dicho control debía ejercer sobre el acto ya expedido, en sentencia reciente, C-523 de 2005, esta Corporación señaló que la norma no puede ser expedida hasta tanto no se ejerza el control previo de constitucionalidad, por lo que el representante del Ministerio entiende que el control de la Corte Constitucional sobre la Ley Estatutaria que regule el tema de las garantías electorales, debe ser previo a su expedición.

Para finalizar su intervención, el representante del Ministerio cita nuevamente in extenso la sentencia C-971 de 2004, luego de lo cual concluye que la facultad otorgada al Consejo de Estado mediante el Acto Legislativo demandado fue otorgada de manera limitada, subsidiaria, temporal y se encuentra sujeta al control constitucional, por lo que se encuadra dentro de los principios de separación de poderes, reserva material de ley y soberanía popular, sin que ello implique sustitución de ningún elemento definitorio de la Constitución.

El ciudadano Orlando Acuña Gallego, en su calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, intervino en el trámite de la acción mediante la presentación de un concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de dicha Universidad, con el fin de participar en el debate jurídico que se plantea.

El interviniente empieza por afirmar que, tanto el Congreso de la República como la Corte Constitucional, son instituciones sujetas a un marco de regulación específico, establecido en la Constitución Política. Del análisis de los mandatos constitucionales que establecen las funciones de una y otra institución, concluye que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre el contenido material del acto de reforma constitucional, toda vez que el artículo que establece en cabeza de la Corte la función del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución se refiere exclusivamente a vicios de procedimiento en la formación de éstos.

Acto seguido, se realiza un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre este punto, haciendo referencia específicamente a las sentencias C-487 de 2002, C-551 de 2003 y C-816 de 2004, de cuya lectura se concluye que la Corte Constitucional, de manera general, ha aceptado que su función se encuentra limitada por los mandatos constitucionales, así como también ha desarrollado, en sentir del interviniente a manera de obiter dicta, el tema de la competencia funcional.

Con relación a los límites del poder de reforma, el interviniente señala cómo históricamente en Colombia han existido Constituciones donde expresamente se ha limitado la función de reforma del Congreso, estableciendo temas, principios y postulados que no pueden ser modificados por el Congreso, preservando así su determinación exclusivamente al poder constituyente primario, con lo cual se pretende mostrar, cómo dentro de nuestra tradición jurídica, cuando el constituyente ha querido limitar el poder de reforma constitucional del Congreso lo ha hecho de manera clara, explícita y manifiesta.

Partiendo de esa consideración y a la luz del artículo 374 de la Constitución de 1991, en el que se establece la competencia del Congreso para reformar la Carta, el interviniente señala que no es posible afirmar, como lo hizo la Corte Constitucional en alguna oportunidad, que al no haberse establecido textualmente que la reforma puede ser total, se sigue que no lo puede ser, toda vez que el artículo no señala expresamente ningún tipo de limitación específica y por tanto, en su criterio, la conclusión debe ser exactamente la contraria. En ese sentido afirma que “la consagración en términos generales de la competencia de reforma, corresponde a lo que en derecho se conoce como cláusula general de competencia”, por lo que, ante ausencia de límites expresos al poder de reforma del Congreso, debe concluirse que éstos no existen.

Finalmente, considera que el razonamiento de la Corte Constitucional con relación a los llamados “vicios de competencia”, no consideró que del texto mismo de la Carta es posible determinar el alcance del poder de reforma del Congreso. En ese sentido señala cómo la Constitución establece que cuando la reforma se refiera a los derechos reconocidos en el capítulo I del título II y a sus garantías, o a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, dicha reforma deberá someterse a referendo dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral. Por tal razón, a juicio del interviniente, este es el único límite expreso, reconocible y literal que la Carta establece, por lo que mal podría la Corte Constitucional establecer límites “extraños y exógenos, ajenos a esa literalidad”.

Por las razones anteriormente expuestas, el concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda concluye con las siguientes afirmaciones: (i) la competencia del Congreso, al no haber sido limitada por la Constitución, es general, y por tanto éste órgano esta habilitado para reformar sin limitaciones la Carta, siempre que se cumplan las diversas etapas contempladas en el procedimiento de formación del acto y (ii) la Corte Constitucional solo tiene competencia para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Carta por vicios de procedimiento.

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo demandado, por encontrar que durante el trámite del mismo se presentaron vicios de procedimiento insubsanables. Los apartes fundamentales de su concepto se resumen y transcriben a continuación, no sin antes señalar que algunas de las consideraciones que se incluyen en el escrito, tal y como se desprende de la lectura del texto allegado a ésta Corporación, se refieren a otras demandas distintas de la que es objeto de estudio en el proceso de la referencia.

En primer lugar y luego de realizar una síntesis de los planteamientos de la demanda, el Procurador General identifica los que, a su juicio, son los problemas jurídicos concretos que se plantean en el trámite de la presente acción. Para tal fin, el Procurador agrupa algunos de los cargos de la demanda dentro de los llamados “vicios de trámite”, para diferenciarlos de los argumentos del actor relacionados con la extralimitación de competencia del poder de reforma para introducir la figura de la reelección presidencial y para establecer la facultad supletiva en cabeza del Consejo de Estado de expedir la ley estatutaria de garantías electorales.

Antes de conceptuar sobre los cargos planteados en la demanda que dio lugar al presente trámite, el Procurador dedica un acápite de su escrito a solicitar a la Corte Constitucional que establezca con claridad el concepto de sustitución de la Constitución, ya que, en su criterio, ha existido una variación en la doctrina constitucional sobre los limites al poder de reforma.

En ese sentido, empieza por señalar que mediante la sentencia C-544 de 1992 la Corte Constitucional planteó por primera vez el tema de los límites al poder de reforma de la Carta, aunque, en su criterio, fue en la sentencia C-551 de 2003 en donde el punto fue expuesto con mayor claridad. Sin embargo, el Procurador considera que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modificó los criterios originales del tema, al fundamentar el estudio del mismo en las consideraciones que esta Corporación expuso en sentencia C-1200 de 2003, qué por tratarse de un fallo inhibitorio, a juicio del Procurador, no podía tenerse por precedente. Las razones por las cuales considera que se produjo una modificación de la jurisprudencia constitucional, se reseñan a continuación.

Del estudio de las providencias citadas, el Procurador concluye que son dos los argumentos que han sido modificados por esta Corporación, los cuales se refieren, en primer lugar, a la determinación del criterio metodológico para establecer cuándo se ha producido una sustitución de la Carta y, en segundo lugar, al alcance en la aplicación de ese criterio.

Según la interpretación del Procurador, la determinación de esos aspectos en la sentencia C-551 de 2003, eran: (i) respecto del criterio metodológico para establecer cuando el poder de reforma incurre en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, la Corte señaló que era necesario partir de la consideración de los valores que la propia Carta contiene, por lo que la sustitución de uno de esos valores o principios por otro diferente daría lugar a considerar que se había producido una sustitución del contenido de la Constitución; (ii) con relación al alcance en la aplicación del criterio señalado, el Procurador entiende que en la sentencia referida esta Corporación había establecido, que bastaría la modificación de uno solo de esos principios o valores para considerar que la Constitución ha sido reemplazada o sustituida, dado que el fenómeno de la sustitución es principalmente cualitativo antes que cuantitativo.

Acto seguido, la Vista Fiscal señala que mediante las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modifico éstos criterios, y en su lugar estableció: (i) que los principios fundamentales de una Constitución son relevantes para establecer su perfil básico, pero que esto no significa que sean intocables en sí mismos, aisladamente considerados y (ii) que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse per se, como una sustitución de la Constitución. En su criterio, en estas providencias también se establecieron las diferencias entre la insustituibilidad y la intocabilidad de la Carta, para afirmar que, siendo el concepto de intangibilidad ajeno al orden constitucional adoptado mediante la Constitución de 1991, el poder de reforma no esta impedido para alterar principios definitorios de la Carta.

Partiendo de esa interpretación, el Procurador entiende que la modificación de la jurisprudencia constitucional viene dada porque, mientras en la sentencia C-551 de 2003 se estableció que los limites al poder de reforma venían dados por los principios que conforman los elementos definitorios de la Constitución, en sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte sostiene que esos principios no son intocables y por tanto, pueden ser objeto de reforma mediante el ejercicio del poder derivado del Congreso, lo cual, en su criterio, implica necesariamente la anulación de esos límites materiales, por lo que “el poder de reforma quedaría equiparado al poder constituyente”.

Para finalizar este acápite, el Procurador afirma que la Corte Constitucional no podía utilizar los argumentos que se habían empleado en un fallo inhibitorio, específicamente en sentencia C-1200 de 2003, para tomar una decisión de fondo en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, modificando además la jurisprudencia constitucional que existía sobre la materia, sin el cumplimiento de los requisitos que han sido establecidos por ésta Corporación para producir un cambio jurisprudencial.

Con relación a la supuesta violación de los límites del poder de reforma, al incorporar en el ordenamiento constitucional colombiano la posibilidad de reelección del Presidente de la República, el Procurador considera que la demanda no es clara, toda vez que el actor no explica, entre otras cosas, por que con la introducción de la reelección presidencial se esta alterando el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991, y por que considera que esa modificación comporta una sustitución de la Carta.

(i) En primer lugar, luego de realizar un análisis de los principales elementos que definen un sistema de gobierno como presidencial, afirma que la posibilidad de reelección o no del Presidente de la República no constituye un requisito esencial de éste sistema, razón por la cual considera que no es cierto que la introducción de la posibilidad de reelección del primer mandatario implique una desfiguración del sistema de gobierno presidencial, adoptado por la Constitución de 1991.

(ii) El Procurador, tampoco encuentra argumentos suficientes para concluir que con la introducción de la figura de la reelección a nuestro ordenamiento constitucional, se produzca una concentración de poderes en cabeza del Ejecutivo, tal y como lo afirma el demandante. En este punto, el Procurador recuerda que no cualquier atribución que se le reconozca a un órgano puede catalogarse como una concentración de poder.

(iii) Con relación a la supuesta trasgresión al límite del poder de reforma, por el hecho de que el Acto Legislativo demandado permite que el Presidente en ejercicio dirija su actividad y los recursos de la Nación para asegurar su reelección en el siguiente período, olvidando el cumplimiento de los fines estatales y los compromisos que adquirió en el momento de su elección, el señor Procurador considera que la acusación “está referida más a los temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo”.

En efecto, el Procurador afirma: “Observa el Despacho que el supuesto descrito en la demanda presenta una confusión entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad”. En su concepto, aunque la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunos casos las distintas aplicaciones de una norma que pueden llegar a contrariar mandatos constitucionales, esto ocurre cuando las consecuencias se desprenden de la norma misma y no de las posibles conductas que puedan asumir quienes están llamados a aplicarla.

(iv) El Procurador se refiere también a la presunta vulneración de la alternancia del poder, afirmando que del texto mismo del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se desprende que dicha acusación no es válida, toda vez que la posibilidad de reelección presidencial se aprobó por una sola vez, lo cual impide que se de la perpetuación de una persona en el cargo. En su criterio, tampoco es cierto que el Acto Legislativo no introduzca ninguna restricción al Presidente para postular su candidatura o llevar a cabo la campaña electoral, ya que en el artículo 2° del Acto demandado se establece que durante la campaña electoral, ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, para la financiación de las campañas electorales.

(v) Con relación a la supuesta vulneración del principio de separación de poderes, debido al fortalecimiento que se producirá en la rama ejecutiva con la vigencia del Acto y de las posibles presiones que esta situación producirá en otros órganos, a juicio del Procurador, el demandante “le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él contenidas”.

(vi) Frente a la presunta vulneración del principio de igualdad, por cuanto el Presidente en ejercicio que aspira a la reelección se encuentra en una posición que resulta ventajosa frente a sus contendores y que le permite utilizar los poderes que detenta con el fin de impulsar su campaña, el Procurador considera que, si bien ésta afirmación en principio es cierta, en tanto el Presidente-candidato “conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición, no solo de Jefe de Estado, sino también de suprema autoridad administrativa y de Jefe de Gobierno”, por este hecho no puede concluirse que el Acto Legislativo acusado habilite al Presidente para que ejerza los poderes ordinarios y extraordinarios propios de su condición sin limites ni restricciones, toda vez que la lectura integral del Acto demandado permite concluir, que la propia norma ha establecido limites en materia de disposición de bienes del Estado y de recursos del Tesoro Publico, además de la previsión normativa establecida en el artículo 4 del acto acusado, según la cual, el Congreso deberá expedir la ley estatutaria que regule el tema de garantías electorales, con lo que se pretende precisamente preservar una situación de igualdad entre los candidatos al cargo de Presidente.

Señala además que, por la rigidez del texto constitucional, el Acto Legislativo demandado no podía regular directamente el tema de igualdad electoral, por lo que resultaba necesario señalar que era el legislador estatutario quien debía reglamentarlo, con lo cual el propio Acto reconoció la desigualdad fáctica existente. En ese sentido, a juicio del Procurador, el debate no debe producirse frente a la supuesta desigualdad generada con el Acto Legislativo, sino frente a la expedición de la Ley Estatutaria que permitirá asegurar la igualdad entre los candidatos a la Presidencia.

En criterio del Procurador, la Corte Constitucional debería inhibirse para pronunciarse de fondo sobre éste cargo, ya que ésta afirmación no parte de un exceso en los límites del poder de reforma, sino de la confrontación entre la norma modificada y otros preceptos constitucionales, específicamente frente a los artículos 303 y 314 de la Carta, lo que corresponde a un control material sobre el contenido del Acto Legislativo demandado, y por tanto, excede el ámbito de competencia de la revisión constitucional.

(vii) También alega el demandante la vulneración de los límites del poder de reforma debido a la facultad supletiva que, mediante el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo acusado, se estableció en cabeza del Consejo de Estado, con el fin de que éste expida la ley estatutaria sobre garantías electorales, en caso de que el Congreso de la República no lo haga antes del 20 de julio de 2005 o se declare la inexequibilidad de la norma.

Frente a ésta afirmación, el Procurador señala que, si bien podría considerarse que no tendría efecto alguno que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el tema, dado que el 20 de junio de 2005 el Congreso aprobó el proyecto de ley estatutaria, este examen si resulta necesario, toda vez que en caso de declararse la inexequibilidad del texto aprobado por el Congreso, el Consejo de Estado deberá expedir la regulación correspondiente.

Para el Procurador resulta claro que el Congreso de la República, en su calidad de constituyente derivado, no tenía la competencia establecer esa facultad en cabeza del Consejo de Estado, ya que con esta norma el Congreso “no se limitó a reformar la Constitución sino que la sustituyó”. En su criterio, el fenómeno de la sustitución de la Carta sí se dio en este caso, ya que se alteraron principios y valores esenciales de la Constitución, tales como el principio democrático, la separación de poderes y la reserva de ley. Con fundamento en la sentencia C-551 de 2003, el Procurador afirma que estos principios necesariamente debían ser observados por el Congreso al momento de ejercer el poder de reforma constitucional.

Según señala el Procurador, esta situación ya se había presentado en ocasiones anteriores, aunque en su criterio, una habilitación al Consejo de Estado en este contexto resulta inconstitucional. En sus propias palabras, “El Congreso de la República en ejercicio de su poder de reforma, ha venido haciendo uso de esta delegación en los últimos dos años, con el aval de la máxima guardiana del ordenamiento constitucional: La Corte Constitucional”.

Así, el Procurador afirma que la Corte Constitucional se ha pronunciado a favor de la delegación temporal de una facultad legislativa en órganos distintos al Congreso de la República, citando para el caso, las sentencias C-970 y C-971 de 2004, por lo cual considera necesario referirse a esos pronunciamientos, dado que constituyen precedente jurisprudencial del presente debate. Por tal razón, el Procurador se dedica a analizar lo que a su juicio, considera son los aspectos fundamentales de los planteamientos de ésta Corporación en dichas providencias, con el fin de determinar si esos mismos argumentos resultan validamente aplicables al presente caso.

En ese sentido, el Procurador encuentra que la Corte Constitucional, a partir de una visión flexible del principio de separación de poderes establecido en la Constitución de 1991, ha establecido que las relaciones de colaboración entre los distintos órganos, resultan armónicas con el constitucionalismo democrático y con el espíritu mismo de la Carta de 1991. Partiendo de esa interpretación de la jurisprudencia constitucional, el Procurador afirma que, si bien en su criterio, “esa conclusión tiene una validez indiscutible”, en el campo del poder de reforma y de expedición de leyes estatutarias la figura de la delegación legislativa, no resulta apropiada.

En efecto, señala que con esa “extrapolación” se confunden dos escenarios diferentes, ya que es distinta la delegación legislativa en materias ordinarias, lo cual esta expresamente permitido por la Constitución, a la delegación legislativa en el ámbito de las leyes estatutarias, campo en el cual, en criterio del Procurador, fue expresamente prohibida por el constituyente, con el ánimo de preservar el principio democrático que alimenta el espíritu de la Carta; principio que resulta ser un elemento definitorio de la Constitución de 1991 y por tanto, un límite material para el ejercicio del poder de reforma.

Siguiendo su argumentación, el Procurador sostiene que la titularidad que se estableció en cabeza del Congreso para ejercer la función legislativa en materia de leyes estatutarias, corresponde a una decisión del constituyente primario, por considerar que ciertas materias debían someterse a debate en el órgano de representación y no en otro órgano distinto, por lo que su desconocimiento por parte del poder de reforma, implica la trasgresión de sus limites competenciales. Considera además, que por la naturaleza misma de las materias que deben regularse mediante leyes estatutarias, así como por su carácter “cuasiconstitucional”, ellas están sujetas a una reserva legal “cualificada”, por lo que en su sentir, al permitir que el Consejo de Estado pueda expedir una ley de esta naturaleza se le estaría reconociendo la “condición de cuasiconstituyente”, eliminando así el principio de separación de poderes.

Afirma también, que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional estableció que el surgimiento de ciertas circunstancias extraordinarias podrían llegar a convalidar la suspensión en la aplicación del principio de reserva de ley en materia de leyes estatutarias, y consecuentemente, la posibilidad de que otros órganos, como el Gobierno, pudiera regular transitoriamente dichas materias, para lo cual la Corte citó algunos ejemplos que se encuentra en el texto mismo de la Carta, tales como el artículo 5 transitorio, mediante el cual se le atribuyo al Presidente facultades extraordinarias para expedir las normas que organizaran la Fiscalía, las de procedimiento penal, la acción de tutela y para expedir el Presupuesto General de la Nación.

Una vez el Procurador reseña lo dicho en esas sentencias, afirma que, en su criterio, ello no da lugar a concluir que el poder de reforma esté habilitado para delegar esa función en órgano distinto al legislativo, toda vez que solo le corresponde al constituyente primario definir si excepcionalmente se puede llegar a producir tal delegación. Considera que reconocer al poder de reforma del Congreso transgredir los limites de su competencia, así sea de manera excepcional, significaría desdibujar las fronteras entre el poder originario y el derivado, advirtiendo además que sí, aún en gracia de discusión, se aceptara que bajo ciertas circunstancias extraordinarias puede resultar válida la delegación legislativa de materias reservadas a ley estatutaria, en el presente caso es claro, en su criterio, que dichas circunstancias excepcionales no se presentan y por tanto, no puede convalidarse la delegación establecida por el Acto Legislativo acusado.

Acudiendo a doctrina de autores como Lowenstein y Carl Schmitt, así como a conceptos emitidos por ese Despacho frente a supuestos similares al presentEl Procurador se refiere al concepto rendido dentro de los expedientes D-5032 y D-5041 (acumulados)., el Procurador afirma que la adopción de normas en una reforma constitucional que no busquen la modificación de ningún texto de la Carta, sino que correspondan a “medidas” que busquen responder a coyunturas anormales imprevistas, implica por sí misma un quebrantamiento de la Constitución, poniendo lo fáctico sobre lo normativo y trasladando una facultad privativa del Constituyente primario al poder de reforma.

Por las razones anteriormente expuestas, el Procurador le solicita a la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad del inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el cual establece “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”.

Como quiera que los cargos por vicios competenciales que se plantean en esta demanda son, en sus elementos esenciales, los mismos que fueron objeto de estudio en el expediente D-5645, la Corte remite a las consideraciones que allí se hicieron sobre el particular y con base en las cuales concluyó que el Acto Legislativo demandado, en cuanto que no implicaba un cambio de forma de Estado, de sistema de gobierno o de régimen político, ni comportaba una supresión del principio de igualdad aplicado a la elección presidencial, no había dado lugar a una sustitución de Constitución y que, por consiguiente habría de declararse su constitucionalidad, salvo en cuanto hace al inciso 3º del Parágrafo Transitorio del artículo 4º, en lo referente a la habilitación legislativa transitoria para el Consejo de Estado, que se declaró inexequible por comportar una sustitución parcial de la Constitución de 1991.

Debido a la diversidad de las razones esgrimidas para solicitar su inconstitucionalidad, en el presente aparte de la sentencia se transcribirán por separado los cargos impetrados contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004 con ocasión del procedimiento adelantado en el Congreso de la República, las distintas intervenciones que hacen referencia al cargo respectivo y el concepto del Procurador General de la Nación, seguido de las consideraciones de esta Corporación.

Los Senadores designados fueron Mario Uribe, Claudia Blum y Juan de Dios Córdoba. De acuerdo con la posición del demandante, estos Senadores son todos partidarios del gobierno del Presidente Uribe y coautores del proyecto de Acto Legislativo. En este sentido, de manera general, considera que con dicha designación se desconocieron el preámbulo y los artículos 1° y 2° de la Carta Política, que se refieren a la participación democrática y al carácter pluralista de la Nación colombiana.

En concreto el censor considera que las minorías no pudieron expresarse a través del informe de ponencia para primer debate en la Comisión del Senado, pues no hubo representación del Partido Liberal, ni del Polo Democrático, ni de los sectores independientes que también hacen parte de la Comisión y la Plenaria del Senado.

Finalmente, para complementar su argumento, el demandante Borja citó la constancia del Senador Darío Martínez quien en la sesión del 28 de abril de 2004 en la Comisión Primera del Senado, manifestó su descontento con la designación de los ponentes por violación del equilibrio democrático, considerando que los elegidos para rendir la ponencia para primer debate, representaban una sola postura ideológica y política al ser simpatizantes del gobierno nacional. Además, el Senador Martínez consideró que la responsabilidad por dicha violación al principio del pluralismo político recaía directamente sobre la Presidencia de la Comisión Primera del Senado.

El Ministro del Interior y de Justicia se opuso al cargo formulado por el demandante considerando que en Colombia, a diferencia de otros países como España, no existe una norma expresa en el Reglamento del Congreso, que imponga al Presidente de la Comisión o Corporación respectiva, la obligación de designar ponentes que provengan de partidos o tendencias políticas diversas.

El Ministro es enfático en señalar que esto tiene su justificación en el hecho de que el informe de ponencia no pretende remplazar el debate que debe surtirse en las respectivas sesiones, en las cuales sí debe garantizarse, la participación de todos los movimientos políticos que tienen asiento en el parlamento.

Para el Ministro es entonces en las discusiones y no en la designación de los ponentes en donde debe salvaguardarse el pluralismo político del que trata la Constitución. En este sentido considera que el equilibrio democrático no se desconoció en el trámite del proyecto de acto legislativo pues los miembros del Partido Liberal, del Polo Democrático y de los sectores independientes, ejercieron su derecho de participación política al intervenir ampliamente en las discusiones que dieron lugar a su aprobación.

Finalmente, el Ministro concluye que los ponentes designados para los debates en la Comisión Primera del Senado pertenecen a partidos tradicionales y también a movimientos políticos minoritarios, a saber, la Senadora Claudia Blum pertenece al liberalismo; el Senador Mario Uribe al Movimiento Colombia Democrática, y el Senador Juan de Jesús Córdoba al Partido Conservador.

En opinión del jefe del Ministerio Público, durante todo el trámite legislativo, los ponentes disidentes tuvieron la oportunidad de presentar de manera formal sus argumentos en contra del Acto Legislativo No. 02 de 2004. Incluso, manifiesta que en el debate del proyecto en la Cámara de Representantes se radicó una ponencia que proponía el archivo de la iniciativa. Dicha ponencia fue presentada por los Representantes Telésforo Pedraza, Carlos Arturo Piedrahita, Griselda Yaneth Restrepo y José Luis Flórez.

Adicionalmente, el Procurador recuerda que pese a que en el Senado sólo se radicaron ponencias favorables al proyecto, los sectores de la oposición discutieron ampliamente la iniciativa legislativa en esta Corporación. Así las cosas, a su juicio, el cargo no está llamado a prosperar pues se garantizó debidamente la participación de las minorías en el trámite del Proyecto de Acto Legislativo tanto en la Cámara como en el Senado.

El actor comienza por indicar que al momento de iniciarse la discusión del proyecto de Acto Legislativo acusado, las Comisiones Primeras de Senado y Cámara tenían un mensaje de urgencia e insistencia del gobierno nacional para que se diera trámite al denominado Estatuto Antiterrorista (Proyecto de Ley Estatutaria 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cámara). Pese a lo anterior, la Comisión Primera del Senado dio inicio al debate del proyecto sobre reelección presidencial sin resolver todos los asuntos atinentes al proyecto que traía mensaje de urgencia e insistencia, lo cual desconoce los artículos 163 de la Constitución, y 180 y 191 de la Ley 5ª de 1992.

En concreto, el actor sostiene que aun cuando el Estatuto Antiterrorista fue aprobado, quedó pendiente una apelación interpuesta por el Senador Darío Martínez a una enmienda presentada en el trámite de ese proyecto. Sin embargo, de acuerdo con lo sostenido por el accionante, nunca se resolvió dicha apelación, pues simplemente el Presidente del Senado remitió una nota al Senador en la que le informaba que su recurso se había aceptado y que se resolvería oportunamente por parte de la Plenaria de la Corporación. Sin embargo, nunca se dio respuesta de fondo al recurso interpuesto por el Senador Darío Martínez.

En consecuencia, el demandante considera que pese a que el debate y la votación del proyecto de Ley Estatutaria se dio con anterioridad a la discusión del proyecto de reelección, la apelación presentada por el Senador Martínez no tuvo la debida prelación. En su opinión, esto desconoce el artículo 163 de la Constitución que se refiere a la preferencia en el orden día de los proyectos con mensajes de urgencia e insistencia. Prelación que supone que cualquier otro asunto debe estar excluido de la discusión hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión, decida sobre él.

Finalmente, a juicio del accionante, esta situación también desconoce el artículo 180 de la ley 5ª de 1992 en donde se señala que las Plenarias deben considerar las enmiendas negadas en primer debate que se surtan mediante el procedimiento de apelacióEl artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 establece: "Se admitirán a trámite en las Plenarias las enmiendas que, sin haber sido consideradas en primer debate, tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. No se considerarán las enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de apelación”. .

De acuerdo con el interviniente, esta es una regla jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, en la que se destaca que los cargos formulados a un proyecto de ley deben estar dirigidos exclusivamente contra la iniciativa que se acusa y no contra otras, que, en esencia, tienen un trámite legislativo propio y particular.

Finalmente, frente a la apelación interpuesta por el Senador Darío Martínez, el Ministro afirma que el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 es claro en disponer que para su trámite las mismas no tendrán que devolverse a la Comisión, pues su decisión definitiva es de competencia directa de la plenaria. A partir de lo expuesto, concluye que: “El trámite del primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorismo en la Comisión Primera de Senado ya se encontraba perfeccionado y concluido, aún cuando mediara la apelación interpuesta por el Senador Darío Martínez, por lo que ninguna incidencia tenía en tal instancia la existencia del mensaje de urgencia e insistencia sobre el citado proyecto; de forma que bien podía avocarse el conocimiento del Proyecto de Acto Legislativo en análisis”.

Para sustentar su afirmación, el Procurador cita el contenido de una certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República el día 30 de julio de 2004, en la que señala que el proyecto de Ley Estatutaria “fue estudiado en sesiones conjuntas por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara los días 30 y 31 de marzo, en los que se debatió y 1, 13 y 14 de abril de 2004, en los cuales se efectuó la votación del articulado”.

El proyecto de Acto Legislativo, por su parte, comenzó a discutirse en la Comisión Primera del Senado el día 22 de abril de 2004, fecha en la cual, ya había concluido el trámite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista en la Comisión Primera. Así las cosas, concluye el Procurador, el cargo carece por completo de fundamento, y por lo mismo, no está llamado a prosperar.

Sin embargo, el jefe del Ministerio Público destaca que tal irregularidad fue subsanada debidamente por los miembros de la Corporación, quienes el día 12 de mayo de conformidad con el artículo 80 del Reglamento del Congreso, alteraron el orden del día, y aprobaron la declaratoria de nulidad de lo actuado en materia de reelección en la Plenaria del Senado. De esta forma dieron prelación al debate del Estatuto Antiterrorista, efectuaron la votación del articulado y repitieron el día 13 de mayo, la actuación que se había surtido el día 11 en materia de reelección.

En este cargo, el demandante comienza por realizar un resumen de los impedimentos que fueron presentados por los representantes y senadores en las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, así como en las Plenarias de dichas Corporaciones. En el recuento, el demandante destaca que existieron cuatro circunstancias fácticas en relación con el trámite de los impedimentos, algunas de las cuales son retomadas con posterioridad para sustentar la existencia del vicio de inconstitucionalidad. Estas circunstancias son:

(ii) En cada votación, los congresistas que se declaraban impedidos se abstenían de votar acerca de su propio impedimento con la aquiescencia de la Presidencia de la respectiva Comisión o Plenaria. Sin embargo, no se separaron ni del conocimiento ni de la decisión de los demás impedimentos presentados por los senadores y representantes que lo hacían por la misma causal.

A juicio del actor, en el procedimiento para la decisión de los impedimentos existió un trámite irregular, pues quienes se habían declarado impedidos no se abstuvieron de votar negativamente los demás impedimentos presentados por los senadores y representantes que lo hacían por la misma causal, favoreciendo de esta forma tanto los intereses del gobierno como aquellos personales de cada congresista. Para el demandante, estos intereses privados se relacionan directamente con el hecho de que los congresistas que se declararon impedidos tienen, en la actualidad, familiares en cargos diplomáticos o en la Rama Ejecutiva del Poder Público. Lo cual afecta directamente su decisión, pues lo que se debate -en últimas- es la continuidad de la máxima autoridad nominadora del servicio diplomático y de la Rama Ejecutiva en el sector central.

Sin embargo, el censor destaca que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, el conflicto de intereses no se compone sólo de los intereses particulares, sino también de que exista un interés público concurrente en la decisión. En este caso, el interés público existe porque es una decisión adoptada por los miembros del parlamento, que intervienen en las deliberaciones y votaciones de un proyecto de Acto Legislativo que tiene trascendencia nacional, pero que afecta de manera particular su situación personal, por las razones ya mencionadas.

Por otro lado, el demandante destaca que la votación negativa de los impedimentos no se constituye en un hecho independiente de la aprobación final del proyecto de Acto Legislativo, toda vez que el conflicto de intereses afecta la votación del proyecto en mención, si se considera que permitir a los parlamentarios inhabilitados exponer sus puntos de vista, influye en la discusión y en las posiciones de los Congresistas asistentes.

Adicionalmente, para el accionante, en el trámite de los impedimentos se desconoció el artículo 228 de la Constitución que señala la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal. Esto lo fundamenta en el hecho de que la manifestación de un impedimento es un acto personal del Congresista quien solicita su separación del conocimiento de un asunto cuando observa que existe un conflicto de intereses (Artículo 291 de la Ley 5ª de 1992). En esta medida, pese a que de manera autónoma los Congresistas manifestaron su impedimento para participar del conocimiento del asunto, las formas procesales se impusieron y terminaron por rechazar tales impedimentos.

Ahora bien, el demandante no sólo considera que se haya desconocido el artículo 228 de la Constitución, con el trámite de los impedimentos, sino también otros artículos constitucionales como los que se refieren a la dignidad humana; a la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales en el Estado Social de Derecho; a la responsabilidad parlamentaria; y a lo relacionado con los conflictos de intereses en la actividad legislativa. El actor sintetiza estos cargos así:

"En conjunto estos hechos vulneran el artículo 1° de la C.N., por desconocer la dignidad humana de quienes denunciaron estos hechos en los diferentes debates, tanto de Senado como de Cámara y sus pronunciamientos no fueron atendidos, se vulnero (sic) así mismo el artículo 2° de la C.N. porque a los Congresistas partícipes de los diferentes debates no se les garantizo (sic) la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, el artículo 6° de la C.N por la responsabilidad que cabe a los congresistas que se declararon impedidos y posteriormente votaron el acto legislativo 02 de 2004, de igual forma el actuar de dichos congresistas vulnero (sic) el artículo 133 de la C.N. porque su conducta no consulto (sic) la justicia y el bien común, ni tampoco se hizo en cumplimiento de la responsabilidad política ante la sociedad y frente a sus electores y se desconoció las obligaciones propias de su investidura y el artículo 182 de la C.N., que estipula que la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones y sin embargo no se actuó en consonancia con el mencionado precepto"

Finalmente, el demandante considera que también existió un desconocimiento del artículo 5° de la Ley 5 de 1992, en el que se considera como vicios procesales insubsanables: (i) la reunión del Congreso con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa, sin el lleno de las condiciones constitucionales; y (ii) la vulneración de las garantías constitucionales fundamentales.

Para el Ministro del Interior y de Justicia, la demanda carece de razón en la acusación formulada pues el trámite de los impedimentos y las recusaciones se surtió con arreglo a las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia. Además, por su naturaleza, este cargo no está llamado a influenciar el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004, tal y como se explicará más adelante.

De entrada, el interviniente señala que el tema de los impedimentos y las recusaciones obedeció a una estrategia de obstruccionismo parlamentario diseñada por la oposición, con el propósito de que el proyecto de Acto Legislativo no lograra finalizar los cuatro debates de la primera vuelta, teniendo en cuenta la brevedad del período ordinario de la legislatura. En concreto, afirma que la estrategia consistía en afectar el quórum, pues la decisión de una recusación toma tres días hábiles de conformidad con el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992.

Frente a esta estrategia, las mayorías que respaldaban el proyecto decidieron declararse impedidas, pese a que no existían objetivamente las razones para invocar la existencia de los conflictos de interés, evitando así la dilación injustificada del debate del proyecto de Acto Legislativo. En su criterio, la ausencia de dichos conflictos, fue reconocida por el Consejo de Estado, al resolver una consulta formulada sobre esa materiConsejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. Radicación No. 1572. Abril 28 de 2004. En esta providencia, se manifestó: “(...) la permanencia a la fecha de los parientes de los congresistas designados en altos cargos del servicio exterior -o de la Administración pública- no constituye un interés inequívoco particular y actual, pues la participación en la discusión y votación del proyecto per se no objetiva una distorsión del ánimo que permita estructurar el conflicto. La simple existencia del parentesco no hace suponer el voto favorable del congresista al proyecto de Acto Legislativo, ni el voto fav