Así mismo, en el citado proveído se dispuso la fijación en lista y, simultánea-mente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Pontificia Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, Nacional, de Antioquia y del Norte, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas.

Por último, en la citada providencia se solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles, a partir de la notificación del presente Auto, se sirvieran remitir a la Corporación originales o copias auténticas del expediente legislativo correspondiente, así como también, copia del Acto por el cual se eligió a la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado para el período constitucional comprendido entre el 20 de julio de 2003 y el 20 de junio de 2004, y copia de las Actas donde conste el procedimiento de elección y la votación correspondiente.

Dentro del término de fijación en lista intervinieron: el Ministerio del Interior y de Justicia, el entonces Presidente del Congreso de la República Senador Luis Humberto Gómez Gallo, el Senador de la República Hernán Andrade Serrano, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca Angelino Garzón, la Decana de la División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte (Barranquilla), el estudiante de la Universidad Popular del César Manuel Fernández Díaz y los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán, Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muñoz, Anderson Rojas y Johan David Saldaña.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

La Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la Constitución y en ejercicio de su función de guardar la integridad y supremacía de la Carta Política, es competente para “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Por su parte, el artículo 379 Superior dispone que los actos legislativos “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”, es decir, en el Título XIII de la Carta, titulado “De la reforma de la Constitución”.

De acuerdo con jurisprudencia uniforme y reiterada de esta Corporación, una interpretación sistemática de la Carta, impone la conclusión de que la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución o las disposiciones orgánicas del procedimiento legislativo que resulten aplicableEn este sentido, en relación con las reformas por la vía del referendo constitucional se pronunció la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En la Sentencia C-1200 de 200Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil la Corte señaló que, de esta manera, “(…) el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no sólo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un 'vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio', ' (...) entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII'.”

Lo anterior quiere decir que el parámetro normativo de referencia para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política, para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos legislativoEsta doctrina constitucional había sido sentada por la Corte en la Sentencia C-387 de 1997. (M.P. Fabio Morón Díaz), en la cual se señaló que: “(…) es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”. En la Sentencia C-816 de 2004 (Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), la Corte precisó que: “(...) para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, además del Título XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de la voluntad democrática de las Cámaras”. .

Por otro lado, ha puntualizado la Corte que cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere la facultad de examinar si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competenciEn este sentido, refiriéndose específicamente al trámite de los referendos modificatorios de la Constitución, se pronunció la Corte en la Sentencia C-551 de 2003.. En la Sentencia C-1200 de 200Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. la Corte indicó que “[t]al entendimiento resulta ineludible, por ejemplo, frente a la previsión del artículo 376 Superior, conforme a la cual la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución queda en suspenso durante el término señalado para que una Asamblea Constituyente cumpla sus funciones. En otro ejemplo, la misma disposición señala que en la ley por medio de la cual se propone al pueblo la convocatoria de una Asamblea Constituyente debe determinar cual será la competencia de la misma, asunto que, por consiguiente, debe ser materia de examen cuando se quiera establecer la regularidad de una reforma constitucional adoptada por esa vía.” De acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte, el examen de los llamados vicios competenciales se aplica a la consideración conforme a la cual el poder de reforma constitucional no comprende la posibilidad de derogar o sustituir la Constitución.

De este modo es posible concluir que el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional.

En ese contexto, por otra parte, es preciso señalar que en cuanto hace al control de constitucionalidad por los vicios de trámite, ha señalado la Corte que no toda violación de una norma constitucional distinta a las del Título XIII, o de una disposición contenida en la Ley 5ª de 1992, puede dar lugar a la inexequibilidad del acto legislativo correspondiente, y que, cuando el cargo de inconstitucionalidad se fundamente en el desconocimiento de normas constitucionales no contenidas en el Título XIII o en disposiciones del reglamento del Congreso, debe tenerse en cuenta que “(…) el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen 'los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII'.Sentencia C-816 de 2004. (Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes). Por fuera de esos supuestos, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, no cabría la declaratoria de inexequibilidad de una reforma a la Constitución por irregularidades puramente formales.

Así, en el trámite de los proyectos de acto legislativo, la Corte ha distinguido entre errores irrelevantes, irregularidades de nivel reglamentario y vicios de procedimiento. En ese contexto puede señalarse que, de manera genérica, constituye una irregularidad toda infracción de las normas que regulan el procedimiento legislativo, al paso que tiene la entidad de un vicio de procedimiento aquella irregularidad que puede dar lugar a la declaratoria de inexequibilidad del acto. Es claro, entonces, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no toda irregularidad en el trámite de un proyecto de acto legislativo da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento.

De esta manera, al adelantar el control de constitucionalidad de un acto legislativo que haya sido impugnado por presentar vicios de procedimiento en su formación, lo primero que debe constatarse es que se haya presentado una irregularidad en el trámite del proyecto. Para ello es necesario, por un lado, establecer la materialidad de las conductas de las que se derivaría la irregularidad y, por otro, establecida la conducta, determinar si la misma constituye una infracción de las normas de procedimiento.

Establecida la existencia de una irregularidad, es preciso tener en cuenta que, como se ha señalado, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no toda irregularidad constituye un vicio de procedimiento. Sobre el particular la Corte se ha remitido al principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual “(…) la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidadSentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

“Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley, pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formación de la voluntad de la CámarVéase, Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, Págs. 36 y ss.. Y en el caso colombiano, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación 'no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativaSentencia C-055 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero..Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett..

Otro ejemplo de irregularidad irrelevante podría ser el incumplimiento del plazo que tienen los ponentes para presentar el informe. Efectivamente, la presentación tardía del informe comporta una infracción de la correspondiente disposición reglamentaria, pero en la medida en que la disposición tiene como finalidad agilizar el proceso legislativo y evitar dilaciones, si finalmente el proceso se cumplió, esa entrega tardía se torna irrelevante desde la perspectiva de la validez de la actuación legislativa.

En este mismo sentido, hay irregularidades que pueden constituir un vicio o no, dependiendo de las circunstancias en las que se produzcan y de la afectación de las garantías a las que atiende la norma procedimental infringida. En estos casos, es necesario examinar el contexto en el que se produce la infracción de la norma procedimental. Sobre el particular la Corte ha señalado que los procedimientos no tienen un valor en sí mismos y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivSentencia C-872 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. . Ello implica que infracciones reglamentarias de relativa entidad pueden considerarse en un caso concreto, en atención a las circunstancias que las rodean, como irregularidades irrelevantes, en la medida en que no vulneren ningún principio ni valor fundamental, ni afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras.

b. Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.

Sobre el particular en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo que “(…) es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Título XIII. ”

De este modo, puede concluirse que la citada disposición Superior contiene una prohibición, cuya destinataria es la Corte Constitucional, órgano al cual corresponde el control sobre el cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitución. El alcance de la prohibición es impedir que la Corte declare la inexequibilidad de una reforma constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades meramente legales o a partir de normas constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Título XIII de la Constitución. Así, la previsión del artículo 379 se orienta a evitar que se declarare la inconstitucionalidad de una reforma constitucional cuando se detecte una irregularidad procedimental que no es, en sí misma, una violación de los requisitos del Título XIII de la Constitución ni un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artículo 379 es, entonces, darle un fundamento sólido a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitución, para evitar que el juez constitucional efectúe, además del control de constitucionalidad que le ha sido atribuido, un control de legalidad de pasos aislados dentro de la secuencia del mismo procedimiento.

c. Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado por los ministros a iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la iniciativa del gobierno. Tal hipótesis no requiere la repetición de lo actuado. En otros casos el saneamiento puede darse repitiendo la actuación irregular, como sería el caso de si se inicia el debate en plenaria en el día séptimo contado a partir de la aprobación del proyecto en la respectiva comisión y, al advertirse la irregularidad, se deja sin efectos lo actuado y el debate se reinicia nuevamente el día octavo. Es claro que de no mediar el saneamiento, se estaría ante un vicio de procedimiento, pero al sanearse la actuación la misma deviene en una irregularidad irrelevante.

Sobre este particular la Corte, en la Sentencia C-737 de 200M.P. Eduardo Montealegre Lynett. expresó que “(…) puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo (C.P. art. 241 -parágrafo-). En esos casos, mientras se surte ese trámite, la ley continúa vigente. Y efectivamente, en varias oportunidades, esta Corte ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes sometidas a control para que un vicio de procedimiento fuera subsanado.”

“Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”

En ese sentido, la demandante afirma que el Acto Legislativo acusado atenta contra las bases esenciales del Estatuto Fundamental, con relación a sus principios fundantes, valores axiológicos y orientación filosófica. En relación con éste punto, la actora hace referencia a la Sentencia C-551 de 2003 en la que se precisó, que no le es permitido al Congreso sustituir la Constitución Política, ni atentar contra su unidad política en conjunto, mediante el ejercicio del poder de reforma.

La actora se refiere al concepto de “intangibilidad articulada”, enunciado por Loewenstein, en su obra “Teoría de la Constitución”, para señalar que mediante esa figura se pretende proteger concretas instituciones constitucionales que no pueden ser reformadas, así, en criterio de la accionante, no se establezcan en forma expresa cláusulas de irreformabilidad en la propia Constitución, enunciando como ejemplo de éstas, la prohibición de reelección presidencial.

(i) Para la demandante, la norma jurídica que faculta al Consejo de Estado para expedir supletoriamente la ley estatutaria que desarrolla los derechos de la oposición, de las minorías políticas, la intervención en política y otros temas, en el caso en que el Congreso no lo haga o la Corte Constitucional declare inexequible el proyecto, destruye la estructura básica del Estado, rompe la unidad política de la Carta y violenta las bases esenciales de nuestro sistema constitucional.

Señala la actora que nuestras instituciones son de origen liberal, por lo que no se puede desconocer que una de los elementos característicos del Estado Liberal, además del reconocimiento de los derechos fundamentales y el sometimiento al principio de legalidad, es la división de las ramas del poder público, aspecto que resulta medular en nuestro régimen político, por lo que no es aceptable que una de las ramas del poder público “anule” a otra, así sea de manera transitoria.

Dado que el Consejo de Estado hace parte de la rama judicial, al otorgarle funciones legislativas, en un régimen liberal, se reúne en un mismo cuerpo el poder legislativo y el poder judicial, lo cual, según el concepto de la demandante, resulta reprochable, teniendo en cuenta además que este alto Tribunal no es elegido por el pueblo, por lo que no existe en él pluralismo ni representación política de los partidos, siendo imposible garantizar los derechos de facciones políticas que si cuentan con representación en el Congreso.

En su criterio la legislación estatutaria que se expida por el Consejo de Estado se sustrae del control previo de constitucionalidad por la Corte y no queda sujeta a control alguno, puesto que si bien en la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo, se había incorporado al parágrafo del artículo 4º, la exigencia de control constitucional posterior, dicha previsión desapareció del texto normativo en segunda vuelta, con lo cual resultaría claro que la referida ley tampoco estaría sometida a control posterior por parte de la Corte Constitucional.

(iii) Expresa la demandante, por otra parte, que al permitir la reelección presidencial inmediata y autorizar al presidente en ejercicio para hacer política cuatro meses antes de las elecciones, se han transformado la forma de gobierno y el régimen político democrático establecidos en la Constitución, cambio que es de tal magnitud y significación que correspondía hacerlo al pueblo y no al Congreso. Por consiguiente, por la vía del acto legislativo, se ha producido una sustitución de Constitución, que afecta principios y valores propios del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, la convivencia, la igualdad y el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado, razón por la cual el Congreso de la República incurrió en un vicio de competencia.

.-Se constitucionaliza el abuso del poder, porque la norma que permite la reelección presidencial inmediata faculta al Presidente que decida presentarse como candidato a permanecer en el cargo hasta el vencimiento del período y a intervenir en política. De este modo se propician las imposiciones autoritarias y excluyentes desde el poder, lo cual, en criterio de la demandante, se corrobora al observar los actos de gobierno del Presidente Uribe, que, como los consejos comunitarios, tendrían como propósito obtener su reelección. Así, concluye, por efecto de la reforma, se suprimen principios fundamentales de la función pública como la moralidad, la eficacia y la imparcialidad (C.P. art. 209) También se destruyen los fines esenciales del Estado, como el servicio a la comunidad y asegurar la pacífica convivencia, porque el presidente, en trance de candidato, se dedicará al propósito reeleccionista, renunciando a ser el símbolo de la unidad nacional y a garantizar los derechos de todos los colombianos.

.-La prohibición de intervenir en política para los servidores públicos, y especialmente con relación al Presidente de la República, expresa la demandante, surgió por voluntad del pueblo en el acto plebiscitario de 1957, con el fin de erradicar la violencia partidista por la lucha del poder. Por tal razón, considera que es al pueblo a quien le corresponde revocar ese mandato como constituyente originario y no al Congreso, en desarrollo de su función constituyente secundario.

.-El sistema presidencial en Colombia es tan fuerte que resulta incompatible con la figura de la reelección presidencial inmediata. El Presidente de la República es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas. De él dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artículo 189 de la Constitución, señala la demandante, se concluye que la reelección presidencial inmediata es un imposible ético, jurídico y político.

A juicio de los intervinientes, con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el constituyente derivado excedió su competencia al ocasionar un “cambio abrupto” con relación a la voluntad expresada por el constituyente de 1991. En su concepto, la condición fundamental para que una Constitución pueda ser cambiada es la manifestación soberana del pueblo y no la voluntad personal del gobernante de turno, lo que consideran sucede en este caso.

Sostienen también que el Acto Legislativo demandado atenta contra el principio de la tridivisión de poderes, elemento básico de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, en la medida en que traslada la facultad de reglamentar temas que resultan fundamentales para el normal desarrollo de las campañas electorales a un órgano como el Consejo de Estado, en caso de que el Congreso no expida la ley estatutaria correspondiente o si la Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad de la misma.

En su criterio el Acto Legislativo demandado resulta contrario a los mandatos establecidos en el preámbulo de la Carta Política, así como a los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°), la supremacía de la Constitución (C.P. art. 4°), la igualdad (C.P. art. 13), los derechos políticos de elegir, ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P. art. 40. num. 1 y 7), el respeto por los tratados y convenios internacionales (C.P. art. 93), los derechos de los partidos y movimientos políticos (C.P. art. 112), las funciones del Congreso de la República (C.P. art. 114. inc. 1°), el derecho al voto (C.P. art. 258. inc. 1°) y la independencia de la Junta del Banco de la República (C.P. arts. 371-1 y 372).

Los intervinientes presentan algunas consideraciones orientadas a sustentar la presencia de los anteriores vicios materiales o de fondo, algunas de las cuales corresponden, más bien, a la expresión de su inconformidad frente a las políticas del actual gobierno y frente a las sucesivas reformas de la Constitución de 1991 que, en su criterio, han venido desdibujando el propósito que animó al constituyente del 91, que buscó dar respuesta a las profundas exigencias sociales y al descontento popular.

En este contexto, expresan que se desconoce la igualdad y el derecho a elegir y a ser elegido debido a la enorme diferencia de oportunidades y de recursos entre el Presidente candidato y los demás candidatos. Tampoco se garantizan, en su criterio, los derechos de la oposición, porque desde antes de expedirse la ley estatutaria de garantías electorales, el gobierno ha venido haciendo un uso desequilibrado de los medios de comunicación públicos. Expresan que, por virtud de la reforma, los periodos presidenciales pasarían, en la práctica, a ser de ocho años, lo cual conduce hacia un régimen presidencialista, que concentra el ejercicio del poder en el ejecutivo. Además, señalan, el Presidente candidato queda habilitado para intervenir en la campaña para la elección del Congreso de la República, lo que le permitiría actuar como jefe de debate de sus amigos políticos, para contar con mayorías en el Congreso que respalden sus proyectos y ejerzan un moderado o nulo control político del gobierno. Advierten, finalmente, que la autonomía del Banco de la República, uno de los grandes logros de la Constitución de 1991, desaparecería, porque el Presidente, con un periodo de ocho años, nombraría a la totalidad de los miembros de su junta directiva.

El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, Angelino Garzón, intervino en el trámite de la acción, con el fin de solicitar a la Corte Constitucional que, en el evento en que ésta Corporación determine que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 se encuentra ajustado a la Constitución Política, y en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, se establezca que también los Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para ocupar el cargo de Presidente de la República.

Como argumento de su pretensión, el interviniente cita in extenso las sentencias C-410 de 1994, T-530 de 1997 y C-384 del mismo año, donde ésta Corporación realizó un análisis del núcleo, contenido y extensión del derecho a la igualdad. Partiendo de la jurisprudencia constitucional, en concepto del interviniente, si la igualdad se predica entre iguales no es admisible que se haya mantenido la prohibición de que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia, mientras que se faculta al Presidente en ejercicio para aspirar a la reelección, teniendo en cuenta que se trata de personas que ocupan cargos dentro del poder ejecutivo y fueron elegidos por voto popular para un período determinado.

Después de destacar que el control judicial sobre los actos del poder público es un principio fundamental del Estado Social de Derecho y que, en particular, los actos del Congreso de la República, en cuanto que órgano constituido, deben estar sujetos a un control judicial que asegure la supremacía de la Constitución, el interviniente se refiere a la función del Congreso de la República, junto con la asamblea constituyente y el pueblo mediante referendo, de reformar la Constitución, a través de actos legislativos, los cuales, puntualiza, deben, sujetarse a los mandatos constitucionales que regulan ésta función.

Expresa a continuación su preocupación por “(…) las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución Política, esto es, que establecerían restricciones al ejercicio de la función constituyente a nuestro cargo para determinadas materias consideradas esenciales o trascendentales.” En su concepto, el Congreso de la República no tiene límites materiales para ejercer el poder de reforma, puesto que en la Constitución de 1991, a diferencia de lo que ocurre en algunas constituciones de otros países, o constituciones colombianas del pasado, no se encuentra disposición alguna en éste sentido.

Por tal razón, considera que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre vicios de competencia material o de fondo de los actos reformatorios de la Constitución. Subraya que de acuerdo con la Constitución, la competencia de la Corte se contrae al estudio de las demandas de los actos legislativos “solo por vicios de procedimiento en su formación” y que de haberse contemplado en la Constitución de 1991 la existencia de límites competenciales materiales se habría previsto, así mismo, la atribución de la Corte para conocer de los correspondientes vicios de competencia material, lo cual no ocurrió.

Concluye expresando que “[l]os fueros del Congreso de la República están señalados en la Constitución Política y sus límites son los que la Carta Política prevé.” Agrega que “[d]el mismo modo, las competencias de los demás órganos constituidos del poder público son las que fija la Constitución”, y que “[l]a democracia descansa sobre ese principio, sin que sea saludable que ningún poder, legislativo ejecutivo o judicial, prevalezca sobre el orden constitucional o subordine a los otros poderes.”

El representante del Ministerio plantea algunas cuestiones preliminares referidas al alcance del poder de reforma del constituyente derivado, así como al control constitucional de los actos de reforma de la Constitución, de acuerdo con el texto de la Carta de 1991. Así, empieza por diferenciar entre el poder constituyente primario, como poder pleno, soberano, permanente e ilimitado, y el poder constituido o derivado, el cual se encuentra sujeto a procedimientos especiales en su ejercicio. Para ello acude a los pronunciamientos que sobre la materia ha realizado la Corte ConstitucionaEl interviniente cita las sentencias C-544 de 1992, C-1200 de 2003 y C-816 de 2004., así como a estudios de distintos doctrinantes.

Acto seguido señala cómo, en su criterio, en Colombia el poder de reforma del Congreso no tiene límites competenciales, ya que la Carta de 1991 no establece normas “intangibles”, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos, en los que la Constitución establece que el constituyente derivado está sujeto a expresos límites consagrados en el propio articulado. En ese sentido afirma que “(…) una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”.

Por otra parte, el representante del Ministerio con base en consideraciones de diversos autores y pronunciamientos de tribunales extranjeros, como el Consejo Federal Suizo y el Consejo Constitucional Francés, afirma que, cuando por la vía de la interpretación subjetiva se acepta que existe una prohibición de reforma no contenida expresamente en la Carta, y el órgano judicial de control realiza una revisión material sobre la constitucionalidad del acto reformatorio, se impide al soberano expresarse en el espacio democrático y participativo principal, cual es el Congreso.

En segundo lugar, el interviniente afirma, luego de reseñar los distintos proyectos que se presentaron en la Asamblea Constituyente de 1991 sobre la norma que establecería la creación y funciones de la Corte Constitucional, que para el constituyente de ese entonces era claro que la competencia de este órgano en cuanto al control y revisión de los Actos Legislativos reformatorios de la Constitución, debía limitarse exclusivamente a un estudio por vicios formales. Así mismo, sostiene que la Carta no fijó expresamente ningún tipo de restricción al poder de reforma, limitándose a establecer garantías en cuanto al procedimiento. Partiendo del contenido del artículo 377 constitucional, el representante del Ministerio entiende que la propia Carta permite que el Congreso de la República puede modificar toda la Constitución, incluso materias tan importantes como los derechos fundamentales o los mecanismos de participación ciudadana, estableciendo que en esos casos, y como garantía del respeto por la voluntad soberana del pueblo, la reforma deberá someterse a referendo si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral, durante los seis meses siguientes a su promulgación.

Para finalizar este aparte referido a las consideraciones generales, el interviniente cita algunos pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional para señalar cómo, en su criterio, la Corte Constitucional ha afirmado en reiteradas oportunidades que el control que se realice sobre los actos reformatorios de la Constitución, no puede estar referido a vicios materialeEl interviniente cita, entre otras, las sentencias C-544 de 1992, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-873 de 2003, C-313de 2004, C-971de 2004 y C-575de 2004..

Así, el interviniente afirma que el cargo por vicio de competencia, tal y como esta planteado por la demandante, no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, toda vez que la actora se limitó a afirmar que con el Acto Legislativo acusado se vulneran materialmente algunas disposiciones constitucionales y que por lo tanto, se presenta una sustitución de la Carta, con lo cual, en criterio del interviniente, la accionante confunde los conceptos de sustitución de Constitución y de violación de disposiciones constitucionales. Para el representante del Ministerio, resulta claro que la demandante pretende que la Corte Constitucional realice un estudio del contenido material del Acto, alegando, para tal fin, que se produjo una sustitución de la Carta, por lo que el interviniente le solicita a esta Corporación que se declare inhibida para resolver lo pertinente al cargo de incompetencia del Congreso.

(i) En primer lugar, el interviniente se refiere a la afirmación de la accionante relacionada con la existencia de cláusulas intangibles en materia constitucional. Hace un breve recuento sobre el argumento planteado por la demandante, señalando para el efecto el fundamento doctrinal en el que se basa la parte actora, específicamente su referencia a la doctrina de Lowenstein, para luego afirmar que la interpretación que hace la accionante sobre el citado autor, es errada. En ese sentido, el representante del Ministerio sostiene que, a diferencia de lo que afirma la demandante, Lowenstein distingue entre la intangibilidad articulada y la intangibilidad inherente, donde la primera se refiere a aquellas normas que se sustraen de cualquier posibilidad de reforma por existir una prohibición constitucional expresa, mientras que la segunda se relaciona con aquellos supuestos en los que la prohibición de reforma se genera atendiendo al espíritu de la Constitución y no a una disposición expresa en tal sentido. Es entonces en ese contexto, en el que el autor incluye dentro de los ejemplos de disposiciones articuladas de intangibilidad, la no reelección.

Para sustentar su afirmación, el interviniente cita las sentencias C-1345 de 2000 y C-1044 del mismo año, en las que la Corte Constitucional se pronunció sobre la figura de la reelección y señaló que ella no riñe per se con los principios de la democracia participativa, ni con el derecho a la igualdad, luego de lo cual, el representante del Ministerio señala cómo la propia Constitución en su articulado establece garantías para el desarrollo adecuado de las campañas electorales, e incluso, el mismo Acto Legislativo demandado dispone que la participación del Presidente y del Vicepresidente en las campañas, sólo podrá darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, teniendo prohibida la utilización de bienes o recursos del Tesoro Público, distintos a los que se ofrecen en igualdad de condiciones a los demás candidatos, para la financiación de su campaña.

En ese sentido, para el interviniente no es cierto que con el Acto Legislativo demandado se desconozcan los principios democráticos, la soberanía del pueblo o los fundamentos de la Constitución. El representante del Ministerio afirma que un Estado democrático, como el nuestro, se sostiene sobre el principio de soberanía popular y se desarrolla a lo largo de todo el ordenamiento constitucional mediante la consagración de los derechos fundamentales, la sujeción de las autoridades a los mandatos constitucionales y legales, así como el reconocimiento de los derechos políticos, lo que no ha sido objeto de reforma por el Acto Legislativo demandado, y por tanto, no puede considerarse modificado. Así mismo, señala que la posibilidad de reelección presidencial introducida por el acto de reforma acusado, mantiene los pilares del Estado Social de Derecho participativo, democrático y pluralista, con lo cual considera que los argumentos de la actora sobre éste punto, quedan desestimados.

(iii) Para el interviniente, no es cierto que con la vigencia del Acto Legislativo acusado, desaparezcan los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, ya que, en su concepto, la demandante no fundamenta las razones de su afirmación, sino que se limita a señalar que el interés particular del gobernante-candidato a la reelección, se impondrá sobre el interés general. Estima que, tanto la Constitución Política, como la legislación penal y, en general, el ordenamiento jurídico colombiano, establecen normas tendientes a preservar la moralidad administrativa y a evitar la ocurrencia de situaciones donde se abuse del poder que detentan los funcionarios públicos, por lo que no resulta admisible la afirmación de la demandante según la cual, el Acto Legislativo acusado da vía libre para que se produzca la violación de los derechos ciudadanos.

Así, señala que al considerar que el presidente en ejercicio dirigirá su actuación en interés propio y personal una vez sea candidato a la presidencia, se esta partiendo de una consideración subjetiva que constituye una presunción de la mala fe del candidato a la reelección. Por tal razón, el interviniente afirma: “En este último caso el discurso paralógico empleado solo puede ser considerado como del orden de los sentimientos. La racionalidad emocional invade la realidad futura que la demandante imagina, polariza su discurso y vacía de significado el argumento. La realidad imaginada por la actora, que considera como una verdad tan evidente que no necesita demostración (“Es contra natura afirmar lo contrario”), fija su pensamiento dejando de lado toda argumentación jurídica lógica, por lo cual el vicio de incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo 02 de 2004 no se encuentra debidamente fundado”.

(iv) Con relación a la supuesta modificación de nuestro sistema de gobierno y de la forma de organización y ejercicio del poder alegada por la demandante, el representante del Ministerio afirma que la reforma acusada no modificó ninguna de las características básicas del sistema presidencial, ya que se mantuvo la elección del primer mandatario mediante el voto popular, la existencia de un ejecutivo en cabeza de un presidente quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, así como la existencia de un límite temporal para el ejercicio del poder.

Refiriéndose a las discusiones que se presentaron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, sobre el establecimiento del período presidencial y la posibilidad de la reelección para ese cargo, el interviniente señala que la prohibición de reelección que se estableció en la Constitución Políticas, no obedeció a una cuestión de principio, ni al deseo de establecer una cláusula inmodificable, sino a distintas razones coyunturales que respondieron a la situación histórica de ese momento, por lo que, en su criterio, nada impide que esa disposición pueda ser objeto de reforma.

(v) El interviniente también se refiere a la afirmación de la demandante según la cual, solo el poder constituyente primario puede modificar la prohibición de participar en política que para los funcionarios públicos fue aprobada en el plebiscito de 1957. Así, el Representante del Ministerio afirma que, partiendo de esa consideración, resultarían también inconstitucionales las normas que modificaron las disposiciones del plebiscito de 1957, conforme a las cuales Colombia sería gobernada por los dos partidos conjuntamente, mediante la alternación y la paridad.

Ahora bien, respecto a la participación en política de los funcionarios públicos, el interviniente afirma que desde la expedición de la Constitución de 1991 se reconoce y respeta el ejercicio de la actividad política de la generalidad de los servidores públicos, salvo los expresamente exceptuados, sin que el Acto Legislativo acusado haya producido una modificación en cuanto a la exigencia de que una Ley Estatutaria determine las condiciones en las cuales se permite la participación en actividades políticas de los empleados públicos no comprendidos en la prohibición. Así, tanto en la norma reformada como en la nueva redacción de la misma, existen prohibiciones de participación política para determinados funcionarios, y para quienes no están contemplados en esa prohibición, la participación política tampoco es ilimitada, sino restringida por las condiciones que la ley estatutaria correspondiente señale.

(vi) Finalmente y respecto a la presunta vulneración del principio de separación de poderes, el interviniente considera, luego de citar algunos apartes de la jurisprudencia constitucional sobre el temSentencias C-561 de 1999, C-497de 1995 y C-251 de 2002., que éste se mantiene inmodificable con la reforma introducida por el acto demandado, ya que la posibilidad de reelección presidencial no produce la eliminación del “sistema de pesos y contrapesos”, ni modifica las funciones asignadas a cada rama del poder público, ni tampoco da lugar a la concentración del poder en el ejecutivo.

En criterio del representante del Ministerio, tampoco el otorgamiento de funciones legislativas temporales al Consejo de Estado, para la expedición de la Ley Estatutaria que regule lo referente a las garantías electorales, comporta una vulneración al principio de la separación de poderes, ya que esa disposición del Acto Legislativo demandado, corresponde a “(…) una excepción a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de tal forma que guarda plena armonía con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991 (...)”. El representante del Ministerio señala que el constituyente del 91, de manera similar, también le otorgó facultades legislativas excepcionales al Consejo de Estado transitoria y supletivamente, con el fin de que expidiera el Reglamento del CongresArtículo 14 transitorio, Constitución Política., no siendo por tanto extraña esta situación a dicha entidad. Así mismo, afirma que el Consejo de Estado como institución desarrolla funciones “de tipo mixto”, por lo que además de las labores jurisdiccionales que le son propias, también tiene dentro de sus tareas la colaboración con el ejecutivo para la preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativoEl interviniente fundamenta su afirmación en los artículos 156 y 237, numeral 4 de la Constitución Política, así como en el artículo 38, numeral 2 de la Ley 270 de 1995..

En ese sentido, afirma que la demandante parte de una premisa equivocada al considerar, que la concesión de facultades legislativas extraordinarias en una reforma constitucional implica la eliminación del principio de separación de poderes, lo cual, en su criterio, no es cierto, toda vez que la Carta de 1991 consagró un principio de separación de poderes flexible, que reconoce que en ciertos casos se puedan establecer relaciones de colaboración entre los distintos órganos, lo cual resulta armónico con el constitucionalismo democrático. En este punto, el interviniente cita las sentencias C-1200 de 2003 y C-970 de 2004, en las que la Corte Constitucional señaló que la atribución de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no implica per se una abolición del principio de separación de poderes, ni una sustitución de la Constitución. A partir de distintas fuentes doctrinales el representante del Ministerio señala que la separación de poderes tal y como se encuentra establecida en nuestra Constitución, no es absoluta, sino que se trata de una distribución teórica, ya que en la práctica, se acepta una colaboración mutua en la tarea general del Gobierno.

Afirma también que por el objeto mismo del Acto Legislativo y de la Ley Estatutaria correspondiente, el Consejo de Estado era la alternativa aconsejable para garantizar la imparcialidad de la regulación a expedirse, así como para evitar eventuales desequilibrios entre los distintos candidatos. La determinación del Consejo de Estado como el encargado de expedir la regulación correspondiente, tuvo en cuenta, además del antecedente constitucional del artículo 14 transitorio, la función de preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos que se encuentra en cabeza del Consejo de Estado, así como el conocimiento que tiene esa institución en materia electoral, todo lo cual se evidencia en los debates del proyecto del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

Para finalizar su intervención, el representante del Ministerio asegura que no es cierto que se este desconociendo o impidiendo el control que debe realizar la Corte Constitucional sobre la regulación expedida por el Consejo de Estado, tal como lo afirma la actora. En criterio del interviniente, de expedirse por el Congreso de la República la Ley Estatutaria correspondiente y ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, es claro que el efecto de la cosa juzgada material obliga al Consejo de Estado en la reglamentación que éste realice sobre la materia, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, para lo cual, el representante del Ministerio cita la sentencia C-774 de 2001, en la que ésta Corporación estableció que cuando una norma es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto una limitación de la competencia del legislador, sea éste ordinario o extraordinario, razón por la cual, no se podría intentar la reproducción material de su contenido con posterioridad a dicha declaratoria, toda vez que la Corte Constitucional ya ha encontrado que éste resulta contrario a los mandatos de la Carta. Ahora bien, si la declaratoria de inexequibilidad que haga la Corte se debe a vicios de procedimiento, en criterio del interviniente nada impediría que el Consejo de Estado reproduzca el contenido material del acto, ya que la razón de la inconstitucionalidad no viene dada por su contenido como tal, sino por la inobservancia de las normas de procedimiento, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2005.

Por tal razón, afirma que no es cierto que la regulación expedida por el Consejo de Estado no se encuentre sujeta a ningún tipo de control por parte de la Corte Constitucional, ya que “...la sujeción al Estado de Derecho por sí misma apareja la inexistencia de acto alguno que de poder que pudiendo contrariar la Carta carezca de control”. En este punto el interviniente nuevamente acude a pronunciamientos de la Corte ConstitucionaSentencias C-971 de 2004 y C-155 de 2005., para señalar que aquellas normas cuyo contenido material es propio de ley estatutaria, deben ser objeto de revisión por parte de esta Corporación.

Con relación a la oportunidad para el ejercicio del control constitucional, afirma el interviniente que, si bien la Corte Constitucional había señalado en Sentencia C-971 de 2004 que dicho control debía ejercer sobre el acto ya expedido, en sentencia reciente, C-523 de 2005, esta Corporación señaló que la norma no puede ser expedida hasta tanto no se ejerza el control previo de constitucionalidad, por lo que el representante del Ministerio entiende que el control de la Corte Constitucional sobre la Ley Estatutaria que regule el tema de las garantías electorales, debe ser previo a su expedición.

Finalmente, el representante del Ministerio cita nuevamente in extenso la sentencia C-971 de 2004, luego de lo cual concluye que la facultad otorgada al Consejo de Estado mediante el Acto Legislativo demandado fue otorgada de manera limitada, subsidiaria, temporal y se encuentra sujeta al control constitucional, por lo que se encuadra dentro de los principios de separación de poderes, reserva material de ley y soberanía popular, sin que ello implique sustitución de ningún elemento definitorio de la Constitución.

El interviniente empieza por afirmar que, tanto el Congreso de la República como la Corte Constitucional, son instituciones sujetas a un marco de regulación específico, establecido en la Constitución Política. Del análisis de los mandatos constitucionales que establecen las funciones de una y otra institución, concluye que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre el contenido material del acto de reforma constitucional, toda vez que el artículo que establece en cabeza de la Corte la función del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución se refiere exclusivamente a vicios de procedimiento en la formación de éstos.

Acto seguido, se realiza un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre este punto, haciendo referencia específicamente a las sentencias C-487 de 2002, C-551 de 2003 y C-816 de 2004, de cuya lectura se concluye que la Corte Constitucional, de manera general, ha aceptado que su función se encuentra limitada por los mandatos constitucionales, así como también ha desarrollado, en sentir del interviniente a manera de obiter dicta, el tema de la competencia funcional.

Con relación a los límites del poder de reforma, el interviniente señala cómo históricamente en Colombia han existido Constituciones donde expresamente se ha limitado la función de reforma del Congreso, estableciendo temas, principios y postulados que no pueden ser modificados por el Congreso, preservando así su determinación exclusivamente al poder constituyente primario, con lo cual se pretende mostrar, cómo dentro de nuestra tradición jurídica, cuando el constituyente ha querido limitar el poder de reforma constitucional del Congreso lo ha hecho de manera clara, explícita y manifiesta.

Partiendo de esa consideración y a la luz del artículo 374 de la Constitución de 1991, en el que se establece la competencia del Congreso para reformar la Carta, el interviniente señala que no es posible afirmar, como lo hizo la Corte Constitucional en alguna oportunidad, que al no haberse establecido textualmente que la reforma puede ser total, se sigue que no lo puede ser, toda vez que el artículo no señala expresamente ningún tipo de limitación específica y por tanto, en su criterio, la conclusión debe ser exactamente la contraria. En ese sentido afirma que “(…) la consagración en términos generales de la competencia de reforma, corresponde a lo que en derecho se conoce como cláusula general de competencia”, por lo que, ante ausencia de límites expresos al poder de reforma del Congreso, debe concluirse que éstos no existen.

Finalmente, considera que el razonamiento de la Corte Constitucional con relación a los llamados “vicios de competencia”, no consideró que del texto mismo de la Carta es posible determinar el alcance del poder de reforma del Congreso. En ese sentido señala cómo la Constitución establece que cuando la reforma se refiera a los derechos reconocidos en el capítulo I del título II y a sus garantías, o a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, dicha reforma deberá someterse a referendo dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral. Por tal razón, a juicio del interviniente, este es el único límite expreso, reconocible y literal que la Carta establece, por lo que mal podría la Corte Constitucional establecer límites “extraños y exógenos, ajenos a esa literalidad”.

Por las razones anteriormente expuestas, el concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda concluye con las siguientes afirmaciones: (i) la competencia del Congreso, al no haber sido limitada por la Constitución, es general, y por tanto éste órgano esta habilitado para reformar sin limitaciones la Carta, siempre que se cumplan las diversas etapas contempladas en el procedimiento de formación del acto y (ii) la Corte Constitucional solo tiene competencia para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Carta por vicios de procedimiento.

La interviniente empieza por realizar algunas consideraciones teóricas generales sobre el tema, refiriéndose para el efecto a lo que denomina el “carácter jurídico político de la Constitución”, así como a la supremacía de la Carta y el ejercicio del poder constituyente. Acto seguido, señala como, en su entender, la Carta Política en Colombia no establece cláusulas pétreas, salvo los límites que establecen los artículos 93, 94 y 377, referentes a las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso y que se relacionan con los derechos humanos. Así también, considera que la Corte Constitucional sólo tiene competencia, partiendo del texto de la Carta, para examinar las reformas constitucionales por vicios de procedimiento en su formación.

Ahora bien, en su criterio, la disposición contenida en el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo acusado, comporta una verdadera sustitución de la Constitución, toda vez que se destruye el esquema de separación de poderes y colaboración armónica establecido por la Constitución de 1991, al conceder facultades reglamentarias “supletorias” al Consejo de Estado con el fin de regular un tema propio de Ley Estatutaria, además de marginar del control constitucional la normatividad así expedida. Por lo tanto, considera que este supuesto se enmarca dentro de la definición de sustitución de la Constitución, establecida por la Corte Constitucional en sentencia C-970 de 2004.

Finalmente, el interviniente sostiene que al establecer la posibilidad de reelección del Presidente de la República de manera inmediata, también se genera una sustitución de la Constitución y por lo tanto, entraña un vicio de competencia del Congreso, como quiera que uno de los fines de la Carta Política de 1991, fue precisamente establecer un equilibrio entre las ramas del poder público especialmente enfocado a disminuir las prerrogativas del Ejecutivo, por lo que el Acto Legislativo demandado desconoce ese propósito fundamental de la Carta.

En ese sentido, empieza por señalar que mediante la Sentencia C-544 de 1992 la Corte Constitucional planteó por primera vez el tema de los límites al poder de reforma de la Carta, aunque, en su criterio, fue en la Sentencia C-551 de 2003 en donde el punto fue expuesto con mayor claridad. Sin embargo, el Procurador considera que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modificó los criterios originales sobre el tema, al fundamentar el estudio del mismo en las consideraciones que esta Corporación expuso en la Sentencia C-1200 de 2003, qué por tratarse de un fallo inhibitorio, a juicio del Procurador, no podía tenerse por precedente. Las razones por las cuales considera que se produjo una modificación de la jurisprudencia constitucional, se reseñan a continuación.

Según la interpretación del Procurador, la determinación de esos aspectos en la sentencia C-551 de 2003, eran: (i) respecto del criterio metodológico para establecer cuando el poder de reforma incurre en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, la Corte señaló que era necesario partir de la consideración de los valores que la propia Carta contiene, por lo que la sustitución de uno de esos valores o principios por otro diferente daría lugar a considerar que se había producido una sustitución del contenido de la Constitución; (ii) con relación al alcance en la aplicación del criterio señalado, el Procurador entiende que en la sentencia referida esta Corporación había establecido, que bastaría la modificación de uno solo de esos principios o valores para considerar que la Constitución ha sido reemplazada o sustituida, dado que el fenómeno de la sustitución es principalmente cualitativo antes que cuantitativo.

Acto seguido, la Vista Fiscal señala que mediante las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modifico éstos criterios, y en su lugar estableció: (i) que los principios fundamentales de una Constitución son relevantes para establecer su perfil básico, pero que esto no significa que sean intocables en sí mismos, aisladamente considerados y (ii) que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse per se, como una sustitución de la Constitución. En su criterio, en estas providencias también se establecieron las diferencias entre la insustituibilidad y la intocabilidad de la Carta, para afirmar que, siendo el concepto de intangibilidad ajeno al orden constitucional adoptado mediante la Constitución de 1991, el poder de reforma no esta impedido para alterar principios definitorios de la Carta.

Partiendo de esa interpretación, el Procurador entiende que la modificación de la jurisprudencia constitucional viene dada porque, mientras en la sentencia C-551 de 2003 se estableció que los límites al poder de reforma venían dados por los principios que conforman los elementos definitorios de la Constitución, en sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte sostiene que esos principios no son intocables y por tanto, pueden ser objeto de reforma mediante el ejercicio del poder derivado del Congreso, lo cual, en su criterio, implica necesariamente la anulación de esos límites materiales, por lo que “el poder de reforma quedaría equiparado al poder constituyente”.

Para finalizar este acápite, el señor Procurador afirma que la Corte Constitucional no podía utilizar los argumentos que se habían empleado en un fallo inhibitorio, específicamente en sentencia C-1200 de 2003, para tomar una decisión de fondo en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, modificando además la jurisprudencia constitucional que existía sobre la materia, sin el cumplimiento de los requisitos que han sido establecidos por ésta Corporación para producir un cambio jurisprudencial.

Con relación a la supuesta violación de los límites del poder de reforma, al incorporar en el ordenamiento constitucional colombiano la posibilidad de reelección del Presidente de la República, el señor Procurador considera que la demanda no es clara, toda vez que la actora no explica, entre otras cosas, por que con la introducción de la reelección presidencial se esta alterando el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991, y por qué considera que esa modificación comporta una sustitución de la Carta.

(i) En primer lugar, luego de realizar un análisis de los principales elementos que definen un sistema de gobierno como presidencial, afirma que la posibilidad de reelección o no del Presidente de la República no constituye un requisito esencial de éste sistema, razón por la cual considera que no es cierto que la introducción de la posibilidad de reelección del primer mandatario implique una desfiguración del sistema de gobierno presidencial, adoptado por la Constitución de 1991.

(iii) Con relación a la supuesta trasgresión al límite del poder de reforma, por el hecho de que el Acto Legislativo demandado permite que el Presidente en ejercicio dirija su actividad y los recursos de la Nación para asegurar su reelección en el siguiente período, olvidando el cumplimiento de los fines estatales y los compromisos que adquirió en el momento de su elección, el señor Procurador considera que la acusación “está referida más a los temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo”.

En efecto, el Procurador estima que “(…) el supuesto descrito en la demanda presenta una confusión entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad”. En su concepto, aunque la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunos casos las distintas aplicaciones de una norma que pueden llegar a contrariar mandatos constitucionales, esto ocurre cuando las consecuencias se desprenden de la norma misma y no de las posibles conductas que puedan asumir quienes están llamados a aplicarla.

En este contexto, el señor Procurador se refiere a la afirmación de la demanda según la cual se ha sustituido la Constitución de 1991, en la medida en que el Acto Legislativo llevará a un cambio de comportamiento en las instituciones políticas básicas. En su concepto, “(…) lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el Constituyente derivado mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004, es el de que la trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por que lo allí regulado subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución como el de la separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República.”

Señala la vista fiscal que, de acuerdo con la demanda, por virtud de la reforma “(…) el ejercicio de las funciones presidenciales tendrá también fines electorales, los cuales resultan ser contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artículos 2º y 365 de la Carta Política”. Sin embargo, para el Procurador este cargo de extralimitación en el poder de reforma se basa en un supuesto que no solo no está contenido en la norma, sino que de hecho es “neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma”. Dicho supuesto es “(…) el de que la reforma otorgó al Presidente de la República el 'poder político electoral' modificando así los fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el Constituyente primario”.

Para la Vista Fiscal, este supuesto confunde el derecho de reelección que la reforma atribuye al Presidente, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. “Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la probabilidad del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los recursos estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la figura de la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución”. Esto, en criterio del señor Procurador, pone de presente que los demandantes no se refieren al contenido normativo del Acto Legislativo de reelección para establecer que se ha subvertido el orden constitucional, sino a las posibles anomalías que ocurran durante el proceso de elección presidencial, y que sería en tales anomalías en donde residiría la alteración de principios fundamentales del Estado. Sobre el particular expresa que: “Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura de la reelección presidencial en sí misma considerada, ya que en su regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantarán sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se explicará más adelante y que se constituye en el equilibrio de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribución de función electoral a dichos oponentes”.

(iv) El señor Procurador se refiere también a la presunta vulneración de la alternancia del poder, afirmando que del texto mismo del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se desprende que dicha acusación no es válida, toda vez que la posibilidad de reelección presidencial se aprobó por una sola vez, lo cual impide que se de la perpetuación de una persona en el cargo. En su criterio, tampoco es cierto que el Acto Legislativo no introduzca ninguna restricción al Presidente para postular su candidatura o llevar a cabo la campaña electoral, ya que en el artículo 2° del Acto demandado se establece que durante la campaña electoral, ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, para la financiación de las campañas electorales.

(v) Con relación a la supuesta vulneración del principio de separación de poderes, debido al fortalecimiento que se producirá en la rama ejecutiva con la vigencia del Acto Legislativo y de las posibles presiones que esta situación producirá en otros órganos, a juicio del Procurador, el demandante “(…) le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él contenidas”. En ese sentido, afirma que ese efecto en realidad no es atribuible a la norma, sino que corresponde a circunstancias de orden político y fáctico, cuya ocurrencia no corresponde determinar a priori a la Corte Constitucional.

El concepto fiscal tampoco considera justificado el cargo por alteración del principio de separación de poderes, en el sentido de que la reelección permitirá que parte del poder político del Congreso se desplace al Gobierno, en la medida en que los Congresistas, al perder su independencia a cambio de apoyo presidencial durante la campaña por la reelección, dejarán de ejercer control político. Para el Procurador, se trata nuevamente de un cargo que atribuye al acto reformatorio efectos que no se deducen de ninguna forma de su tenor literal, materia sobre la cual expresa: “que el control político sea ejercido o no por el Congreso que resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a ella se le imputen designios no previstos en su texto, sino a circunstancias de orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en política y en campañas electorales no las contempla.”

Por otra parte, considera el señor Procurador que el hecho de que el Constituyente de 1991, después de un amplio debate, hubiese mantenido la prohibición de reelección presidencial que también formó parte -con algunas excepciones- de la Constitución de 1886, “(…) no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004)”. Explica que el poder de reforma puede precisamente introducir cambios o modificaciones a la Carta Política de conformidad con las necesidades de la realidad histórica y sociológica. Por tanto, prosigue, “(…) la reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado”. Agrega que tales fines del poder de reforma “(…) escapan del control de constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto legislativo acusado.” En criterio del señor Procurador, “(…) el análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional.”

Por otra parte, considera el Procurador que los cargos basados en aparentes contradicciones entre la reforma que introdujo del Acto Legislativo 02 de 2004 y otras normas constitucionales que no fueron reformadas, no son admisibles, por cuanto si bien es cierto que el poder de reforma debe ser coherente y analizar cuidadosamente el texto constitucional en su conjunto para determinar los efectos de las reformas, “(…) también es cierto que las contradicciones que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí mismas dan lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos”.

(vi) Frente a la presunta vulneración del principio de igualdad, por cuanto el Presidente en ejercicio que aspira a la reelección se encuentra en una posición que resulta ventajosa frente a sus contendores y que le permite utilizar los poderes que detenta con el fin de impulsar su campaña, el Procurador considera que, si bien ésta afirmación en principio es cierta, en tanto el Presidente-candidato “(…) conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición, no solo de Jefe de Estado, sino también de suprema autoridad administrativa y de Jefe de Gobierno”, por este hecho no puede concluirse que el Acto Legislativo acusado habilite al Presidente para que ejerza los poderes ordinarios y extraordinarios propios de su condición sin límites ni restricciones, toda vez que la lectura integral del acto demandado permite concluir, que la propia norma ha establecido límites en materia de disposición de bienes del Estado y de recursos del Tesoro Publico, además de la previsión normativa establecida en el artículo 4 del acto acusado, según la cual, el Congreso deberá expedir la ley estatutaria que regule el tema de garantías electorales, con lo que se pretende precisamente preservar una situación de igualdad entre los candidatos al cargo de Presidente.

Afirma el Procurador que los cargos en este aparte se desprenden de “(…) una lectura aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite al Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo, por la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro públicos, apuntan precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por él utilizados de manera ventajosa y discriminatoria en relación con sus contrincantes.” Para el Procurador, las anteriores consideraciones, que se derivan del tenor literal del acto legislativo bajo revisión, llevan a concluir que “(…) la acusación formulada en este sentido no es pertinente, por cuanto simple y llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado (…)” en la medida en que el mismo no conduce a desconocer, el derecho ciudadano a aspirar al ejercicio del poder político en igualdad de condiciones, sino que, por el contrario, lo ha consagrado, “(…) con la previsión de que se le dote de las garantías suficientes para su cabal realización.”