Conforme al artículo 58 de la Carta, los derechos adquiridos gozan de protección constitucional, y no pueden ser desconocidos por las leyes ulteriores, mientras que las meras expectativas no gozan de esa protección. Esto significa que, como esta Corte lo ha indicado, la ley no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio puede modificar regulaciones abstractas, aunque éstas impliquen erosionar las probabilidades o esperanzas que alguna persona tenía de obtener algún día un derecho, si la normatividad modificada hubiera permanecido inalterada.

Si se admitiera que una mera expectativa pudiera impedir el cambio legislativo, llegaríamos prácticamente a la petrificación del ordenamiento, pues frente a cada nueva regulación, alguna persona podría objetar que la anterior normatividad le era más favorable y no podía entonces ser suprimida. Las meras expectativas no representan una barrera contra los cambios legislativos en materia laboral, incluso si las nuevas regulaciones resultan menos favorables a los trabajadores.

La Corte explicó que el principio de favorabilidad en materia laboral previsto por el artículo 53 superior no impide la modificación de la normatividad existente, incluso si la nueva regulación resulta menos favorable al trabajador, ya que este principio tiene otro sentido, pues hace referencia al deber de los operadores jurídicos de aplicar, en caso de duda, la fuente formal de derecho vigente más favorable al trabajador, o la interpretación de esas fuentes que le sea más favorable (in dubio pro operario).

El único límite que tiene el Legislador al modificar las regulaciones laborales no es el respeto a los derechos adquiridos; el Congreso tiene también otras restricciones que debe respetar y que la Corte procede a precisar. Los otros límites constitucionales: los principios mínimos del trabajo previstos en el bloque de constitucionalidad, el deber de desarrollo progresivo de los derechos sociales, y la prohibición prima facie de retrocesos.

La restricción más obvia es que cualquier reforma laboral debe respetar los principios constitucionales del trabajo, los cuáles limitan la libertad de configuración del Legislador en este ámbito. Existe otra restricción en este campo, la Constitución hace del trabajo no sólo un derecho fundamental sino que además éste es un principio y valor del ordenamiento, por lo cual el Estado tiene el deber de protegerlo especialmente. Además, el derecho al trabajo es un derecho social, que como tal tiene unos contenidos mínimos, que son de aplicación inmediata y deben ser protegidos siempre por el Estado, pero que igualmente es, como todo derecho social, un derecho de desarrollo progresivo.

Existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones y protecciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había precisado con anterioridad.

El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social.

La libertad del Legislador al adelantar reformas laborales de este tipo dista de ser plena, pues no sólo (i) no puede desconocer derechos adquiridos sino que además (ii) debe respetar los principios constitucionales del trabajo y (iii) las medidas deben estar justificadas, conforme al principio de proporcionalidad. Esto significa que las autoridades políticas, y en particular el Legislador, deben justificar que esas disminuciones en la protección alcanzada frente a los derechos sociales, como el derecho al trabajo, fueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia.

Las características del presente caso hacen que el análisis de proporcionalidad que la Corte debe adelantar sea en ciertas aspectos flexible y deferente con el Congreso, (por tratarse de un asunto económico en donde la libertad del Legislador es amplia), pero en otros puntos deba ser más estricto y riguroso, puesto que se examinan unas medidas que disminuyen la protección de un derecho social fundamental, como el derecho al trabajo.

Debido a las discrepancias, es natural que el juez constitucional sea deferente con la opción tomada en el debate democrático, y por ello en principio debe aceptar los argumentos económicos propuestos en las estrategias para combatir el desempleo adoptadas por el Congreso, salvo que éstos sean manifiestamente irrazonables. Sin embargo, como se trata de medidas regresivas en la protección de un derecho social, la deferencia del juez constitucional frente al Legislador se ve reducida y el control debe ser más estricto que frente a una política económica cualquiera. De no ser así, la prohibición prima facie de retroceso en la protección de los derechos laborales carecería de verdadera eficacia jurídica. Por ello la Corte considera que en estos casos, a pesar de la deferencia hacia el debate democrático, es necesario que el juez constitucional verifique (i) que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero consideró que no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas, en términos de la protección del derecho al trabajo. Y (iii) finalmente debe el juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso en la protección del derecho al trabajo no aparezca excesivo frente a los logros en términos de fomento del empleo.

El contrato de aprendizaje tiene objetivos y especificidades que lo distinguen de la relación de trabajo ordinaria, por lo que es razonable que ciertos aspectos del mismo queden excluidos de la negociación colectiva, a fin de asegurar la viabilidad del conjunto del sistema de capacitación de la mano de obra en el país. Y en ese contexto, la Corte considera que la exclusión de dicha negociación del apoyo de sostenimiento mensual de los aprendices es una restricción proporcionada al derecho de negociación colectiva de los trabajadores, puesto que los aprendices no son en sentido estricto trabajadores y resulta razonable que si la ley obliga a las empresas a vincular a un determinado número de aprendices, al menos establezca salvaguardas para asegurar que esa vinculación no resulte desproporcionadamente onerosa, como es la de limitar la negociación colectiva en este preciso aspecto.

A fin de armonizarla con el mandato de progresividad, las nuevas disposiciones que reduzcan la protección a los trabajadores pueden tener aplicación inmediata, si aparece claro que el fin constitucional que se persigue y que eventualmente podría justificar un retroceso en la protección de los derechos sociales, hace necesario aplicar la medida a los contrato en curso. En caso de que no aparezca necesaria esa aplicación, la regla de los efectos generales e inmediatos se torna inconstitucional por su afectación del principio de progresividad, y por ende los contratos existentes continúan rigiéndose por la normatividad derogada.

El ciudadano Enrique Borda Villegas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presenta demanda contra la totalidad de la Ley 789 de 2002 por vicios de trámite y por considerar que ese cuerpo legal califica, en forma ilegítima, al trabajo como una mercancía. Adicionalmente, y por otras razones, el actor solicita la inconstitucionalidad de los artículos 1°, 25, 26, 28, 29, 30 y 51 de esa misma ley que regulan el sistema de protección social, el trabajo ordinario y nocturno, el trabajo dominical y festivo, la indemnización en caso de terminación unilateral y sin justa causa del contrato de trabajo, la indemnización por falta de pago, la relación de aprendizaje, y la jornada laboral flexible.

El Magistrado sustanciador, mediante auto del 13 de junio de 2003, admitió la demanda contra los artículos 1º, 25, 26, 28, 29, 30 y 51 de la ley 789 de 2002, pero inadmitió la demanda presentada contra la totalidad de la ley, por falta de claridad en la formulación de los cargos. El auto concedió al actor un término de tres días para corregir el escrito. Como la demanda no fue corregida dentro de ese plazo, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 3 de julio de 2003, rechazó la demanda presentada contra la totalidad de la ley 789 de 2002.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación el Diario Oficial No 45.046 del 27 de diciembre de 2002. Aunque el actor acusa la totalidad de los textos transcritos, también plantea, como pretensión subsidiaria, la inconstitucionalidad de algunos apartes. Así, la Corte aclara que el peticionario acusó todas las normas que a continuación se transcriben como petición principal, y como subsidiaria demandó lo subrayado:

El sistema debe crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales. Para esto, el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para que puedan afrontar una economía dinámica según la demanda del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de crecimiento económico.

Creación del Fondo de Protección Social. Créase el Fondo de Protección Social, como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, o a la entidad que haga sus veces, cuyo objeto será la financiación de programas sociales que el Gobierno Nacional defina como prioritarios y aquellos programas y proyectos estructurados para la obtención de la paz.

PARÁGRAFO transitorio. Los trabajadores que al momento de entrar en vigencia la presente ley, tuvieren diez (10) o más años al servicio continuo del empleador, se les aplicará la tabla de indemnización establecida en los literales b), c) y d) del artículo 6o. de la Ley 50 de 1990, exceptuando el parágrafo transitorio, el cual se aplica únicamente para los trabajadores que tenían diez (10) o más años el primero de enero de 1991.

1. Si a la terminación del contrato, el empleador no paga al trabajador los salarios y prestaciones debidas, salvo los casos de retención autorizados por la ley o convenidos por las partes, debe pagar al asalariado, como indemnización, una suma igual al último salario diario por cada día de retardo, hasta por veinticuatro (24) meses, o hasta cuando el pago se verifique si el período es menor. Si transcurridos veinticuatro (24) meses contados desde la fecha de terminación del contrato, (�o si presentara la demanda, no ha habido pronunciamiento judiciaLa expresi�n entre par�ntesis �o si presentara la demanda, no ha habido pronunciamiento judicial� fue declarada inexequible por la sentencia C-781 de 2003. ) el trabajador no ha iniciado su reclamación por la vía ordinaria, el empleador deberá pagar al trabajador intereses moratorios a la tasa máxima de créditos de libre asignación certificados por la Superintendencia Bancaria, a partir de la iniciación del mes veinticinco (25) hasta cuando el pago se verifique.

PARÁGRAFO 1o. Para proceder a la terminación del contrato de trabajo establecido en el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, el empleador le deberá informar por escrito al trabajador, a la última dirección registrada, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la terminación del contrato, el estado de pago de las cotizaciones de Seguridad Social y parafiscalidad sobre los salarios de los últimos tres meses anteriores a la terminación del contrato, adjuntando los comprobantes de pago que los certifiquen. Si el empleador no demuestra el pago de dichas cotizaciones, la terminación del contrato no producirá efecto. Sin embargo, el empleador podrá pagar las cotizaciones durante los sesenta (60) días siguientes, con los intereses de mora.

ARTÍCULO 30. NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DE LA RELACIÓN DE APRENDIZAJE. El contrato de aprendizaje es una forma especial dentro del Derecho Laboral, mediante la cual una persona natural desarrolla formación teórica práctica en una entidad autorizada, a cambio de que una empresa patrocinadora proporcione los medios para adquirir formación profesional metódica y completa requerida en el oficio, actividad u ocupación y esto le implique desempeñarse dentro del manejo administrativo, operativo comercial o financiero propios del giro ordinario de las actividades de la empresa, por cualquier tiempo determinado no superior a dos (2) años, y por esto reciba un apoyo de sostenimiento mensual, el cual en ningún caso constituye salario.

Durante la fase práctica el aprendiz estará afiliado en riesgos profesionales por la ARP que cubre la empresa. En materia de salud, durante las fases lectiva y práctica, el aprendiz estará cubierto por el Sistema de Seguridad Social en Salud, conforme al régimen de trabajadores independientes, y pagado plenamente por la empresa patrocinadora en los términos, condiciones y beneficios que defina el Gobierno Nacional.

El Contrato de aprendizaje podrá versar sobre estudiantes universitarios para los casos en que el aprendiz cumpla con actividades de 24 horas semanales en la empresa y al mismo tiempo cumpla con el desarrollo del pénsum de su carrera profesional, o que curse el semestre de práctica. En todo caso la actividad del aprendiz deberá guardar relación con su formación académica.

d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podrá repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales dentro de la jornada ordinaria de 6 a.m. a 10 p.m.�

El ciudadano plantea que las normas acusadas desconocen los artículos 1º, 2º, 5º, 13, 25, 39, 42, 44, 48, 53, 54, 55 y 362 de la Carta, así como los artículos 6º al 9º del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDESC), el artículo 8º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), y los Convenios de la Organización Internacional de Trabajo 1º de 1919, 29 de 1930, 87 de 1948, 95 de 1949, 111 de 1958 y 151 de 1978, ratificados todos por el Estado Colombiano.

Para sustentar sus cargos, el actor comienza por destacar la oposición general que existe entre la Constitución y la ley acusada. Según su parecer, este cuerpo normativo no respeta la garantía al descanso necesario pues los artículos 25 y 26 de la reforma amplían la jornada diurna hasta las 10 p.m., disminuyen la remuneración de los dominicales y eliminan la compensación del descanso en los mismos cuando no son habituales. En segundo lugar, contrario al principio de estabilidad en el empleo, el artículo 28 de la reforma disminuye sustancialmente el valor de la indemnización por terminación unilateral del contrato sin justa causa. En cuanto a la igualdad frente a la ley e igualdad de oportunidades, el mismo artículo 28 crea una diferencia de trato entre quienes ganan más de diez salarios y quienes están por debajo de ese límite en lo referido al valor de la indemnización. Según su parecer, mientras la Constitución establece la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y protección al salario, a las prestaciones y su pago oportuno, el artículo 29 acusado rebaja y en algunos casos elimina la indemnización moratoria. Además, ni en la exposición de motivos ni en el texto final de la ley se mencionan los principios constitucionales que deben guiar el Estatuto del Trabajo. El actor destaca que, contrario a lo previsto por el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, el artículo 30 estipula que el contrato de aprendizaje es �una forma especial dentro del derecho laboral.� sin salarios, prestaciones sociales, derecho de asociación sindical, ni derecho a contratación colectiva. Agrega el actor que en contra del principio constitucional de remuneración mínima vital y móvil, el mismo artículo 30 consagra una contraprestación económica por debajo del mínimo legal para el contrato de aprendizaje.

Anota el demandante que en países con un grado aceptable de equilibrio social, la legislación del trabajo ha disminuido garantías en las normas de derecho laboral individual pero compensa con medidas tendientes a fortalecer la libertad sindical y, especialmente, los derechos de negociación y contratación colectiva. Se busca así que las empresas o ramas de la producción puedan recuperar los mínimos legales perdidos con la reforma, y en algunos casos superarlos mediante pactos, convenciones colectivas o códigos de conducta. Pero, según su parecer, la Ley 789 de 2002 disminuye la protección en materia individual, y no compensa en lo colectivo.

Debido a esta incompatibilidad entre la Ley 789 de 2002 y la Constitución, el demandante considera no sólo que las disposiciones acusadas son inconstitucionales sino además que el Congreso ha incurrido en una omisión legislativa inconstitucional pues, contrario a lo preceptuado por el artículo 53 superior, no ha expedido un estatuto del trabajo, que sea desarrollo de los principios constitucionales.

Luego de esas consideraciones generales, que fundamentan sus pretensiones principales, el demandante procede a sustentar la inconstitucionalidad de las distintas disposiciones acusadas. El actor argumenta entonces que el artículo 1º de la ley acusada desconoce los artículos 25, 48, 53 y 362 de la Carta y el PIDESC porque erosiona radicalmente las condiciones de vida de los trabajadores colombianos. Según su parecer, esa disposición pretende definir un sistema de protección social que garantice el derecho a la salud, la pensión y el trabajo, con lo cual genera el desorden institucional, ya que dicho sistema está incorporado en el artículo 48 de la Carta Política y desarrollado en la Ley 100 de 1993.

De otro lado, el demandante considera que esa norma desconoce que los recursos de las instituciones de seguridad social sólo se pueden destinar para los fines propios de ella (CP art. 48), pues crea un nuevo fondo con recursos del presupuesto nacional de las entidades territoriales, donaciones y rendimientos financieros como cuenta especial de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo o a la entidad que haga sus veces, y deja en libertad al Gobierno para decidir cuáles son sus programas prioritarios. Esa regulación, según su parecer, también viola el artículo 362 superior, que estipula que los recursos de las entidades territoriales no podrán ser trasladados a la nación.

Para el demandante, la garantía de condiciones mínimas de salud y pensiones debe obedecer a un fortalecimiento del sistema actual y fomentar el verdadero control de los recursos. No como lo establece el nuevo régimen, con la creación de un nuevo fondo nutrido con recursos del presupuesto nacional, entidades territoriales, donaciones y rendimientos financieros como cuenta especial de la nación adscrita al Ministerio de Trabajo o a la entidad que haga sus veces. Esta situación, según su criterio, desconoce el principio de que los recursos de las instituciones de seguridad social sólo se pueden destinar para fines propios de ésta, ya que amplia la destinación de los recursos a la financiación de programas sociales del gobierno, que no están delimitados. Lo anterior deja libre al gobierno para decidir cuáles son sus programas prioritarios.

El actor considera que el artículo 25, el numeral primero y los parágrafos 1º y 2º del artículo 26 de la ley 789 de 2002 desconocen los artículos 25, 42 y 53 de la Carta y el Convenio 1º de 1919, porque la jornada laboral establecida internacionalmente es de ocho horas. Además, al reglamentar el trabajo dominical y festivo, la ley no mencionó las labores suplementarias y nocturnas, entendiendo que están incorporadas dentro de la regulación de la jornada; pero en días de descanso obligatorio no desaparecen las razones superiores que imponen el recargo al trabajo suplementario y nocturno, por tanto este último no puede desaparecer. Agrega el demandante que el parágrafo 2º del artículo 26 de la ley 789 de 2002, desconoce la remuneración a que tiene derecho el trabajador cuando habitualmente labora los días domingo, haciendo que prime la cantidad de domingos laborados sobre la habitualidad de los mismos, y convirtiendo en habitual lo excepcional, pues el día domingo universalmente está consagrado al descanso y a la integración familiar.

En criterio del actor, la disminución en el porcentaje de pago de indemnizaciones a los trabajadores despedidos, es un incentivo para que los empresarios actúen en contra de sus empleados y los despidan por un precio mas favorable, lo que convierte la fuerza de trabajo en una mercancía cada vez más barata, contrario a lo establecido por Constitución, la OIT y los tratados internacionales ratificados por Colombia. Y es que, precisa el demandante, las acreencias laborales no pueden ser tratadas como deudas civiles y comerciales, como ocurre con las disposiciones demandadas al suprimir el reconocimiento del interés moratorio por acreencias laborales, desmejorando las condiciones que la legislación laboral históricamente ha establecido como protección a la parte débil de la relación laboral (el empleado).

3. El parágrafo 2º del artículo 29 demandado, excluye del derecho a recibir una indemnización justa a las personas que devengan más de un salario mínimo, puesto que el empleador puede burlar los derechos de los trabajadores, desconociendo la aplicación de la indemnización contemplada en el artículo 65 C.S.T, aumentando una pequeña cantidad al salario mínimo. Además, al contrario de lo que pretende el principio de igualdad, una persona que no cumple con el parámetro del salario mínimo no tiene derecho a una indemnización justa. Según su criterio, ese �teritum comparationis�, que sirve para establecer cuando una diferencia es relevante, hace que el parámetro del salario mínimo sea arbitrario frente a los demás trabajadores.

En tercer término, el actor argumenta que esa disposición desconoce el principio de negociación colectiva al pretender que los asuntos que conciernen al contrato de aprendizaje no sean materia de negociación. En este punto, según su parecer, debe tenerse en cuenta que todo lo relacionado con contrato de trabajo y actividades dentro de las empresas es susceptible de negociación colectiva, pues los contrario vulnera el artículo 55 de la Constitución y los convenios internacionales sobre negociación colectiva ratificados por Colombia.

�Desmejorar las garantías de los trabajadores, y proyectar que estos renuncien a las reivindicaciones sociales obtenidas por la clase trabajadora a lo largo de la historia, quebranta la estabilidad laboral, en contravía de los fines esenciales del estado en cuanto a la protección del trabajo con el consecuente menoscabo de las condiciones de vida del trabajador aprendiz con relación a los demás trabajadores vulnerando el principio de igualdad y equidad contemplado en la legislación.�

El demandante alega que el artículo 51 de la ley 789 de 2002 desconoce el artículo 42 de la Carta porque convierte en permanente lo que era excepcional, con el único criterio de protección a las necesidades de las empresas por encima de los derechos del trabajador. Además, agrega el actor, para hacer efectivos los derechos a la unidad familiar y a la recreación, el trabajador debe tener certeza de los horarios que puede dedicar a su familia y a sus actividades personales. Por tanto, la posibilidad del empleador de modificar la jornada diurna niega al trabajador su derecho a disponer libremente de su tiempo.

Para el actor, al establecerse la posibilidad de modificar la jornada diurna (sin derecho a recargo) el trabajador queda ligado a la voluntad del empleador, negándosele así el derecho a disponer libremente de su tiempo. Según su criterio, si bien se podría alegar que la modificación de la jornada laboral es consensual, es decir, de libre discusión, la realidad nacional y las altas tasas de desempleo llevan a convertir el contrato laboral en un contrato de adhesión, limitando la posibilidad de negociación del trabajador, como parte débil de la relación.

La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando como apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Considera que las modificaciones a las jornadas laborales y los recargos buscan impulsar el crecimiento de la economía, con una mayor utilización de la capacidad industrial o de servicios, lo cual es plenamente consecuente con la noción de Estado Social de Derecho.

Agrega que la generación de empleo, que es el objeto primordial de la ley, materializa el derecho que tiene toda persona a generar los ingresos necesarios para su subsistencia y la de su familia, así como el derecho que tienen todos los ciudadanos, incluyendo a los empleadores, para que a través de un equilibrio en los derechos sociales se pueda buscar un desarrollo armónico, que permita la competitividad en el campo productivo y en los mercados internacionales

La interviniente considera que, contrario a lo expuesto por el actor, la Ley 789 de 2002, al buscar incentivar la generación de nuevos puestos de trabajo, a través de la implementación de medidas que modifican algunas instituciones tradicionales del régimen laboral colombiano - como son la jornada máxima de trabajo diurno, el recargo por trabajo dominical o festivo, la indemnización por despido sin justa causa, entre otras- se adecua a las disposiciones constitucionales, en relación con el Estado Social de Derecho, sin desconocer en momento alguno los derechos de los trabajadores.

El ciudadano Hernando Herrera Vergara, en representación del Ministerio de la Protección Social, interviene para impugnar la demanda. Según su parecer, no es de la competencia del ejercicio del control constitucional, la comparación entre normas de igual jerarquía (ley 789 de 2002 y la ley 100 de 1993), razón por la cual no es procedente, como se proyecta en la demanda, realizar el análisis sobre la apreciación que hace el accionante en el sentido de señalar que la ley impugnada disminuye el concepto sobre seguridad social definido en la Ley 100 de 1993. Agrega que las normas de la ley 789 no se apartan del concepto de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la norma superior.

Según el interviniente, la norma acusada señala que el objeto fundamental en el área de las pensiones es crear un sistema viable, que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados y que, en salud, los programas están enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios básicos. Lo anterior no es atentatorio del derecho irrenunciable a la seguridad social, ni del concepto que sobre la misma establece la Carta (art. 48 CP), regido por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

Para el ciudadano no se trata en manera alguna de crear un sistema de seguridad social, distinto al contemplado en la norma superior, sino de desarrollar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, como lo permite el ordenamiento constitucional, precisamente para fijar las políticas de dirección, coordinación y control por parte del Estado, �orientado a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos�, lo que no riñe con los preceptos constitucionales.

Según su parecer, la norma acusada, al crear el fondo de protección social y señalar sus fuentes de financiación, en parte alguna está utilizando o destinando recursos de las instituciones de la seguridad social, para fines distintos a ella. Por el contrario, el mismo precepto señala que el objetivo de dicho fondo �será la financiación de programas sociales�, y bien puede el Gobierno definir los programas sociales que considere como prioritarios y aquellos que se estructuren para la obtención de la paz, sin utilizar claro está, los recursos de las instituciones de la seguridad social, para fines distintos a ella. Por ello concluye que la disposición demandada no se aplica a la hipótesis mencionada por el demandante, pues no resulta evidente que ella está determinando una destinación de los recursos de las instituciones de la seguridad social, para fines distintos a ella.

Considera el ciudadano que las normas constitucionales no inhabilitan al legislador para que pueda regular lo relacionado con el establecimiento y la definición del trabajo ordinario y nocturno, sin que con ello se menoscabe los principios constitucionales de dignidad de los trabajadores, ni los derechos al descanso, recreación y estudio. Así, estos permanecen vigentes y no se alteran por la fijación establecida en la normatividad materia de examen constitucional.

Para el interviniente, tampoco se infringen los mandatos constitucionales con la subrogación que se hizo del artículo 29 de la ley 50 de 1990 (art. 179 CST) por parte del artículo 26 de la ley 789 de 2002, pues la circunstancia de que el legislador le dé un tratamiento diferente a la remuneración del trabajo en domingo y festivo, no riñe con las normas superiores. Según su parecer, esta reforma laboral tampoco atenta contra el derecho al descanso y la recreación del trabajador, por considerar como ocasional el trabajo realizado en domingo si se labora solamente dos domingos durante el mes calendario, y habitual cuando el servicio se presta durante más de tres domingos en el mes calendario.

Agrega que la norma por medio de la cual se determinan unos porcentajes diferentes a los contenidos en las disposiciones anteriores en la eventual terminación del contrato de trabajo sin justa causa no contraría derechos adquiridos, pues son aplicables a situaciones no consumadas en el momento de entrada en vigencia de la ley 789 de 2002, es decir a la terminación de los contratos de trabajo sin justa causa que se produzcan con posterioridad. Además considera que es oportuno tener en cuenta que el legislador está habilitado plenamente para regular la medición y el señalamiento de la cuantía de la indemnización que se causa a favor del trabajador, como consecuencia de la terminación unilateral del contrato de trabajo, sin que con ello se vulneren los mandatos constitucionales, tal y como lo señaló la sentencia C-1507 de 2000. El ciudadano anota que la norma bajo estudio regula la posibilidad de que el contrato de trabajo se pueda dar por terminado sin justa causa por parte del empleador, y contempla una consecuencia patrimonial consistente en pagar al trabajador una indemnización, tomando como fundamento para medición no solamente el tiempo de servicio sino también el monto de los salarios mínimos devengados.

A lo largo de todo el escrito, el ciudadano considera que las apreciaciones formuladas por el demandante no constituyen un juicio de constitucionalidad susceptible de la comparación de la norma acusada con los preceptos constitucionales de orden superior, y por consiguiente ellas no son del resorte del ejercicio del control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional quien no examina razones de conveniencia.

Así mismo, en su criterio, se nota la confusión del actor en cuanto al concepto de derechos adquiridos, ya que él olvida que este concepto se establece en relaciones consolidadas y supuestos cumplidos en el momento en que encuentre vigente una norma y no, como lo pretende el actor, con la expectativa de acceder a los beneficios de una norma sin tener en cuenta circunstancias de tiempo o de la vigencia de la ley.

En cuanto a la diferencia en el monto de la indemnización teniendo en cuenta el salario, el interviniente considera que un trabajador que devenga un salario mínimo no es comparable, bajo ningún parámetro político, social o económico con un trabajador que devenga 20 salarios mínimos mensuales. Y por ello concluye que la protección con una mayor retribución económica a los trabajadores de menores recursos es razonable y justificada, además de obedecer a la justicia social, y por lo tanto es constitucional.

El ciudadano Sabas Pretelt de la Vega, en su calidad de presidente de FENALCO, defiende la constitucionalidad integral de la ley y en concreto de cada uno de los artículos acusados. El interviniente considera que ninguno de los mandatos constitucionales impide al legislador adecuar las normas laborales al modo de vida social contemporáneo. Así, en cuanto a la jornada nocturna, esta ley respeta el convenio de la OIT No. 4 de 1919 que define noche como el intervalo que media entre las diez de la noche y las cinco de la mañana. Además, para el ciudadano, la ley no modifica la jornada máxima legal, pues ella continúa siendo de 48 horas semanales y 8 diarias, por tanto tampoco existe violación al Convenio I de la OIT. En resumen, en su criterio, esta ley sólo adecua la actividad laboral a las costumbres de vida de la sociedad contemporánea, tal como ha sucedido en países como Chile, Nicaragua, Argentina y España.

En cuanto al descanso, argumenta el interviniente, no existe un día de descanso universal obligatorio, por tanto no sólo el domingo puede ser considerado como tal, pues las partes de la relación laboral pueden pactar otro, sin que ello contravenga la normatividad sobre el derecho al descanso. De otro lado, considera que es razonable que el referente para determinar la habitualidad del trabajo dominical sea mensual, pues es el mismo lapso considerado para otras determinaciones en materia laboral, tales como el salario mínimo.

Respecto a las indemnizaciones por terminación unilateral del contrato sin justa causa, el interviniente considera que la consagración de altas tasas de indemnización se ha mostrado contraria a la protección que ésta pretende lograr. Así, explica que antes de esta reforma, al incrementar significativamente la cuantía de la erogación al superarse los diez años de antigüedad, el personal que iba a cumplir ese período generalmente era despedido para evitar el eventual pago de la indemnización. Por otra parte, según el interviniente, el actor confunde las meras expectativas con los derechos adquiridos en este punto. En cuanto a la consagración de una indemnización diferencial en función a la cuantía del salario, con montos más favorables para los trabajadores de menores ingresos, considera el ciudadano que evidentemente se trata de una expresión del derecho a la igualdad.

Opina el interviniente que la relación de aprendizaje puede tener una regulación distinta a la relación laboral, ya que no se trata de los mismos supuestos de hecho. Sobre la jornada laboral flexible, el Presidente de FENALCO anota que esta figura permite tanto al empresario como al trabajador el mejoramiento de la productividad para evitar el desperdicio de tiempo del trabajador, quien no tendría que cumplir un horario que muchas veces no obedece al trabajo efectivo. Recuerda el ciudadano que esta línea ha sido establecida en otras legislaciones como la peruana, chilena, puertoriqueña, española, entre otras. Agrega que la jornada flexible habrá de ser el resultado de un acuerdo entre las partes.

El ciudadano Manuel Arnulfo Ladino Romero coadyuva la demanda pues considera que los artículos 25 y 26 acusados afectan ostensiblemente el ingreso de los trabajadores. El interviniente explica que esas normas disminuyen el valor del recargo dominical y festivo, dejándolo en 75%, pues estaba en el 100%, lo cual significa que la fuerza laboral dominical o en día festivo perdió valor en 125%. Además considera que no puede concebirse una política laboral que para lograr metas, como la generación de empleo, sacrifique únicamente los intereses de los trabajadores, en especial porque los más afectados son los que reciben el salario mínimo, la población de más bajo nivel económico en las empresas colombianas. Agrega el interviniente que nada indica que las fuentes de empleo aumenten disminuyendo las garantías laborales.

El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en concepto No. 3330, recibido el 27 de agosto de 2003, solicita a la Corte declarar inexequibles los artículos 25, 26, 28, 30 y 51 de la ley 789 de 2002, exequible el artículo 1º de esa misma ley, y constitucional el artículo 29 de ese mismo cuerpo normativo, únicamente por los cargos analizados, y bajo el entendido que a partir del mes veinticinco (25) y hasta cuando efectivamente se pague lo adeudado, se deben liquidar intereses moratorios sobre los conceptos de salarios y prestaciones sociales debidos, previa corrección monetaria de éstos mediante el mecanismo de ajustes contables por inflación, desde el primer día de retardo hasta cuando efectivamente se realice el pago de lo que se debe. La Vista Fiscal solicita igualmente a la Corte que exhorte al Congreso de la República para que expida un estatuto del trabajo que tenga en cuenta los principios mínimos fundamentales en materia laboral que establece la Constitución.

Para el Ministerio Público, la exposición de motivos al proyecto de Ley 57 de 2002 Senado planteó como uno de los objetivos primordiales la recuperación de espacios para el empleo digno, aliviando la situación que viven los desempleados, objetivo que, en principio armoniza con lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta. Sin embargo, según su parecer, se debe analizar si las medidas tomadas por el legislador para permitir el acceso al empleo a la gran masa de desempleados que existen en nuestro país no atentan contra las garantías mínimas laborales contenidas en la Carta y en los Convenios y pactos internacionales incorporados en nuestra legislación.

Al revisar cada una de las reformas que introduce la ley 789 de 2002, la Vista Fiscal observa que aun cuando las mismas pretenden lograr que los desempleados dejen de serlo y que tengan acceso a la seguridad social, las medidas tomadas van en detrimento de los derechos mínimos fundamentales de quienes se encuentran empleados. Así, su calidad de vida disminuye por el desconocimiento de derechos mínimos a través de medidas como la supresión de las horas extras, del recargo nocturno, y del pago triple de los dominicales y festivos.

Anota el Procurador que resulta paradójico que el legislador, bajo el pretexto de promover la �empleabilidad� y permitir el acceso de los desempleados al sistema de protección social, disminuya drásticamente los derechos mínimos fundamentales de quienes se encuentran empleados. La empleabilidad, según su parecer, no se puede promover desmejorando a la fuerza laboral que en la actualidad se encuentra empleada, ni desconociendo los derechos mínimos de los trabajadores, ni tampoco brindándole a los actuales empleados sólo una ínfima parte de sus derechos, que ni siquiera alcanzan a ser los mínimos contenidos en los instrumentos internacionales y en el artículo 53 de la Carta.

La Vista Fiscal precisa entonces que no es con el empobrecimiento de los trabajadores que se logra garantizar el trabajo en condiciones dignas y justas como lo manda la Constitución. En su criterio, la aplicación del bloque de constitucionalidad le impone al legislador que su actividad, tratándose de la regulación de derechos económicos sociales y culturales se encamine a lograr la progresividad de dichos derechos, lo cual obviamente prohibe la regresividad. Por tanto, según su parecer, no le es posible al legislador desmejorar las condiciones laborales de los trabajadores, salvo que dichas medidas se justifiquen plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el PIDESC y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de recursos de que se dispone. En el caso de la ley 789 de 2002, dicha justificación no se dio, pues sólo se justificó con la necesidad de promover la empleabilidad.

Para el Ministerio Público, el legislador, en lugar de expedir el Estatuto del Trabajo, lo que ha hecho mediante la ley 789 de 2002 es realizar una reforma parcial a la legislación laboral, sin tener en cuenta los principios laborales. Es claro que los principios que inspiran la reforma contenida en la mencionada ley - cooperación, solidaridad y el derecho a competir- difieren sustancialmente de los principios mencionados en el artículo 53 de la Carta, que por ser el producto de las luchas sindicales han sido reconocidos internacionalmente a través de los diversos instrumentos ratificados por Colombia. Ante la existencia de una omisión legislativa absoluta, el Procurador solicita a la Corte que inste al Congreso para que expida un estatuto del trabajo, que tenga en cuenta los principios mínimos fundamentales que en materia laboral se han reconocidos internacionalmente.

En cuanto a los problemas de la seguridad social, la Vista Fiscal estima que existe una diferencia sustancial entre el sistema previsto en la norma acusada y el contenido en la ley 100 de 1993, dado el carácter pluricomprensivo del sistema de seguridad social integral de que trata el artículo 1° acusado. Ello no riñe con lo previsto en el artículo 48 de la Carta, pues aun cuando esta disposición constitucional consagra el derecho a la seguridad social y dicho derecho fue desarrollado en la Ley 100 de 1993, nada impide al legislador regular este derecho de manera amplia como se hace en la norma acusada, cobijando no sólo lo relacionado con la seguridad social en salud y con la cobertura de las prestaciones económicas, sino además pretendiendo crear las condiciones para garantizar el derecho al trabajo. Además, según su parecer, esta disposición no establece que el Fondo se financiará con los recursos de las instituciones de la seguridad social, como equivocadamente lo afirma el demandante. Tampoco acierta el actor cuando afirma que la norma acusada desconoce lo previsto en el artículo 362 de la Carta, pues en manera alguna la norma acusada está trasladando a la Nación los recursos de las entidades territoriales.

Anota el Procurador que aunque la norma acusada, de manera directa no extiende la jornada máxima legal ordinaria, si lo hace de manera indirecta, pues al prescribir que el trabajo nocturno es el que se realiza entre las 22 horas (10:00 p.m.) y las seis horas (6.00 a.m.), está propiciando que los empleadores utilicen la mano de obra por un tiempo mayor al de ocho (8) horas diarias, sin que reconozcan ningún tipo de recargo por el trabajo suplementario y por el trabajo nocturno. Así, al denominar trabajo diurno el realizado hasta las diez de la noche, la realidad es que la disposición acusada está eliminando el derecho a percibir el recargo correspondiente cuando se realizan labores después de las seis de la tarde y hasta las diez de la noche. Lo que hace el legislador es precisamente extender en términos reales la jornada máxima legal ordinaria y eliminar los recargos por trabajo suplementario y nocturno, vulnerando el artículo 53 de la Carta Política y los instrumentos internacionales antes citados que hacen parte del bloque de constitucionalidad.

La norma se ajustaría a la Carta Política y a los instrumentos internacionales se prescriben expresamente que las jornadas allí descritas se deben realizar en turnos de ocho horas diarias o, en su defecto, si reconociera los recargos por trabajo suplementario y, a la vez, reconociera los respectivos recargos por el trabajo nocturno. Lo que hace el legislador es precisamente extender en términos reales la jornada máxima legal ordinaria y eliminar los recargos por trabajo suplementario y nocturno, vulnerando el artículo 53 de la Carta Política y los instrumentos internacionales antes citados que hacen parte del bloque de constitucionalidad.�

Para la Vista Fiscal, cuando el artículo 26 disminuye el porcentaje del recargo por el trabajo en domingo y festivo, y considera como ocasional lo que es habitual, efectúa una reforma regresiva en materia laboral que reduce los derechos vigentes y, por ende, es contraria a los instrumentos internacionales, y en especial al contenido del artículo 2.1. del PIDESC, así como a las directrices del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales contenidas en la Observación General No. 3 punto 9, que prescribe que cualquier medida deliberadamente regresiva respecto de los derechos vigentes, requerirá la más cuidadosa consideración y deberá ser justificada plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se dispone. Pero, explica el Procurador, el legislador no �justificó la regresividad de la medida a la luz de los derechos previstos en el PIDESC, pues se reitera que el argumento de promover la empleabilidad no es suficiente para que el legislativo adopte medidas regresivas en materia laboral, máxime cuando el desempleo no es causado por el costo de la mano de obra sino por otra serie de factores ligados al manejo de la economía�.

Para la Vista Fiscal, es claro también que el artículo 28 acusado reduce sustancialmente el monto de las indemnizaciones que el empleador debe al trabajador por terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, y que dicha reducción en las indemnizaciones facilita los despidos con una indemnización menor. Según su parecer, es evidente que la medida es regresiva y no está plenamente justificada, por lo que es inconstitucional. Dice entonces el Ministerio Público:

�Como lo dispuesto en el artículo 28 acusado reduce sustancialmente el monto de las indemnizaciones que el empleador debe al trabajador por terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, y como dicha reducción en las indemnizaciones lejos de proporcionar estabilidad facilita los despidos con una indemnización menor, tal como se demuestra con lo expresado en la ponencia minoritaria, en la que se precisó que la reforma efectuada a través de la ley 50 de 1990 lejos de garantizar la estabilidad laboral ha permitido que los trabajadores que se encontraban en el noveno año de labores sean despedidos, resulta evidente que la medida regresiva tomada por la norma acusada tampoco está plenamente justificada a la luz de los derechos contenidos en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, razón por la que debe declararse inexequible�.

El Procurador anota que ya que se trata de los mismos cargos formulados en contra del artículo 29 de la ley 789 de 2002 dentro del expediente D-4502, reitera su concepto y solicita a la Corte la exequibilidad de los incisos primeros y segundo y del parágrafo 2 del artículo 29 de la ley 789 de 2002, únicamente por los cargos analizados, y bajo el entendido que a partir del mes de veinticinco (25) y hasta cuando efectivamente se pague lo adeudado, se deben liquidar intereses moratorios sobre los conceptos de salarios y prestaciones sociales debidos, previa corrección monetaria de éstos mediante el mecanismo de ajustes contables por inflación desde el primer día de retardo hasta cuando efectivamente se realice el pago de lo que se debe. La Corte remite entonces al resumen de ese concepto de la Vista Fiscal, que fue incorporado en la sentencia C-781 de 2003, que corresponde al citado expediente D-4502.

En cuanto a la regulación del contrato de aprendizaje, considera el Ministerio Público que la norma acusada le da un carácter no laboral a la prestación del servicio, pues al no existir uno de los elementos básicos de la relación laboral, como es la remuneración del servicio, sino un apoyo de sostenimiento mensual, permite que las condiciones de la relación laboral no se sujeten a los mínimos fundamentales que rigen en materia laboral. Sin embargo, el Procurador precisa que no por el hecho de denominar de una manera distinta al salario, éste pierde su naturaleza, que no es otra que remunerar la fuerza de trabajo y ésta es la que pone también el aprendiz. Por ello considera que esta reforma también es regresiva, pues al establecer que el contrato de aprendizaje es una forma especial dentro del derecho laboral, y al darle unas características distintas a la relación de aprendizaje, se desmejora sustancialmente las condiciones en que se desarrollaba este tipo de relación laboral, desconociendo así lo normado en los artículos 53 de la Carta, en cuanto éste garantiza el derecho a la capacitación y los artículos 1 y 6 numeral 2º del protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto los Estados partes se comprometen a adoptar medidas progresivas para hacer efectivo el derecho a la orientación vocacional y el desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional.

2- Con posterioridad a la admisión de la demanda, esta Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de varias de las disposiciones acusadas. Así, la sentencia C-658 de 2003, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 789 de 2003. Por su parte, la sentencia C-781 de 2003, MP Clara Inés Vargas Hernández, estudió la constitucionalidad de ciertos apartes del artículo 29 de la Ley 789 de 2003. Finalmente, la sentencia C-801 de 2003, MP Jaime Córdoba Triviño, declaró la exequibilidad del artículo 51 de ese mismo cuerpo normativo. Debe pues la Corte comenzar por examinar si existe o no cosa juzgada frente a esas disposiciones, que también fueron acusadas en la presente oportunidad.

3- La sentencia C-658 de 2003 restringió la declaratoria de constitucionalidad de la Ley 789 de 2002 al hecho de que no existió el vicio de procedimiento alegado en la demanda, pues �no se vulneraron los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución�. Ahora bien, los cargos formulados en esta oportunidad son diversos, pues son todos de orden material, por lo que esa sentencia no implica ninguna cosa juzgada que impida el estudio de fondo de la presente demanda.

4- Por su parte, la sentencia C-801 de 2003 también limitó el alcance de la cosa juzgada, pues declaró exequible el artículo 51 de la Ley 789 de 2002, pero �por los cargos analizados�. Ahora bien, en esa oportunidad el ataque contra esa disposición fue exclusivamente por vicios de procedimiento, pues el actor consideraba que ese artículo no había sido considerado ni aprobado en el primer debate en las comisiones permanentes. En cambio, la presente demanda ataca esa norma por razones materiales, pues aduce que esa disposición, que establece la jornada laboral flexible, vulnera los derechos a la unidad familiar y a la recreación del trabajador, ya que le niega la posibilidad de disponer libremente de su tiempo. Los cargos son entonces distintos, por lo que no existe cosa juzgada, y la Corte analizará la constitucionalidad material de esa disposición.

Nótese que esa parte resolutiva no establece que las decisiones de exequibilidad hayan sido pronunciadas únicamente en relación a los cargos analizados, lo cual indica que la cosa juzgada es absoluta. La referencia que esa parte resolutiva hace a que el inciso primero y el parágrafo del artículo 29 de la Ley 789 de 2003 son declarados exequibles �en lo acusado� no pretende limitar el alcance de la cosa juzgada, que es absoluta, sino que simplemente recuerda que el numeral primero y el parágrafo de ese artículo 29 fueron demandados parcialmente en esa oportunidad. Así, del numeral primero sólo fue acusado el primer párrafo, pero no el segundo, mientras que del parágrafo segundo se acusó la expresión �solo se aplicará a los trabajadores que devenguen más de un (1) salario mínimo mensual vigente�. Ahora bien, la Corte, en el fundamento 2º de esa sentencia, se negó explícitamente a realizar la unidad normativa, entonces la decisión de exequibilidad recayó únicamente sobre los �segmentos normativos� acusados del numeral primero y del parágrafo primero del artículo 29 de la Ley 789 de 2003.

En todo caso, para despejar cualquier duda sobre el carácter absoluto de la cosa juzgada derivada de esa sentencia, basta recordar que el fundamento 8 de esa providencia estudió una solicitud de constitucionalidad condicionada planteada por la Vista Fiscal. Aunque la Corte reconoció que esa petición no guardaba relación alguna con los cargos de la demanda, esta Corporación consideró pertinente examinar la solicitud del Ministerio Público, pues la decisión de exequibilidad que se iba a tomar �podría implicar que el anterior cuestionamiento no pudiera ser considerado nuevamente por esta Corporación en razón del carácter de cosa juzgada que acompaña sus pronunciamientos (art. 243 de la CP).�

Por consiguiente, en relación con los apartes del ordinal primero y el parágrafo del artículo 29 de la Ley 789 de 2003 que fueron estudiados en la sentencia C-781 de 2003, existe cosa juzgada absoluta, y la Corte se estará a lo resuelto en esa providencia. Conviene aclarar que la parte resolutiva habla de los apartes acusados del �inciso primero�, pero debe entenderse, como se desprende del análisis de esa misma sentencia, que la cosa juzgada recae sobre los segmentos demandados del numeral primero, esto es, sobre todo el primer párrafo de ese numeral.

6- Como ya se explicó, la sentencia C-781 de 2003 expresamente negó la posibilidad de realizar la unidad normativa solicitada por la Vista Fiscal, quien consideraba que la Corte debía haber examinado la totalidad del artículo 29 de la Ley 789 de 2003, y no únicamente los segmentos acusados en esa oportunidad. Y es indudable que no procedía efectuar dicha unidad normativa, pues ese artículo regula aspectos distintos, y los cargos del actor estaban dirigidos concretamente contra los apartes señalados en la demanda. Con todo, la Corte considera que las consideraciones desarrolladas en esa sentencia son suficientes para desestimar las acusaciones formuladas por la presente demanda contra ese artículo 29 de la Ley 789 de 2003, por lo que la Corte comienza por examinar la constitucionalidad de esa disposición.

7- El actor considera que el parágrafo 2° de ese artículo es discriminatorio pues establece un régimen de indemnización por falta de pago para los trabajadores que devenguen hasta un salario mínimo mensual vigente, y otro distinto, menos favorable, para aquellos que perciban más de esa remuneración. Ahora bien, ese cargo fue específicamente estudiado y desechado por la sentencia C-781 de 2003, que concluyó que el �trato diferente establecido en el parágrafo 2° de la Ley 789 de 2002, en favor de quienes perciben hasta un salario mínimo mensual vigente, está fundado en una justificación objetiva y razonable, ya que tal medida tiene por finalidad proteger a dichos trabajadores por tratarse de personas que, desde el punto de vista económico, se encuentran en una situación de vulnerabilidad manifiesta que las coloca en inferioridad de condiciones en relación con el resto de los trabajadores que reciben una asignación salarial superior�. Esta conclusión, ampliamente sustentada por la sentencia C-781 de 2003, es entonces suficiente para declarar la constitucionalidad de los otros apartes del parágrafo 2 demandados en esta oportunidad, pues ese parágrafo simplemente regula esa diferencia de trato. La Corte declarará entonces la constitucionalidad de aquellos apartes de ese parágrafo que no fueron expresamente declarados exequibles por la pluricitada sentencia C-781 de 2003.

8- De otro lado, los cargos esenciales de la presente demanda contra los otros apartes de ese artículo 29 son que esa disposición desconoce derechos adquiridos, en la medida en que disminuye la protección de los trabajadores por falta de pago, al sustituir el pago de la indemnización moratoria de �salarios caídos� por un simple pago de un interés bancario corriente. De esa manera, además, según su parecer, ese artículo favorece la burla de las obligaciones por parte del empleador. Ahora bien, la citada sentencia C-781 de 2003 no sólo analizó específicamente esos cargos sino que además es claro que esas acusaciones se dirigen contra el primer párrafo del ordinal primero de ese artículo, que es el que regula específicamente ese cambio de régimen de indemnización por falta de pago. Pero ese párrafo está amparado por la cosa juzgada absoluta, pues ya fue declarado exequible por la sentencia C-781 de 2003. Por ende, no procede un nuevo examen de ese párrafo.

9- El anterior examen de los cargos del actor contra el artículo 29 muestra entonces que sus acusaciones estaban dirigidas exclusivamente contra el primer párrafo del numeral primero y el segundo parágrafo, pero que no existen realmente cargos concretos de constitucionalidad concretos contra el resto del artículo. Así, el demandante no señala ninguna razón de inconstitucionalidad del segundo párrafo del ordinal primero, que establece que los intereses los pagará el empleador sobre las sumas adeudadas al trabajador por concepto de salarios y prestaciones en dinero. Tampoco encuentra la Corte acusaciones específicas contra el numeral 2° ni contra el parágrafo 1°, que regulan aspectos distintos a las características y montos de la indemnización por falta de pago. La Corte concluye entonces que frente a esos apartes normativos, no existe cargo constitucional, por lo que se inhibirá de conocerlos, pues esta Corporación ha señalado insistentemente que �la falta de concreción del cargo impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad� y que �la ausencia de un requisito sustancial como el concepto de la violación, no puede ser suplida oficiosamente por la Corte�, puesto que frente a las leyes, la función de esta Corporación no es revisarlas oficiosamente sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanosSentencia C-1256 de 2001. MP Rodrigo Uprimny, Fundamentos 3, 8 y 17. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias C-131 de 1993, C-024 de 1994, C-509 de 1996 , C-447 de 1997, C-986 de 1999, C-1370 de 2000 y C-1052 de 2001..

10. El actor cuestiona varias disposiciones de la Ley 789 de 2002 esencialmente porque considera que éstas disminuyen garantías laborales y desconocen entonces conquistas históricas de los trabajadores, lo cual vulnera el derecho al trabajo. En especial, ese cargo se dirige contra el artículo 25, que amplía la jornada ordinaria o diurna hasta las 10 p.m., el artículo 26 que modifica la remuneración de los dominicales y la compensación del descanso en los mismos cuando no son habituales, el artículo 28 que reduce la indemnización por terminación unilateral del contrato sin justa causa, y el artículo 30 que modifica la naturaleza del contrato de aprendizaje.

Por el contrario, los intervinientes argumentan que las normas demandadas se ajustan a la Carta. Según su parecer, aunque esas disposiciones reducen ciertas regulaciones favorables a los trabajadores, no por ello violan el derecho el trabajo, puesto que precisamente buscan promover la creación de puestos de trabajo, en una situación de aguda crisis económica y de profundo desempleo, como la que vive actualmente Colombia. Además, según su parecer, no existe ninguna violación a derechos adquiridos, pues las normas acusadas no desconocen situaciones jurídicas consolidadas en favor de los trabajadores, quienes únicamente tenían la expectativa de recibir los beneficios de las disposiciones que fueron modificadas.

11- Como vemos, el problema fundamental que plantea la presente demanda es esencialmente si esas disposiciones acusadas desconocen el derecho al trabajo y los principios fundamentales laborales establecidos en la Constitución y en los tratados de derechos humanos (CP arts 1°, 25 y 53), en especial en los Convenios de la OIT, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDESC), y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (de ahora en adelante Protocolo de San Salvador). Ahora bien, como se ha visto, en gran medida, el argumento de la demanda y de la Vista Fiscal es que dichas disposiciones implican un retroceso en la protección del derecho al trabajo, puesto que consagran regulaciones menos favorables a los trabajadores que las que fueron subrogadas, mientras que los intervinientes, que defienden la constitucionalidad de esas normas, sostienen que incluso si dicho retroceso existiera, estaría justificado, pues no afecta derechos adquiridos ni situaciones consolidadas, y tiene una finalidad legítima, como es promover el empleo. Por consiguiente, la presente demanda remite a un debate teórico más general, y es el siguiente: ¿hasta qué punto es constitucionalmente legítimo reducir ciertas garantías de los trabajadores reconocidas por el ordenamiento con el fin de promover el empleo de quienes carecen de trabajo? La Corte comenzará pues por examinar ese tema más general, lo cual la llevará a distinguir entre el desconocimiento de derechos adquiridos y los retrocesos en la protección de los derechos sociales constitucionales, temas que son semejantes pero diversos, y plantean entonces discusiones constitucionales distintas. Ese estudio permitirá posteriormente abordar el análisis específico de las disposiciones acusadas.

12- Un punto aparentemente compartido tanto por quienes cuestionan la constitucionalidad de los artículos 25, 26, 28 y 30 de la Ley 789 de 2002 como por aquellos intervinientes que defienden su constitucionalidad es que esas disposiciones establecen regulaciones menos favorables a los trabajadores que las existentes anteriormente. Y efectivamente parece ser así. El artículo 25 amplía la jornada diurna, llamada también ordinaria, hasta las 10 PM, mientras que la regulación precedente señalaba que ésta iba únicamente hasta las 6 PM. Esto significa que debido a esta reforma, las personas que laboran entre las 6 PM y las 10 PM no tendrán derecho al recargo por trabajo nocturno de que gozarían con base en la regulación derogada. Por su parte, el artículo 26 reduce de 100% a 75% el recargo por trabajo en festivos y dominicales, y modifica la forma de entender qué es trabajo ocasional y habitual, para efectos de eventuales descansos compensatorios. El artículo 28 reduce las indemnizaciones establecidas para los contratos a término indefinido, lo cual facilita el despido de esos trabajadores, en la medida en que lo hace menos costoso para el empresario. Finalmente, el artículo 30, al conferir un carácter especial no propiamente laboral al contrato de aprendizaje, permite, entre otras cosas, que la remuneración sea menor al salario mínimo.

Este análisis elemental muestra que las normas acusadas representan una modificación del alcance de la garantía de las personas empleadas, en la medida en que implican ya sea una menor remuneración por el mismo trabajo, o una menor protección a la estabilidad en el empleo. Ahora bien, sin lugar a dudas la mayor remuneración y la mayor protección a la estabilidad son dos elementos esenciales que contribuyen a que las condiciones de trabajo sean justas, equitativas y satisfactorias, tal y como lo exigen la Carta (CP arts 25 y 53) y los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y conforme a los cuales deben ser interpretados los derechos constitucionales (CP art. 93Ver art�culo 7 del Protocolo de San Salvador y art�culo 7� del PIDESC. Por consiguiente, la Corte comparte con todos los intervinientes en este proceso la conclusión de que las regulaciones impugnadas son menos favorables a los trabajadores empleados, o que obtengan empleos, que aquellas que fueron subrogadas. La pregunta que surge es si esa constatación del carácter menos favorable de esas regulaciones implica o no su inconstitucionalidad. Y es en este punto en donde las posiciones de los participantes en este proceso constitucional divergen notablemente. Así, para el actor, el Procurador y uno de los intervinientes, ese hecho implica la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto vulneran derechos adquiridos o implican retrocesos inadmisibles en la protección del derecho al trabajo, ya que desconocen conquistas históricas de los trabajadores. En cambio, para otros intervinientes, esas innovaciones son legítimas pues no afectan derechos adquiridos, por lo cual el Legislador tenía la plena libertad de modificar las regulaciones laborales, siempre y cuando respetara los principios mínimos del derecho del trabajo establecidos por la Carta, como efectivamente lo hizo. Entra pues la Corte a examinar esos argumentos.

13- La doctrina jurídica y la jurisprudencia de esta Corte se han esforzado por distinguir rigurosamente entre los derechos adquiridos y las meras expectativas. Y la razón de ese esfuerzo es clara: conforme al artículo 58 de la Carta, los derechos adquiridos gozan de protección constitucional, y no pueden ser desconocidos por las leyes ulteriores, mientras que las meras expectativas no gozan de esa protección (CP art. 58). Esto significa que, como esta Corte lo ha indicado reiteradamente, la ley no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio puede modificar regulaciones abstractas, aunque éstas impliquen erosionar las probabilidades o esperanzas que alguna persona tenía de obtener algún día un derecho, si la normatividad modificada hubiera permanecido inalteradVer, entre otras, las sentencias C-529 de 1994, C-126 de 1995, C-168 de 1995, C-147 de 1997, C-350 de 1997, C-478 de 1998, C-789 de 2002 y C-781 de 2003. .

14- A pesar de alguna diversidad de enfoques teóricos y metodológicos, la jurisprudencia constitucional colombiana, tanto la de la Corte Suprema de Justicia al amparo de la anterior ConstitucióVer, entre otras, las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, del 12 diciembre de 1974 y del 17 de marzo de 1977., como la de esta Corte ConstitucionaVer, entre otras, las sentencias C-529 de 1994, C-126 de 1995, C-168 de 1995, C-147 de 1997, C-350 de 1997, C-478 de 1998, C-789 de 2002 y C-781 de 2003. , han señalado los elementos básicos que permiten delimitar cuando una persona realmente ha adquirido un derecho y éste, por ende, no puede ser afectado por leyes posteriores. Así, ha dicho al respecto esta Corte:

�El derecho adquirido es aquel que se entiende incorporado al patrimonio de la persona, por cuanto se ha perfeccionado durante la vigencia de una ley. Esto significa que la ley anterior en cierta medida ha proyectado sus efectos en relación con la situación concreta de quien alega el derecho. Y como las leyes se estructuran en general como una relación entre un supuesto fáctico al cual se atribuyen unos efectos jurídicos, para que el derecho se perfeccione resulta necesario que se hayan verificado todas las circunstancias idóneas para adquirir el derecho, según la ley que lo confiere. En ese orden de ideas, un criterio esencial para determinar si estamos o no en presencia de un derecho adquirido consiste en analizar si al entrar en vigencia la nueva regulación, ya se habían cumplido o no todos los supuestos fácticos previstos por la norma anterior para conferir el derecho, aun cuando su titular no hubiera todavía ejercido ese derecho al entrar en vigor la nueva regulaciónSentencia C-478 de 1998. MP Alejandro Mart�nez Caballero, Fundamento 11. �

Conforme a lo anterior, en principio la ley no puede afectar una situación jurídica concreta y consolidada, que ha permitido que un derecho ingrese al patrimonio de una persona, por haberse cumplido todos los supuestos previstos por la norma abstracta para el nacimiento del derecho. Una modificación de esa situación está en principio prohibida por desconocer derechos adquiridos (CP art 58). Pero en cambio, la ley puede modificar las regulaciones abstractas, sin que una persona pueda oponerse a ese cambio, aduciendo que la nueva regulación le es menos favorable y le frustra su posibilidad de adquirir un derecho, si aún no se han cumplido todos los supuestos fácticos que la regulación modificada preveía para el nacimiento del derecho. En este caso, la persona tiene una mera expectativa, que la ley puede modificar, �sin que en manera alguna pueda afirmarse que por esta sola circunstancia haya violado derechos adquiridos, pues, se repite, la ley rige hacia el futuro y nadie tiene derecho a una eterna reglamentación de sus eventuales derechos y obligacionesCorte Constitucional, sentencia C-781 de 2003. MP Clara In�s Vargas Hern�ndez, Fundamento 6. En el mismo sentido, ver Corte Suprema de Justicia Sala Plena. Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991. M.P. Jaime Sanin Greiffestein. . Y es que si se admitiera que una mera expectativa pudiera impedir el cambio legislativo, llegaríamos prácticamente a la petrificación del ordenamiento, pues frente a cada nueva regulación, alguna persona podría objetar que la anterior normatividad le era más favorable y no podía entonces ser suprimida.

15- Esta Corte ha igualmente señalado que, a pesar de que la Constitución protege especialmente al trabajo (CP arts 1, 25 y 53), que es en nuestro ordenamiento no sólo un derecho fundamental sino además un principio y valor fundante del Estado (CP Preámbulo y art 1º), las meras expectativas no representan una barrera contra los cambios legislativos en materia laboral, incluso si las nuevas regulaciones resultan menos favorables a los trabajadores. Así, la sentencia C-168 de 1995, MP Carlos Gaviria Díaz, analizó una demanda dirigida contra las normas de la Ley 100 de 1993, que establecían el régimen de transición en materia pensional, pues el actor consideraba que éstas era menos favorables que las regulaciones anteriores, y por ende desconocían la protección de la �condición más beneficiosa� al trabajador prevista, según su parecer, en el artículo 53 superior. La Corte rechazó la te